Referenser till SFS 2006:21 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2006:21/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:104/ 2009-12-10T12:00:00+01:00 2009-12-10T12:00:00+01:00 2009:104 Förutsättningar och åtgärder för ökad tillämpning av innovationsupphandling i Sverige Näringsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling.</p> <p>De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet.</p> <p>Regeringen redovisade i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) sin avsikt att låta utreda förutsättningarna för hur offentliga aktörers investeringar i samband med upphandling i ökad utsträckning kan bidra till utvecklingen av kunskapsintensiva företag. Mot bakgrund av detta ska en särskild utredare få i uppdrag att utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt föreslå åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling.</p> <p>De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska därför samverka med kommuner och landsting för att förbättra förutsättningarna för att nå ökad innovationsupphandling.</p> <p>Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställningen till ett hållbart samhälle ska utredas.</p> <p>Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2010.</p> <p>Bakgrund till uppdraget</p> <p>Inledning</p> <p>I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) konstaterade regeringen att nya produkter och processer behöver utvecklas för att offentlig verksamhet ska kunna leverera offentliga tjänster som är mer effektiva utan att förlora i kvalitet. Regeringen pekade på att upphandling av forsknings- och utvecklingsprocesser (så kallad förkommersiell upphandling) respektive innovation utifrån specifikationer av mål, behov och funktioner i stället för av befintliga produkter och processer kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Genom en sådan ansats kan upphandlande myndigheter och enheter bidra till en ökad innovationsverksamhet och innovationsförmåga i både offentlig sektor och näringslivet.</p> <p>En kompetens som varit relativt förbisedd i den innovationspolitiska debatten, i såväl Sverige som andra länder, är den kompetens som en användare eller beställare har om sina egna behov eller, som fallet är för upphandlande myndigheter och enheter, behoven inom den samhällssektor som de ansvarar för. När t.ex. ny kunskap, som växt fram genom forskning, utvecklas i kombination med att en användare formulerar sina behov kan innovation uppstå. Detta bidrar till förnyelse i näringsliv och offentlig sektor, till effektivitet, ökad kvalitet och stärkt konkurrenskraft. I förlängningen stärks förutsättningarna för att skapa tillväxt.</p> <p>Innovationsförmågan i näringslivet är central för att företag i Sverige på längre sikt ska kunna konkurrera med företag i andra länder. Sveriges näringslivsstruktur bygger på en stark kunskapsbaserad tradition. Ny kunskap måste utvecklas och omvandlas till affärer i nya och befintliga företag för att skapa goda förutsättningar för framtida tillväxt och välfärd.</p> <p>Förnyelse, kvalitet och effektivitet i de offentliga tjänsterna i form av såväl nya produkter och processer som organisatoriska lösningar är nödvändig, bl.a. till följd av det ökade efterfrågetryck och de utmaningar som kommer av bland annat en allt äldre befolkning och klimatförändringarna. Förnyelse, kvalitet och effektivitet är också angeläget i den offentliga sektorns planering och styrning.</p> <p>Offentlig upphandling finansieras med skattemedel och ska genomföras så att största möjliga samhällsekonomiska nytta skapas. Utgångspunkten för offentlig upphandling är ett behov som identifierats av offentliga aktörer, för vilket en offentlig satsning - inköp eller investering - planeras eller för vilket en viss samhällelig utveckling bedöms önskvärd. I dagens tillämpning av offentlig upphandling begränsar sig beställaren av olika skäl ofta till att endast efterfråga varor och tjänster som han eller hon definierat på förhand. Detta försvårar att innovativa lösningar på behoven kan utvecklas.</p> <p>På marknader där offentliga aktörer är viktiga beställare och köpare kan företagens beredskap att utveckla ny kunskap för att vinna upphandlingar bli högre med ett ökat inslag av innovationsupphandling. Detta kan i sin tur leda till att företagen utvecklar nya varor och tjänster som kan lanseras på en större internationell marknad, samtidigt som möjligheterna till förnyelse i den offentliga verksamheten ökar. Ett exempel på område där Sverige, andra länder och EU under många år stimulerat offentlig upphandling är grön upphandling. Kriterier har utvecklats, goda exempel finns inom de flesta teknikområden och allt fler offentliga aktörer tillämpar grön upphandling.</p> <p>Att identifiera och formulera behov så att innovation och förnyelse kan uppstå kräver en särskild kompetens hos de offentliga aktörerna. För att bedöma samhällsekonomiska kostnader och vinster av en upphandling på lång sikt kan också alternativa värderingsmodeller behöva utvecklas.</p> <p>Storleken på den offentliga upphandlingen i Sverige är ungefär 500 miljarder kronor per år. I EU uppgår den annonserade offentliga upphandlingen över tröskelvärdena till ca 1 500 miljarder euro årligen, vilket motsvarar 16 procent av EU:s BNP (2002).</p> <p>Definitioner</p> <p>Med innovation avses i dessa direktiv en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens.</p> <p>Resurserna avser också ny kunskap och gjorda erfarenheter utifrån bl.a. ett samspel mellan individer och organisationer. Detta innebär att innovation kan bygga på kompetens inom vetenskap, teknik, design, affärsmodeller, organisation, tjänsteproduktion, immaterialrätt m.m. Innovation kan med andra ord vara såväl forsknings- som erfarenhetsbaserad och inrymma såväl tekniska som icke-tekniska innovationer. Forskningsbaserade bidrag till innovation kan komma från alla vetenskapsområden. Andra resurser som är viktiga för att innovation ska uppstå är finansiering, infrastruktur och förtroende. De marknader som avses kan vara såväl privata som offentliga, det vill säga finansierade med allmänna medel (skatter och avgifter).</p> <p>Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad.</p> <p>Innovationsupphandling kan sägas vara ett uttryck för en efterfrågestyrd innovationsprocess, eftersom utgångspunkten för innovationsupphandling är en analys av behov, problem eller utmaningar hos en eller flera offentliga aktörer eller för samhällsområden. Om denna behovsanalys i kombination med en marknadsanalys för att identifiera tillgängliga, existerande lösningar visar att lösningar som motsvarar behoven saknas, kan det strategiska beslutet att genomföra en innovationsupphandling bli konsekvensen.</p> <p>Innovationsupphandling kan innebära så kallad förkommersiell upphandling. Med detta begrepp avses en metod för upphandling som presenterades i kommissionens meddelande Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM(2007)799). Förkommersiell upphandling är en metod för upphandling före kommersialiseringen av en slutlig produkt. Den förkommersiella upphandlingen kännetecknas av att</p> <p>- den enbart omfattar tjänster som utgörs av forskning och utveckling (FoU) (t.ex. design eller andra förslag på problemlösning, framtagande av prototyper fram till utvecklingen av en begränsad volym första produkter eller tjänster i form av en testserie),</p> <p>- upphandlande enhet och leverantörer delar risker och fördelar, bl.a. genom att den offentliga upphandlaren inte reserverar FoU-resultaten enbart för egen användning,</p> <p>- processen utgörs av upphandling i konkurrens utan inslag av statligt stöd genom att upphandlingsprocessen utformas för att maximera konkurrens, insyn, öppenhet och rättvisa. En prissättning på marknadsvillkor gör att den offentlige upphandlaren kan få en bild av bästa möjliga lösningar på marknaden.</p> <p>Genom att handla upp FoU-tjänster från flera leverantörer investerar den upphandlande myndigheten i alternativa lösningar på det ursprungliga behovet.</p> <p>Eftersom FoU inte omfattar möjliga innovationsdrivande verksamheter som t.ex. integration, kundanpassning eller stegvis anpassning och förbättringar av befintliga produkter eller processer finns en potential också i kommersiell upphandling. Det kan innebära att upphandlande myndigheter och enheter upphandlar mer innovativt genom förändrade rutiner i samband med kommersiell upphandling. Detta kan t.ex. innebära prestandabaserade kravspecifikationer som öppnar för anbudsgivarna att erbjuda ett bredare urval av lösningar. Att utvärdera kostnaderna för hela varans eller tjänstens livstid i stället för att begränsa sig till inköpskostnaden är ett annat exempel på en förändrad rutin som kan leda till innovationsupphandling.</p> <p>Tidigare erfarenheter</p> <p>Innovationsupphandling i form av teknikupphandling har historiskt sett varit ett viktigt instrument för innovation och i förlängningen för konkurrenskraft i Sverige. Genom innovationsupphandling har behov och kunskap ofta kombinerats på framgångsrika sätt. Många av de produkter och system som utvecklats har haft goda resultat även på internationella marknader. Detta har starkt bidragit till framväxten av många av de multinationella högteknologiska och kunskapsintensiva koncerner som i dag utgör en stor del av det svenska näringslivet.</p> <p>Förutsättningarna för staten att via myndigheter och affärsverk använda innovationsupphandling som förnyelsedrivande instrument har förändrats under de senaste decennierna. I Teknikupphandlingsutredningens betänkande Upphandling för utveckling (SOU 1997:88) angavs bolagisering och privatisering av de tidigare affärsverken, omprövning av försvarets upphandlingsmönster samt Sveriges inträde i EU som begränsande faktorer.</p> <p>Myndigheter som Statens energimyndighet och Vägverket använder sig redan i dag av upphandling som ligger nära den ansats som uppdraget gäller. Konkurrensverket uppmärksammar innovationsfrämjande upphandling i sin strategi för upphandlingsfrågor från 2007. År 2006 lade dåvarande Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Verket för innovationssystem (Vinnova) fram rapporter om hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation (Nuteks rapport Offentlig upphandling för drivkraft för innovation och förnyelse <a href="https://lagen.nu/2006:21">(2006:21)</a> och Vinnovas rapport Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse (2006-01487)). Vinnova inledde också 2008 arbetet med ett pilotprogram för att studera olika varianter av innovationsupphandling. Hösten 2009 hade två projekt lanserats inom ramen för detta program: Mat för äldre och Giftfria blodpåsar. Rådet för arkitektur, form och design (RAFD, verksamt till och med 2008) har i en rapport diskuterat kvalitetsbegreppets och designprocessens strategiska betydelse för att, med användarens och samhällets behov i fokus, stärka utvecklingen av offentlig verksamhet och bidra till ökad innovation i näringslivet. (Kvalitet i offentlig upphandling när medborgarnas behov styr och staten handlar, RAFD 2008:3). I uppdraget till Kammarkollegiet att inrätta ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd slår regeringen fast att de metoder och hjälpmedel som utvecklas inom ramen för upphandlingsstödet bör syfta till att upphandlande myndigheter och enheter bl.a. uppmuntras till innovationsfrämjande upphandling.</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Regelverket för den offentliga upphandlingen bygger på EG-direktiv och omfattar lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling (LOU), lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1092">(2007:1092)</a> om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem (LOV). Företagen ska ha lika förutsättningar att konkurrera och ageranden som begränsar konkurrensen ska undanröjas. Avsikten är att det företag som säljer de efterfrågade varorna och tjänsterna mest förmånligt ska vinna en upphandling.</p> <p>Lagstiftningen ger utrymme för innovationsupphandling.</p> <p>Enligt 1 kap. 6 § punkt 6 LOU ska lagen inte gälla för kontrakt som avser "forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i den egna verksamheten och betalas av myndigheten".</p> <p>Ett eventuellt införande av upphandlingsförfarandet "konkurrenspräglad dialog" i svensk lagstiftning bereds för närvarande inom Regeringskansliet.</p> <p>Innovationsupphandling i EU:s innovationsstrategi</p> <p>I Europeiska kommissionens innovationsstrategi Kunskap i praktiken: en brett upplagd innovationsstrategi för EU (KOM(2006)502) framhålls betydelsen av innovationsinriktad upphandling. Kommissionen slår fast att denna form av upphandling ryms inom upphandlingsdirektiven från 2004. Medlemsstaterna uppmanas att vidta konkreta åtgärder för att stimulera innovation och forskning genom förbättrad upphandlingspraxis. Kommissionen utvecklade dessa skrivningar i meddelandet Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM (2007)799). I detta meddelande presenterades en metod för upphandling av FoU-tjänster före kommersialiseringsfasen av en slutlig produkt, s.k. förkommersiell upphandling. I pionjärmarknadsinitiativet, som presenterades i meddelandet Ett pionjärmarknadsinitiativ för Europa (KOM (2007)860) framhölls också innovationsupphandling som en metod för att etablera nya och snabbt expanderande marknader.</p> <p>Utredningsuppdraget</p> <p>Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. Innovationsupphandling kan vara aktuellt om en behovsanalys i kombination med en marknadsanalys visar att tillgängliga och existerande lösningar som motsvarar behoven saknas.</p> <p>De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet med stöd av innovationsupphandling, samtidigt som innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet stärks. I uppdraget ingår att analysera i vilken utsträckning och i vilka former innovationsupphandling redan tillämpas i Sverige i förhållande till de möjligheter som ryms inom gällande rätt. Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas.</p> <p>Uppdraget ska omfatta såväl förkommersiell upphandling som möjligheterna till innovativa ansatser vid kommersiell upphandling. Utredaren ska identifiera hinder för innovationsupphandling och lämna förslag till hur dessa kan minskas eller elimineras. Detta inkluderar frågan om i vilken utsträckning de olika upphandlingsförfarandena respektive metoder som funktionsupphandling kan användas. Vidare ska en analys av eventuella behov av incitament för de upphandlande enheterna att genomföra innovationsupphandlingar göras. Om utredaren finner att behov av incitament finns ska förslag till utformning av sådana incitament lämnas. Frågor om riskhantering och immaterialrätt ska beaktas.</p> <p>Utredaren ska göra en bedömning av eventuellt behov av ny kompetens inom innovationsområdet i bred bemärkelse, dvs. innovation i varor, tjänster, organisation, system med flera former, hos berörda aktörer. Tillgång till och behov av metodik och kompetens hos näringslivet, särskilt små och medelstora företag, för att kunna delta i innovationsupphandling ska belysas. Om utredaren finner det påkallat ska han eller hon presentera en struktur för hur nödvändig kompetens inom innovationsområdet kan tillhandahållas och utvecklas utan att snedvrida konkurrensen på marknaden. Om utredaren finner det påkallat ska också förslag lämnas till en struktur för metodstöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Denna fråga inkluderar vilken roll det nationella upphandlingsstödet hos Kammarkollegiet kan spela.</p> <p>Utredaren ska också föreslå insatser för att följa upp och utvärdera resultat av offentlig innovationsupphandling.</p> <p>Förutsättningarna för ökad innovationsupphandling ska utredas för verksamheter där offentliga aktörer agerar som betydande köpare eller har ansvar för större samhällssektorer såsom infrastruktur, energi och hälso- och sjukvård. Frågan om hur innovationsupphandling kan fungera inom den statliga inköpssamordningen ska behandlas. De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska särskilt beakta förutsättningarna att samverka med kommuner och landsting för att främja utvecklingen av innovationsupphandlingar. De delar av upphandlingen inom försvaret som omfattas av de nya principer för materielförsörjningen som presenterades i den försvarspolitiska propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) omfattas inte av uppdraget. Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställningen till ett hållbart samhälle ska utredas.</p> <p>Utredaren ska identifiera ett antal offentliga aktörer inom vilka pilotverksamhet kan inledas. Om pilotverksamhet föreslås, ska utredaren även lämna förslag till hur de erfarenheter som görs i pilotverksamheterna kan följas upp, hur modeller och metoder kan vidareutvecklas, samt hur gjorda erfarenheter och goda exempel kan spridas. Hittills gjorda erfarenheter från Statens energimyndighet, Vägverket, Miljöstyrningsrådet m.fl. ska tas till vara. De underlag som utvecklats av Vinnova, Nutek, Rådet för arkitektur, form och design m.fl. ska tas i beaktande.</p> <p>Förslagen ska utformas så att de inte kommer i konflikt med LOU, LUF och LOV samt gällande EG-rätt. Utredarens förslag får inte utformas så att de begränsar förutsättningarna för konkurrens.</p> <p>Om utredaren finner att det behövs särskild reglering ska författningsförslag lämnas. Frågan om hur regelverk, upphandlingar och åtgärder bör utformas för att underlätta för små och medelstora företag att delta i innovationsupphandling ska särskilt belysas.</p> <p>Avvägningen mellan ett nationellt konkurrenskraftsperspektiv och det faktum att Sverige är en del av den inre marknaden, där upphandlingsreglerna syftar till att möjliggöra konkurrens mellan leverantörer oavsett nationell hemvist ska beaktas.</p> <p>Utredarens förslag till åtgärder ska rymmas inom de givna statsfinansiella ramarna. Förslagen som lämnas får inte vara kostnadsdrivande.</p> <p>Internationell kartläggning</p> <p>Utredaren ska inhämta internationella erfarenheter av stödjande åtgärder för innovationsupphandling, i första hand från andra medlemsstater inom EU, då dessa lyder under samma upphandlingsregler som Sverige. Länder som särskilt bör belysas är Storbritannien, Nederländerna och Finland. Utredaren ska också inhämta erfarenheter från medlemsstater som infört bestämmelser om konkurrenspräglad dialog för att se i vilken utsträckning förfarandet tillämpas vid innovationsupphandling.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Förslagens påverkan på den administrativa bördan för företag ska redovisas. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan och eventuella kostnadsökningar för myndigheter och andra offentliga upphandlande enheter redovisas och finansieras inom berörda utgiftsområden. Förslagen som lämnas får inte vara kostnadsdrivande.</p> <p>Uppdragets genomförande och tidsplan</p> <p>Utredaren ska fortlöpande hålla Regeringskansliet (Näringsdepartementet) informerat om sitt arbete. Utredaren ska under arbetet samråda med Kammarkollegiet, Konkurrensverket, Regelrådet (N2008:05) och ramavtalsslutande myndigheter. Samråd ska även ske med andra berörda myndigheter, som Verket för Innovationssystem (Vinnova), Tillväxtverket och Statens energimyndighet. Likaså ska utredaren samråda med Utredningen avseende uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen (N 2009:10), Utredningen avseende genomförande av EG:s direktiv om upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet (Fi 2009:37) och andra relevanta kommittéer. Utredaren ska vidare samråda med relevanta intresseorganisationer, inklusive Sveriges Kommuner och Landsting.</p> <p>Utredaren ska redovisa vilka eventuella författningsändringar som krävs till följd av utredningens förslag. Förslag till dessa författningsändringar ska lämnas.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2010.</p> <p> (Näringsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:23/ 2007-03-08T12:00:00+01:00 2007-03-08T12:00:00+01:00 2007:23 Förbättrade möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol Justitiedepartementet <p></p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>För att förtroendet för rättsstaten skall upprätthållas krävs väl fungerande och oberoende domstolar. Medborgarna skall kunna utgå från att domstolarna förmår handlägga mål och ärenden inom skälig tid. Om dessa förväntningar inte infrias finns en risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskar.</p> <p>En utredare skall kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning. Utredaren skall analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål direkt till domstolschefen.</p> <p>Om utredaren bedömer att det finns behov av att utvidga domstolschefens befogenheter för att möjliggöra ändamålsenliga åtgärder skall utredaren, med beaktande av domarens självständighet i den dömande verksamheten, lämna förslag till sådana förändringar.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 29 februari 2008.</p> <p>Kravet på rättssäkerhet och effektivitet i den dömande verksamheten</p> <p>Allmänt</p> <p>För att förtroendet för rättsstaten skall kunna upprätthållas krävs oberoende och väl fungerande domstolar. Målet för den dömande verksamheten är att mål och ärenden skall handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt. I detta ligger bl.a. ett krav på att mål och ärenden skall avgöras inom rimlig tid. Det processrättsliga regelverket måste vara utformat så att målet kan uppnås. Den övergripande målsättningen om rättssäkerhet och effektivitet präglar också utformningen av domstolsväsendets organisation.</p> <p>Europakonventionens krav på domstolsprövning inom skälig tid och tillgång till effektivt nationellt rättsmedel</p> <p>Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är införlivad i svensk rätt. Europakonventionen innehåller bl.a. ett krav på att rättegång i mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott skall hållas inom skälig tid (artikel 6.1). Den vars konventionsrättigheter kränkts skall också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet (artikel 13). Uttrycket rättsmedel i Europakonventionens mening har en vidare innebörd än att enskilda skall ha rätt till en förnyad prövning av beslut eller domar.</p> <p>Det totala antalet inkomna klagomål till Europadomstolen har ökat dramatiskt de senaste åren. En stor andel av klagomålen rör anklagelser om konventionskränkning rörande rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Mot bakgrund av den ansträngda situationen i Europadomstolen antog Europarådets ministerkommitté år 2004 ett reformpaket som bl.a. består av rekommendationen 2004(6) om förbättring av nationella rättsmedel, enligt vilken konventionsstaterna uppmanas att säkerställa att enskilda har tillgång till effektiva nationella rättsmedel beträffande klagomål om konventionskränkningar, i synnerhet sådana som rör rätten till domstolsprövning inom skälig tid.</p> <p>Skydd mot att enskilda drabbas av långsam handläggning i domstol</p> <p>Det processrättsliga regelverket</p> <p>Det processrättsliga regelverket innehåller flera bestämmelser som anger att domstolens handläggning skall vara effektiv, t.ex. att rätten skall driva förberedelsen i tvistemål med inriktning på ett snabbt avgörande av målet (42 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken) och att åklagaren normalt skall väcka åtal mot den som är häktad inom två veckor från åtalsbeslutet (24 kap. 18 § rättegångsbalken). För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det motsvarande bestämmelser om skyndsam handläggning, t.ex. i mål om tvångsvård av unga (33 och 34 §§ lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga). Det finns också bestämmelser som ger enskilda parter en viss möjlighet att påskynda domstolens handläggning, t.ex. har den som anser att ett beslut av tingsrätten medför att målet försenas i onödan rätt att överklaga ett sådant beslut särskilt (49 kap. 7 § rättegångsbalken).</p> <p>Domstolschefens ansvar</p> <p>När det gäller domstolschefens ansvar för verksamheten skall han eller hon, i likhet med andra myndighetschefer, se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Domstolschefen skall fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Domstolschefens skyldighet i dessa avseenden följer av domstolsinstruktionerna och tillämpliga bestämmelser i verksförordningen <a href="https://lagen.nu/1995:1322">(1995:1322)</a>. Domstolschefens möjligheter att utöva tillsyn över och påverka verksamheten är dock begränsade i jämförelse med andra myndighetschefers. En viktig begränsning ligger i det att verksamheten är författningsreglerad. En annan begränsning följer av principen om domarens självständighet. Gränsen för domarens självständighet har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare (SOU 2000:99). Utifrån dessa diskussioner kan det bl.a. konstateras att enskilda domare är underkastade lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen i frågor som inte rör dömandet.</p> <p>Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern</p> <p>Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som dessa organ finner påkallade. Den externa tillsynen över domstolarna och de enskilda domarna vilar på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna men inte självhärskande över dem. Normalt utreds inte klagomål mot en domstol som rör handläggningen av ett pågående mål eftersom det skulle kunna betraktas som en otillbörlig inblandning i domstolens verksamhet. I vissa fall görs dock undantag för klagomål som rör långsam handläggning.</p> <p>Kompensation för långsam handläggning</p> <p>Vid straffmätning och påföljdsval i brottmål skall domstolen beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks (29 kap. 5 § första stycket 7 och 30 kap. 4 § första stycket brottsbalken). Den som varit tilltalad i ett brottmål som handlagts under ovanligt lång tid kan således kompenseras för den långsamma handläggningen genom att han eller hon döms till ett lindrigare straff. En liknande ordning gäller vid handläggning i domstol av mål om särskilda avgifter (jfr. bl.a. 5 kap. 14 § tredje stycket 2 taxeringslagen [1990:324]).</p> <p>En enskild kan också föra en skadeståndstalan mot staten vid svensk domstol eller klaga till Europadomstolen och göra gällande att målet inte prövats inom skälig tid. Europadomstolen skall, om den finner att ett brott mot konventionen har ägt rum och om det anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade parten gottgörelse i den utsträckning sådan inte kan erhållas av nationell myndighet (artikel 41 i Europakonventionen). Högsta domstolen har prövat frågan om enskilds rätt till skadestånd av staten för att brottsmisstankar mot honom inte prövats i rättegång inom skälig tid (NJA 2005 s. 462). Högsta domstolen fann i målet visat att kärandens rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen att få anklagelser om brott prövade i en rättegång inom skälig tid hade kränkts. I domen uttalade Högsta domstolen att käranden hade rätt till ersättning för ekonomisk skada med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen <a href="https://lagen.nu/1972:207">(1972:207)</a>. Högsta domstolen slog också fast att ideellt skadestånd kan dömas ut av svensk domstol vid kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid.</p> <p>Reformarbetet i andra nordiska länder</p> <p>Vid en nordisk jämförelse kan det konstateras att enskilda i andra nordiska länder vid långsam handläggning kompenseras på liknande sätt som i Sverige. När det gäller åtgärder som syftar till att påskynda handläggningen har det dock skett en utveckling i andra nordiska länder som det inte finns någon motsvarighet till i svensk rätt.</p> <p>För att tydliggöra parternas möjligheter att vidta åtgärder för det fall rätten inte avgör ett mål inom skälig tid har det i dansk rätt införts en bestämmelse enligt vilken en part kan ansöka om att rätten slår fast ett datum för huvudförhandling om det är nödvändigt på grund av Europakonventionens krav på domstolsprövning inom skälig tid. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2007 och gäller för både tvistemål och brottmål (retsplejeloven § 152 a).</p> <p>För att korta ned handläggningstiderna har det i norsk rätt införts en generell plikt för enskilda domare att tillämpa s.k. "aktiv saksstyring" som syftar till att hålla handläggningen koncentrerad i tid och omfattning. Domstolschefen ansvarar för att följa upp den enskilde domarens skyldighet. Om domaren åsidosätter sin plikt på ett väsentligt sätt skall domstolschefen överföra målet till en annan domare eller själv överta handläggningen. Bestämmelsen förväntas träda i kraft den 1 januari 2008 och skall endast gälla för tvistemål (tvisteloven §§ 11-6 och 11-7).</p> <p>År 2004 slog Europadomstolen fast att det i finländsk rätt saknades effektiva nationella rättsmedel för en enskild som påstod att han drabbats av konventionsbrott avseende rätten till domstolsprövning inom skälig tid (Kangasluoma mot Finland, dom den 20 januari 2004, 48339/99). Justitieministeriet i Finland tillsatte därför en arbetsgrupp med uppgift att bereda ett förslag till lagstiftning som säkerställer rätten till ett effektivt rättsmedel i dessa situationer. I ett nyligen presenterat betänkande föreslog arbetsgruppen att det skall införas ett system genom vilket en part kan kompenseras för oskäligt dröjsmål vid rättegång med en ersättning som betalas av statliga medel. Som ett förebyggande medel skall en part också kunna påskynda behandlingen av sitt ärende genom att klaga hos en högre domstol. Betänkandet Rättsmedel mot dröjsmål vid rättegång <a href="https://lagen.nu/2006:21">(2006:21)</a> bereds för närvarande i justitieministeriet.</p> <p>Domstolarnas handläggning av mål och ärenden</p> <p>I de allra flesta fall lever domstolarnas handläggning upp till kraven på rättssäkerhet och effektivitet. Vid bedömningen av om handläggningstiden i det enskilda fallet kan anses rimlig bör ett flertal faktorer beaktas, bl.a. vilken typ av mål det är fråga om, målets svårighetsgrad och parternas agerande under processen. Domstolsverkets årsredovisningar och tillgänglig statistik, som bl.a. visar olika måltypers genomsnittliga handläggningstid, indikerar dock att vissa mål och ärenden inte avgörs inom rimlig tid.</p> <p>Det förekommer allt oftare att enskilda för skadeståndstalan mot staten eller klagar till Europadomstolen och gör gällande att de inte fått sina mål och ärenden prövade inom skälig tid. På senare tid har de domar som Europadomstolen meddelat mot Sverige och de mål där Sverige ingått förlikning med klaganden ofta gällt kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Högsta domstolens ovannämnda dom innebär att svenska domstolar kan döma ut ersättning för kränkning till enskilda som utsatts för konventionsbrott. Domen kan förväntas leda till att fler enskilda som anser sig ha drabbats av långsam handläggning i domstol kommer att framställa anspråk på ersättning av staten.</p> <p>Även Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns externa tillsyn av domstolarnas verksamhet uppvisar exempel på mål och ärenden som inte avgjorts inom rimlig tid. De klagomål från allmänheten som riktas mot domstolarna gäller ofta långsam handläggning och den vanligaste kritiken som Riksdagens ombudsmän uttalar mot domstolarna avser långsam handläggning.</p> <p>Behovet av åtgärder</p> <p>Medborgarna skall kunna utgå från att domstolarna förmår handlägga mål och ärenden inom skälig tid. Om dessa förväntningar inte infrias finns en risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskar.</p> <p>Allt fler enskilda parter visar på olika sätt sitt missnöje över domstolarnas handläggningstider. Regeringens satsning på rättsväsendet kan förväntas förbättra domstolarnas möjligheter att arbeta ned målbalanser och i övrigt effektivisera verksamheten. Från regeringens sida och inom domstolsväsendet vidtas också olika åtgärder i syfte att säkerställa att domstolarnas verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att kunna påskynda handläggningen i enskilda fall.</p> <p>För den enskilde som befinner sig mitt uppe i ett rättsligt förfarande är det i regel av mindre betydelse att han eller hon i efterhand kan bli kompenserad för långsam handläggning. I den situationen kan det för den enskilde vara mer intressant att kunna vidta någon åtgärd för att avhjälpa ett pågående dröjsmål i handläggningen. Den externa tillsyn som bedrivs av Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern kan normalt inte påskynda handläggningen på ett effektivt sätt. Dessa organ är i regel restriktiva med att uttala sig om pågående mål och i den utsträckningen så ändå sker är domstolen ofta redan i dröjsmål. Det finns därför skäl att överväga om den enskildes skydd mot långsam handläggning i domstol behöver förstärkas.</p> <p>Utifrån europarättsliga utgångspunkter finns det också skäl att säkerställa att vår rättsordning lever upp till Europakonventionens krav på effektiva nationella rättsmedel för den som påstår sig ha drabbats av en kränkning av rätten till domstolsprövning inom skälig tid.</p> <p>Mot denna bakgrund anser regeringen att en särskild utredare bör ges i uppdrag att överväga åtgärder som skall syfta till att påskynda handläggningen av ett mål i det enskilda fallet. Vid dessa överväganden är det naturligt att särskilt beakta domstolschefens ansvar för att arbetet på domstolen bedrivs rättssäkert och effektivt.</p> <p>Till skillnad från den externa tillsynen bedrivs domstolschefens ledningsfunktion sällan genom en prövning av klagomål från enskilda. I de allra flesta fall torde det dock vara ändamålsenligt att enskilda vänder sig direkt till domstolsledningen för att påtala att handläggningen av ett mål eller ärende går för långsamt. För den enskilde kan det ha ett egenvärde att få ett tydligt besked från den ansvarige domstolschefen om anledningen till att hans eller hennes mål ännu inte kunnat tas till avgörande.</p> <p>Förbättrade möjligheter för enskilda att påskynda handläggningen av mål eller ärenden skulle tydliggöra domstolschefens ansvar för att utöva tillsyn över verksamheten.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren skall kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att inom ramen för gällande lagstiftning agera vid långsam handläggning. Utredaren skall analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål direkt till domstolschefen. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av att utvidga domstolschefens befogenheter för att möjliggöra ändamålsenliga åtgärder skall utredaren lämna förslag till sådana förändringar. Utredaren skall därvid beakta principen om domarens självständighet.</p> <p>Utredaren får även lämna förslag på andra typer av åtgärder som syftar till att förhindra eller avhjälpa oskäliga dröjsmål i domstolarnas handläggning. Vid dessa överväganden bör utredaren studera den rättsutveckling som ägt rum i andra nordiska länder.</p> <p>Utredaren skall lägga fram de författningsförslag som han eller hon finner motiverade och även lämna förslag till förändringar i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till. Utredaren skall även bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 29 februari 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p>