Referenser till SFS 2000:1064 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2000:1064/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:50/ 2012-06-01T12:00:00+01:00 2012-06-01T12:00:00+01:00 2012:50 Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel Utrikesdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 1 juni 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En parlamentarisk kommitté ska tillkallas för att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.</p> <p>Kommittén ska särskilt</p> <p>- utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater,</p> <p>- föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fastställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige samt analysera hur dessa överväganden kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigsmateriel,</p> <p>- utreda på vilket sätt en skärpning ska göras av exportkontrollen av krigsmateriel, gentemot icke-demokratier. Kommittén ska därvid lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för en sådan skärpning,</p> <p>- pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft,</p> <p>- undersöka och kartlägga andra samarbetsländers - såsom de nordiska länderna, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och USA - exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder,</p> <p>- utreda konsekvenserna om exportkontrollen avseende krigsmateriel skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer.</p> <p>Vidare ska kommittén bl.a.</p> <p>- analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte. Om kommittén bedömer att krigsmateriellagstiftningen bör förändras i klarläggande syfte ska kommittén lämna förslag till de författnings-ändringar som anses nödvändiga,</p> <p>- utreda lämpligheten av att införa administrativa sanktionsavgifter i krigsmateriellagstiftningen och i lagstiftningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga,</p> <p>- utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive Exportkontrollrådet,</p> <p>- redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.</p> <p>Uppdraget att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater</p> <p>Riksdagen har tillkännagett att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater (bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261).</p> <p>Nuvarande exportkontroll av krigsmateriel - hänsyn till mänskliga rättigheter</p> <p>1 § andra stycket lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1300">(1992:1300)</a> om krigsmateriel (KML) anger vilken inriktning som prövningen av ansökningar om tillstånd till bl.a. utförsel av krigsmateriel ska ha. I paragrafen föreskrivs att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Närmare principer för prövningen har lagts fast dels i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, dels i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Enligt de svenska riktlinjerna ska en totalbedömning göras vid prövningen av ett tillståndsärende. De svenska riktlinjerna har redovisats för, och godkänts av, riksdagen i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61).</p> <p>Både de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten innehåller formuleringar som innebär att utförsel av krigsmateriel inte bör ske till länder där allvarliga kränkningar - i de svenska riktlinjerna: "omfattande och grova kränkningar" - av mänskliga rättigheter förekommer. Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver en formulering som innebär att exporttillstånd inte ska beviljas om det finns en uppenbar risk att just den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck.</p> <p>Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver ett stadgande (det s.k. åttonde kriteriet) som bl.a. föreskriver att medlemsstaterna ska beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet.</p> <p>I de svenska riktlinjerna slås fast att "Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas." Däremot finns det varken i de svenska riktlinjerna, eller i den gemensamma ståndpunkten, någon explicit formulering som säger att exportkontrollen gentemot icke-demokratier bör vara särskilt strikt, även om många av de ovan nämnda kriterierna i praktiken kan antas innebära just detta.</p> <p>I regeringens skrivelse Sveriges politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur Sverige på ett effektivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling som innebär att fattiga människor mer framgångsrikt kan dra nytta av globaliseringen. Regeringen pekar i skrivelsen på att den svenska krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- vad gäller ovanstående aspekter, redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.</p> <p>Vad kännetecknar en icke-demokrati?</p> <p>Alltsedan det kalla krigets slut och de kommunistiska regimernas fall i Östeuropa har det förekommit ett ökat fokus på vad som utgör en demokrati samt hur man avgör huruvida ett land har ett demokratiskt styre. Vissa tillämpar ett mera statiskt synsätt där dikotomin demokrati eller icke-demokrati är avgörande. Andra tillämpar en mer kontinuerlig syn där graden av demokratiskt styre kan variera över tid.</p> <p>I folkrätten finns i dag i huvudsak två definitioner av termen demokrati. Den första är inriktad på processen i sig och fokuserar på rösträtten och rätten att vara politiskt aktiv. Rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val, som är grundläggande för den här definitionen, omfattas av alla de stora och viktiga konventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se t.ex. artikel 25 i 1966 års Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, SÖ 1971:42). Den andra definitionen är mer inriktad på en helhetsbild, att demokrati innefattar en mängd olika väsentliga mänskliga rättigheter som samtliga är beroende av och sammankopplade med varandra. Rösträtten, rätten att vara politiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val omfattas visserligen av den här definitionen men den går längre än så. Utan respekt för andra väsentliga mänskliga rättigheter är enligt den definitionen ett verkligt demokratiskt styrelseskick nämligen omöjligt.</p> <p>Sverige har anslutit sig till en definition av demokrati som är inriktad på en helhetsbild. Detta framgår av uttalanden från regeringen och riksdagen, och har uttrycks bland annat i regeringens skrivelser Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11), Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 2007/08:109), och i propositionen Gemensamt ansvar - Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122).</p> <p>Genomförande av en eventuell skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier</p> <p>Exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater ska skärpas, och en grundläggande förutsättning för detta är att det går att klargöra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning, samt hur denna bedömning ska användas i det svenska regelverket, alternativt omsättas i konkreta åtgärder som exempelvis utökade kontrollinsatser från Inspektionen för strategiska produkter och utlandsmyndigheterna.</p> <p>En särskild utmaning ligger i hantering av situationer där förhållandena i mottagarländerna förändras under en pågående export eller exportkontrollprocess, och hur länder som inte enkelt låter sig klassificeras som demokratier eller icke-demokrati ska hanteras.</p> <p>I enlighet med 16 § KML kan tillstånd återkallas om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift i lagstiftningen eller föreskrifter, villkor och bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen, eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Särskilda skäl att återkalla ett utförseltillstånd kan exempelvis vara att staten kommer i väpnad konflikt med annan stat, eller får inre väpnade oroligheter. Ett beslut av FN:s säkerhetsråd, av EU eller av OSSE om vapenembargo utgör därutöver ett ovillkorligt hinder mot svensk export. Kommittén ska pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft.</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater,</p> <p>- föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fastställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige samt analysera hur dessa överväganden kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigsmateriel,</p> <p>- utreda en skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarländerna, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid, och hur länder som kan klassas som icke-demokratier bör hanteras, samt lämna förslag på de åtgärder som är lämpliga för en sådan skärpning,</p> <p>- pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft,</p> <p>- undersöka och kartlägga andra samarbetsländers - såsom de nordiska länderna, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och USA - exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder.</p> <p>Konsekvenser av skärpt exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratier</p> <p>En skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier kan antas leda till konsekvenser ur en rad olika aspekter.</p> <p>Påverkan på Sveriges export av krigsmateriel</p> <p>Sveriges totala export av krigsmateriel kan komma att minska. Hur stor en sådan minskning blir - och under hur lång tidsperiod minskningen sker - är avhängig av ett flertal faktorer. Sådana faktorer är bl.a. vilka överväganden som ska gälla för att avgöra om ett land är en icke-demokrati samt omfattningen och utformningen av de föreslagna skärpningarna.</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort.</p> <p>Påverkan på Sveriges försvars- och säkerhetspolitik</p> <p>En skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan få följder för Sveriges försvarsförmåga i vissa avseenden och därmed på Sveriges försvars- och säkerhetspolitik.</p> <p>Riksdagens utrikesutskott noterade i sitt betänkande om svensk exportkontroll att det föreligger en särskild utmaning i att uppnå samstämmighet mellan olika politikområden. Utskottet framhöll vidare att Sveriges exportkontrollpolitik inte får tillåtas motverka Sveriges och det internationella samfundets ansträngningar att uppnå en rättvis och hållbar global utveckling, liksom ansträngningarna att uppnå ökad global säkerhet genom fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser, vilka sker i enlighet med mandat från FN (bet. 2010/11:UU3).</p> <p>Sveriges säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och stärks genom förtroendeskapande åtgärder, genom gemensam krishantering samt genom aktiva och trovärdiga bidrag till nordisk, europeisk och global säkerhet. Sådan samverkan sker med såväl civila som militära medel. Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom effektiv medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet, där en generell teknisk systemlikhet med våra främsta samarbetspartners ökar den operativa effekten.</p> <p>Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnade stater och grannar. Materielförsörjningen, såväl i Sverige som i andra länder, bygger på ömsesidiga beroenden och ingångna avtal rörande leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är tillverkade i respektive land. Sverige eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inom Europa inklusive öppna upphandlingar i konkurrens med likabehandling av leverantörer. Enligt de principer för försvarets materielförsörjning som regeringen angav i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) ska vidmakthållande och uppgradering av befintligt materiel väljas före nyanskaffning om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om nyanskaffning är nödvändig ska den i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Först när behoven varken kan tillgodoses med befintlig materiel eller med materiel tillgänglig på marknaden bör utveckling genomföras. I enlighet med regeringens uttalanden i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, utg.omr. 5) bör deltagande i internationella samarbeten som syftar till att finna gemensamma kostnadseffektiva lösningar för vidmakthållande och till att gemensamt anskaffa på marknaden tillgänglig materiel öka. En internationellt konkurrenskraftig teknologinivå innebär i ett internationellt samarbete också utökade möjligheter för Sverige att påverka det internationella exportkontroll-samarbetet. Detta gäller främst inom EU, men även i ett bredare internationellt sammanhang. Genom att t.ex. delta i det s.k. sexnationsinitiativet mellan Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland (Framework Agreement/ Letter of Intent, FA/LoI) påverkar Sverige den försvarsindustri- och exportpolitik som utvecklas i Europa. Det ger direkt och indirekt ett större inflytande på EU:s framväxande försvars- och säkerhetspolitik.</p> <p>Med beaktande av kommitténs förslag till överväganden till grund för bedömning av huruvida ett land är en icke-demokrati, på vilket sätt och när en skärpning av exportkontrollen ska ske, ska kommittén:</p> <p>- utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning,</p> <p>- analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.</p> <p>Uppdraget att utreda en ny krigsmateriellagstiftning</p> <p>Lagen om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993. Därefter har i huvudsak två större ändringar ägt rum i lagen. Den första större ändringen ägde rum 1996 i samband med inrättandet av Inspektionen för strategiska produkter (prop. 1995/96:31, bet. 1995/96: UU3, rskr 1995/96:93). Den andra stora ändringen kommer att träda i kraft den 30 juni 2012 och rör en anpassning till det s.k. ICT-direktivet (prop. 2010/11:112).</p> <p>När KML först trädde i kraft den 1 januari 1993 innehöll den 30 paragrafer. När ändringarna till följd av ICT-direktivet träder i kraft kommer lagen att innehålla 45 paragrafer. Såsom ofta blir fallet när större ändringar görs i en befintlig lag kommer lagen då att bli ganska svåröverskådlig och därmed svårläst. En lag i storleksordningen 45 paragrafer innehåller dessutom ofta en kapitelindelning, vilket KML inte gör.</p> <p>Det finns av dessa skäl anledning att undersöka om KML i klarläggande syfte kan göras enklare och mer överskådlig, utan att sakinnehållet i lagen ändras. Möjligen bör i detta syfte en ny lag om krigsmateriel införas.</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- utreda och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte, i detta fall ska kommittén lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga. Om det anses nödvändigt ska ett förslag till en ny lag om krigsmateriel lämnas.</p> <p>Uppdraget att utreda administrativa sanktionsavgifter</p> <p>Inspektionen för strategiska produkter har i en skrivelse till regeringen den 13 mars 2009 hemställt att sanktionsavgifter införs som en administrativ sanktion i krigsmateriel-lagstiftningen och i lagstiftningen om produkter med dubbla användningsområden.</p> <p>Gällande sanktioner i KML och PDA-lagen</p> <p>Det nuvarande sanktionssystemet i KML (24-30 §§) och i lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1064">(2000:1064)</a> om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen, 18-23 §§) är straffrättsligt. Därutöver finns enligt PDA-lagen möjlighet för ISP att meddela vitesförelägganden (24 och 24 a §§).</p> <p>På senare tid har i flera lagstiftningsärenden ett straffrättsligt sanktionssystem helt eller delvis bytts ut mot ett administrativt påföljdssystem med avgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag, s. 100 ff., och prop. 2003/04:121 Ny produktsäkerhetslag, s. 152 ff.). Regeringen har tagit ställning till detta i bl.a. prop. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Ett liknande arbete pågår även på arbetsmiljöområdet, se betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57.</p> <p>När man i olika lagstiftningsärenden har bedömt under vilka förutsättningar sanktionsavgifter bör vara ett alternativ har man i många fall tagit intryck av de riktlinjer härom som framgår av regeringens proposition 1981/82:142 om ändring i brottsbalken (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet). Enligt dessa riktlinjer bör sanktionsavgifter få ersätta straff endast inom speciella klart avgränsade rättsområden. Det ska vidare vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Beroende på det aktuella rättsområdets natur, bör det särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. I detta sammanhang bör dock nämnas att regeringen i mars 2011 har tillsatt en utredning som mer generellt ska se över möjligheterna att ersätta straffrättslig reglering med sanktionsavgifter. Utredningen, som tagit namnet Straffrättsanvändningsutredningen ska lämna sitt betänkande senast den 2 april 2013 (dir. 2011:31).</p> <h2 id="behov">Utredningsbehov</h2> <p>ISP anser i sin skrivelse att processen inom rättsväsendet ofta är utdragen för brott mot KML eller PDA-lagen samt att dessa brott hanteras med låg prioritet. Förfarandet tar ofta lång tid och i vissa fall preskriberas ärenden utan att någon utredning har kommit till stånd. Kontrollsystemets brottspreventiva effekt förutsätter att brott mot lagen straffas.</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- inhämta kunskap om effektiviteten och tillämpningen av de system med sanktionsavgifter som finns inom andra relevanta tillsynsområden, t.ex. inom miljöområdet. Utifrån en analys av de särskilda överväganden som råder inom tillsynen över krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden ska kommittén överväga om ett liknande system bör införas inom ett eller båda av dessa tillsynsområden och i så fall hur ett sådant system ska vara utformat. Kommittén ska vid sina överväganden särskilt beakta de riktlinjer beträffande sanktionsavgifter som redovisas i propositionen 1981/82:142 samt följa arbetet i denna del i Straffrättsanvändningsutredningen,</p> <p>- utarbeta och lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Kommittén ska</p> <p>- genomföra en konsekvensbedömning för samtliga förslag. I denna ska ingå en beräkning av förslagens ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter och andra delar av statens budget. Innebär förslagen ökade kostnader för statens budget ska kommittén presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Kommittén ska rådgöra med företrädare för tillsynsmyndigheter, organisationer i det civila samhället samt berörda verksamhetsutövare och andra relevanta aktörer.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.</p> <p> (Utrikesdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:5/ 2007-01-25T12:00:00+01:00 2007-01-25T12:00:00+01:00 2007:5 Kustbevakningens befogenheter Försvarsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 25 januari 2007.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall göra en översyn av regleringen av Kustbevakningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten samt lämna förslag till en modernare och mer ändamålsenlig författningsreglering. Utredaren skall kartlägga de befintliga befogenheterna och analysera i vilken utsträckning dessa bör regleras annorlunda. I uppdraget ligger också att analysera om gränsdragningen mellan Kustbevakningens och andra myndigheters ansvarsområden inom den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten är lämpligt avvägd. Utredaren skall även se över gränsdragningen mellan Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet och myndighetens kontroll- och tillsynsverksamhet samt därmed förknippade befogenheter och överväga en mer enhetlig reglering av dessa. Syftet med översynen är att skapa förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2008.</p> <p>Kustbevakningens verksamhet</p> <p>Allmänt</p> <p>Kustbevakningen har, enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2005:742">(2005:742)</a> med instruktion för Kustbevakningen, till uppgift att bedriva sjöövervakning i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten. Vad gäller sjöar, kanaler och vattendrag omfattar sjöövervakningen enbart Vänern och Mälaren. Med sjöövervakning avses att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn i enlighet med särskilda föreskrifter.</p> <p>I sjöövervakningsuppgiften ingår att genom övervakning förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken samt att i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra eller bistå med utredningen av brott. Kustbevakningen skall vidare utreda och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift samt i den utsträckning det följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kontrollverksamhet i fråga om bl.a. sjötrafik, varu- och personkontroll, fiske, jakt och miljöskydd.</p> <p>Kustbevakningen ansvarar också för miljöräddningstjänst till sjöss, varvid verksamhetsområdet också omfattar Vättern, samt skall på anmodan av räddningsledare delta i sjöräddningstjänst och annan räddningstjänst.</p> <p>Kustbevakningen skall enligt instruktionen samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla sjöinformation till berörda myndigheter. Myndigheten skall vidare följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde samt i samverkan med andra myndigheter medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning.</p> <p>Kustbevakningen får enligt instruktionen bedriva uppdragsverksamhet inom sitt ansvarsområde. Detta har främst aktualiserats i fråga om dykeri- och transportverksamhet och för dessa uppdrag gäller full kostnadstäckning.</p> <p>Brottsbekämpning</p> <p>Kustbevakningens befogenheter inom det polisiära och brottsbekämpande området regleras i flera författningar. Lagen <a href="https://lagen.nu/1982:395">(1982:395)</a> om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning (LKP) är tillämplig när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs, i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. jakt, fiske, trafikregler, dumpning av avfall i vatten, fartygs registrering och identifiering, utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i Sverige samt transport av farligt gods. Om ett brott har förövats mot någon av de föreskrifter som avses i lagen har kustbevakningstjänsteman samma befogenhet som tillkommer polisman att hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och att företa husrannsakan eller verkställa beslag (2 §). För att kunna utöva de angivna befogenheterna får kustbevakningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till hamn (4 §). Vid förundersökning rörande brott som anges i nämnda lag får åklagaren och polisen anlita biträde av Kustbevakningen (7 §).</p> <p>Kustbevakningen får enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1980:424">(1980:424)</a> om åtgärder mot förorening från fartyg inleda förundersökning för brott avseende olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg. Lagen ger en tjänsteman vid Kustbevakningen samma befogenhet som polisman att hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och att företa husrannsakan eller verkställa beslag (11 kap. 2 och 5-7 §§). I befogenheterna ingår även att stoppa och kvarhålla fartyg (11 kap. 14 §). I fråga om biträde till polis och åklagare hänvisas till 7 § LKP (11 kap. 3 §).</p> <p>Vid brott mot bestämmelser som rör införsel till eller utförsel från Sverige av varor får tjänsteman vid Kustbevakningen, innan förundersökning har hunnit inledas, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredning av brott (jfr beträffande polismans befogenhet 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken). Härvid får kustbevakningstjänstemannen även ålägga någon att följa med till förhör och ta med någon till förhör, gripa den som misstänks för brott, ta egendom i beslag och göra husrannsakan samt utföra kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Denna befogenhet gäller i fråga om vissa terroristbrott och för brott enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1225">(2000:1225)</a> om straff för smuggling, lagen <a href="https://lagen.nu/1960:419">(1960:419)</a> om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, lagen <a href="https://lagen.nu/1996:701">(1996:701)</a> om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen <a href="https://lagen.nu/1998:506">(1998:506)</a> om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1064">(2000:1064)</a> om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt tullagen <a href="https://lagen.nu/2000:1281">(2000:1281)</a>.</p> <p>Kustbevakningen får sedan den 1 april 2006 utfärda föreläggande om ordningsbot för brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen <a href="https://lagen.nu/1986:300">(1986:300)</a> samt, sedan den 1 juli samma år, för brott enligt 16 § tredje stycket lagen <a href="https://lagen.nu/2006:263">(2006:263)</a> om transport av farligt gods. I samband med att Kustbevakningen gavs rätt att utfärda föreläggande om ordningsbot gjordes rättegångsbalkens bestämmelser om åklagarjäv tillämpliga på en kustbevakningstjänsteman.</p> <p>Rattfylleriutredningen har föreslagit att kustbevakningstjänsteman skall ges befogenhet att genomföra rutinmässiga alkoholutandningsprov enligt 2 § lagen <a href="https://lagen.nu/1976:1090">(1976:1090)</a> om alkoholutandningsprov och att Kustbevakningen skall få fatta beslut om att inleda förundersökning avseende misstanke om rattfylleribrott samt inleda förundersökning avseende misstanke om sjöfylleri (SOU 2006:12 och SOU 2006:47).</p> <p>Regeringen beslutade den 7 september 2006 direktiv till en utredning som bl.a. skall se över möjligheten att ge Kustbevakningen rätt att bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott (dir. 2006:91).</p> <p>Ordningshållning</p> <p>Kustbevakningstjänsteman har enligt 3 § LKP samma befogenhet som tillkommer polisman enligt 13 § polislagen <a href="https://lagen.nu/1984:387">(1984:387)</a> att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna. Jämförbara uppgifter och befogenheter har kustbevakningstjänsteman även med stöd av lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1225">(2000:1225)</a> om straff för smuggling och lagen <a href="https://lagen.nu/2004:487">(2004:487)</a> om sjöfartsskydd.</p> <p>Kontroll- och tillsynsverksamhet</p> <p>Kustbevakningen skall medverka i Tullverkets kontrollverksamhet enligt tullagen <a href="https://lagen.nu/2000:1281">(2000:1281)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:701">(1996:701)</a> om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, vilket bl.a. innefattar ett självständigt ansvar för kontrollen till sjöss. En kustbevakningstjänsteman har inom ramen för denna uppgift samma befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman i fråga om bl.a. prejning av fartyg samt rätt att undersöka varor, transportmedel och bagage.</p> <p>Kustbevakningen är enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> skyldig att bistå polisen vid gränskontroll av utlänningars inresa och utresa genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Kustbevakningen medverkar också i polisens inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken.</p> <p>Kustbevakningen skall enligt 5 kap. 5 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1994:1716">(1994:1716)</a> om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen inom sitt verksamhetsområde kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske till sjöss och vid landning av fisk. Från och med den 1 januari 2007 ansvarar dock Kustbevakningen endast för fiskerikontrollen till sjöss.</p> <p>Kustbevakningens kontroll- och tillsynsverksamhet omfattar även bl.a. jakt- och naturvårdstillsyn, skyddsområdestillsyn, kontinentalsockeltillsyn, tillsyn över ekonomisk zon, tillträdeskontroll, tillsyn enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2006:263">(2006:263)</a> om transport av farligt gods samt bemanningskontroll och viss fartygssäkerhetstillsyn.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Effektivt resursutnyttjande</p> <p>Sjötransporterna i Östersjöregionen har under de senaste åren ökat kraftigt och utvecklingen i vårt närområde pekar mot att de kommer att få ännu större betydelse i framtiden. Den växande trafiken innebär att en större mängd fartyg, personer och varor transporteras sjövägen till och från Sverige och att antalet fartyg som befinner sig i och runt svenskt vatten ökar. Utvecklingen har lett till ändrade hotbilder och andra krav på förmåga att svara för kontroll, tillsyn och brottsbekämpning.</p> <p>För att öka effektiviteten och rättssäkerheten i den brottsbekämpande verksamheten är det viktigt att skapa förutsättningar för ett rationellt utnyttjande av myndigheternas resurser, vilket kan ske bl.a. genom renodling av ansvarsområden och anpassning av gränserna mellan olika myndigheters uppgifter. Det finns mot den bakgrunden anledning att se över om det är motiverat att förändra Kustbevakningens roll i det brottsbekämpande arbetet. En sådan utveckling kräver också en anpassning av de befogenheter som tillkommer en kustbevakningstjänsteman.</p> <p>Syftet med översynen är att skapa förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden. Det gäller framför allt att underlätta en ökad samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och andra samverkande myndigheter samt att se över möjligheterna att bättre utnyttja Kustbevakningen även inom områden där myndigheten i dag saknar befogenheter. En grundläggande utgångspunkt är dock att huvudansvaret för att utreda och bekämpa brott även fortsättningsvis skall ligga kvar på de myndigheter som i dag har detta ansvar.</p> <p>Medborgarperspektivet</p> <p>Ett mer rationellt utnyttjande av Kustbevakningens kapacitet i kust- och skärgårdsområden innebär inte bara ett bättre hushållande med samhällets samlade resurser. Det är också en viktig åtgärd för att upprätthålla medborgarnas förtroende för samhällets förmåga att ingripa vid brott. När det gäller Kustbevakningen inträffar allt oftare att såväl allmänheten som polismyndigheterna och Tullverket förutsätter att en kustbevakningstjänsteman som finns på plats skall kunna vidta ordningshållande och initiala brottsbekämpande åtgärder som går utöver myndighetens uppdrag och som kustbevakningstjänstemannens anställning således inte ger några befogenheter för. Om ingripanden av detta slag skall kunna göras mot enskilda krävs givetvis författningsstöd.</p> <p>Medborgarperspektivet gör sig också gällande i andra avseenden. Myndigheters kontroll- och tillsynsverksamhet bör så långt möjligt utformas på ett sådant sätt att verksamheten inte medför att medborgarna utsätts för upprepade ingripanden av olika slag. Kustbevakningens verksamhet är, genom bl.a. anpassning av materiel och utbildning av personalen, utformad på ett sådant sätt att vid ett kontrolltillfälle kan kontroll och tillsyn med stöd av olika regelverk utföras samtidigt. Förutom ett effektivt resursutnyttjande innebär detta en fördel för den som kontrolleras. Det bör övervägas om de synergieffekter som detta arbetssätt innebär kan tillvaratas i än högre grad.</p> <p>Tydlig avgränsning av verksamhetsområdet</p> <p>Den geografiska gränsen för Kustbevakningens uppdrag skiljer sig åt mellan olika verksamheter på ett sätt som kan ifrågasättas. Dessa skillnader beror i många fall på att lagstiftningen tillkommit vid olika tillfällen och haft olika syften. Någon samlad översyn av gränsdragningen har inte skett.</p> <p>Hur Kustbevakningens ansvarsområde anges är väsentligt, eftersom det sätter ramen för var myndigheten kan utöva sina befogenheter för kontroll och tillsyn respektive ordningshållande och brottsbekämpande åtgärder. De variationer som förekommer kan ge upphov till gränsdragningsproblem och det föreligger därför behov av en översyn i syfte att åstadkomma enhetlighet och tydlighet för såväl kustbevakningstjänstemän som allmänhet, samverkande myndigheter och andra myndigheter som verkar på den maritima arenan. Det finns också skäl att överväga gränsdragningarna gentemot landbaserade verksamheter för brottsbekämpning, ordningshållning, kontroll och tillsyn som bedrivs av andra myndigheter, i syfte att minimera risken för situationer där ingen myndighet har ett uttryckligt lagstöd för att ingripa. Samtidigt bör gränsdragningen utformas på ett sätt som inte i onödan skapar överlappande befogenheter.</p> <p>Översyn av befogenheter i LKP och annan lagstiftning</p> <p>Behovet av en översyn av LKP har framförts i flera olika sammanhang. I betänkandet Statens maritima verksamhet (SOU 1996:41) föreslogs bl.a. att Kustbevakningen skulle ges utökade polisiära befogenheter att, på begäran av polismyndighet, ingripa vid misstänkta regelöverträdelser till sjöss, samt att LKP och andra författningar som reglerar Kustbevakningens befogenheter skulle ses över och i möjligaste mån samlas i en lag. Även i Statskontorets rapport Effektivare Kustbevakning 2000:1 påpekades problemen med ett svåröverskådligt regelverk. Frågan har även berörts av Gränskontrollutredningen (SOU 2004:110), som föreslår att en kustbevakningstjänsteman i samband med personkontroll avseende in- och utresa skall ha samma befogenheter som polisman när det föreligger anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Också Kustbevakningen har vid olika tillfällen, senast i en framställning av den 30 mars 2005, påtalat och belyst behovet av en samlad översyn av regelverket.</p> <p>De polisiära befogenheter som tillkommer en kustbevakningstjänsteman regleras i dag - utöver i LKP - också i smugglingslagen, vattenföroreningslagen, polislagen <a href="https://lagen.nu/1984:387">(1984:387)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1219">(2000:1219)</a> om internationellt tullsamarbete, lagen <a href="https://lagen.nu/2000:343">(2000:343)</a> om internationellt polisiärt samarbete, lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1174">(2003:1174)</a> om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. Den mångfald av författningar som reglerar Kustbevakningens befogenheter leder till bristande överskådlighet.</p> <p>LKP, som utfärdades 1982, har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast i samband med att lagen <a href="https://lagen.nu/2006:263">(2006:263)</a> om transport av farligt gods infördes. Förändringar har också föreslagits av Gränskontrollutredningen och Rattfylleriutredningen. LKP tillkom när Kustbevakningen fortfarande utgjorde en del av Tullverket. Såväl omvärlden som Kustbevakningen har sedan dess genomgått stora förändringar och LKP har successivt byggts på med nya uppgifter. Samordningen med annan lagstiftning uppvisar i dag flera brister. Förarbetena ger inte längre tillräcklig vägledning vid tillämpning av lagen. Det förekommer också en dubbelreglering av vissa befogenheter, vilket skapar otydlighet.</p> <p>Brottsbekämpningens förhållande till kontroll- och tillsynsverksamhet</p> <p>En brottsbekämpande åtgärd har inte sällan sin upprinnelse i utövandet av en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det är inte alltid klart i vilket skede en tillsyn eller kontroll övergår till att vara inriktad mot brottsutredning och följderna av detta. I viss mån finns motsvarande gränsdragningsproblem mellan verksamhet för att förhindra eller upptäcka brott och sådana riskanalyser på vilka allt mer av tillsyns- och kontrollverksamheten baseras. Det finns exempel ur gällande lagstiftning som anger att en kustbevakningstjänsteman har polisiära befogenheter när han eller hon utövar tillsyn eller biträder en tillsynsmyndighet. Det kan starkt ifrågasättas om sådana befogenheter bör kunna utövas vid tillsyn, inte minst med tanke på att den som är misstänkt för brott har rätt att avstå från att medverka i utredningen för att inte belasta sig själv, medan den som är föremål för en kontrollåtgärd som regel har en författningsenlig skyldighet att på olika sätt medverka i och underlätta kontrollen.</p> <p>Mot den beskrivna bakgrunden finns anledning att se över såväl definitionen av och innehållet i begreppen "kontroll- och tillsynsverksamhet" som gränsdragningen mellan denna verksamhet och brottsbekämpning.</p> <p>Tvångsmedel</p> <p>På flera områden finns anledning att överväga om kustbevakningstjänstemän bör få befogenheter som i dag endast tillkommer polismän, t.ex. att på samma sätt som en polisman få stoppa fordon eller annat transportmedel vid misstanke om brott eller för ordningshållande åtgärder (jfr 22 § polislagen). Det finns också skäl att se över i vilken utsträckning Kustbevakningens befogenheter att stoppa fartyg bör ändras för att myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter.</p> <p>Frågan har betydelse för bl.a. fiskerikontroll vintertid, då fisket med hänsyn till isläggning bedrivs från snöskoter eller andra transportmedel än fartyg. Den har emellertid också betydelse för bekämpningen av brott mot in- och utförselrestriktioner, eftersom tullagen - men inte lagen om straff för smuggling - innehåller bestämmelser om rätt att stoppa fartyg.</p> <p>Oavsett vilka transportmedel som omfattas av Kustbevakningens befogenheter kan det uppstå situationer då den som anmodas att stanna för utförande av kontroll vägrar att göra detta. För polisen finns i en sådan situation enligt 10 § första stycket 5 polislagen rätt att, i den mån andra medel är otillräckliga, använda det våld som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Motsvarande bestämmelse saknas för Kustbevakningen. Det finns också andra skillnader i fråga om tvångsingripanden som kan förefalla mindre ändamålsenliga, såsom möjligheten till identifieringsvisitation med stöd av polislagen.</p> <p>En kustbevakningstjänstemans rätt att ta egendom i beslag varierar beroende på vilken brottstyp han eller hon ingriper mot, vilket medför onödiga tillämpningsproblem.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall göra en översyn av regleringen av Kustbevakningens och kustbevakningstjänstemannens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten och lämna förslag till en mer ändamålsenlig och enhetlig författningsreglering. I uppdraget ligger att kartlägga befintliga befogenheter och överväga i vilken utsträckning dessa bör regleras annorlunda. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkten att myndighetens verksamhet skall kunna bedrivas effektivt samtidigt som högt ställda rättssäkerhetskrav tillgodoses. För att inte hindra framtida effektivisering av det brottsbekämpande arbetet bör utredaren överväga hur författningsregleringen kan utformas på ett sätt som medger flexibilitet och underlättar framtida ändringar i fråga om Kustbevakningens ansvarsområden i det brottsbekämpande arbetet. Utredaren skall analysera behovet av en tydligare avgränsning av Kustbevakningens ansvarsområden gentemot polisen och Tullverket samt överväga om det med hänsyn till effektiviteten i brottsbekämpningen kan finnas anledning att överväga andra gränsdragningar i geografiskt eller sakligt hänseende. Därvid skall särskilt uppmärksammas behovet av att allmänheten och med Kustbevakningen samverkande myndigheter skall kunna få en tydlig bild av Kustbevakningens ansvarsområden.</p> <p>Utredaren skall vidare analysera behovet av en tydligare gränsdragning mellan å ena sidan Kustbevakningens brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet och å andra sidan myndighetens uppgifter att utöva kontroll och tillsyn. Därvid skall särskilt beaktas Kustbevakningens verksamhet med att förhindra eller upptäcka brott. I samband därmed skall övervägas i vilken utsträckning de befogenheter som tillkommer en kustbevakningstjänsteman vid utövandet av respektive verksamhet bör tydliggöras. En utgångspunkt för arbetet skall vara att befogenheterna bör framgå direkt av författning och inte genom överenskommelser mellan Kustbevakningen och en huvudansvarig myndighet.</p> <p>Utökade befogenheter för kustbevakningstjänstemännen ställer krav på ökad kompetens. Utredaren skall därför också överväga vilka utbildningsbehov som förslagen kan föranleda och vilka kompletterande utbildningsinsatser som krävs. Om de förändrade befogenheterna nödvändiggör att Kustbevakningen tillförs resurser eller utrustning skall förslag lämnas också i den delen. Utgångspunkten är att de samverkande resurserna för att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden skall användas mer effektivt.</p> <p>Utredningen skall analysera hur kvinnor och män påverkas av förslagen och utforma dessa med beaktande av jämställdhetsaspekten.</p> <p>Utöver de frågor som nämnts kan det finnas andra frågor som aktualiseras under arbetets gång. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses behövas.</p> <p>I den utsträckning förslagen medför ökade kostnader skall finansieringsförslag lämnas.</p> <p>Utredaren skall samråda med Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Sjöfartsverket och Fiskeriverket samt andra berörda myndigheter. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall också beakta den fortsatta beredningen av de förslag som lämnats av Tillsynsutredningen (SOU 2004:100), Gränskontrollutredningen (SOU 2004:110), Utredningen om fiskerikontrollen (SOU 2005:27), Inregränslagsutredningen (SOU 2006:9) och Rattfylleriutredningen (SOU 2006:12 och SOU 2006:47) samt följa arbetet i Utredningen om administrativa sanktioner på fiskets område (dir 2006:53) och Utredningen om översyn och revidering av fiskelagstiftningen (dir. 2006:91).</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2008.</p> <p> (Försvarsdepartementet) </p>