Referenser till SFS 1971:289opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1971:289/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:49/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:49 Specialisering för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>År 2010 genomfördes en omfattande reform av domstolsorganisationen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. Även processreglerna vid förvaltningsdomstolarna har reformerats och den 1 juli 2013 träder nya bestämmelser i kraft. En särskild utredare ges nu i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare.</p>
<p>Utredaren ska utvärdera den nya domstolsorganisationen i fråga om specialisering av handläggningen av skattemål och analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare när det gäller dessa mål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare bland annat att</p>
<p>- överväga flexiblare sammansättningsregler i de allmänna förvaltningsdomstolarna,</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar,</p>
<p>- överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvalt-ningsrätten som första domstolsinstans, och</p>
<p>- genomföra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p>De senaste årens reformering av förvaltningsprocessen</p>
<p>För att skapa långsiktiga förutsättningar för moderna, effektiva och rättssäkra förvaltningsdomstolar genomfördes år 2010 en förvaltningsrättsreform (prop. 2008/09:165). Reformen innebar att de 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. Ett viktigt syfte med reformen var att domstolarna i första instans skulle få en tillräcklig storlek bland annat för att skapa ökade förutsättningar för specialisering. En fördel med ökad specialisering bedömdes vara att den är ägnad att öka kompetensen hos domstolarna. Genom specialisering skulle domstolarna också kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekryteringen av kompetent personal.</p>
<p>De processregler som styr förvaltningsdomstolarnas verksamhet måste vara ändamålsenligt utformade för att kunna möta kraven på en effektiv och rättssäker process. I propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45) lämnade regeringen förslag till flera förändringar, bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och ett stort antal andra författningar, som syftade till att skapa en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans. Förslagen har behandlats av riksdagen och de nya reglerna träder i kraft den 1 juli 2013 (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör fortsätta</p>
<p>Regeringen uttalade i proposition 2012/13:45 att den hade som ambition att låta utreda ett antal frågor vidare. I sin behandling av ärendet efterfrågade riksdagen också ytterligare utredning i ett par avseenden.</p>
<p>I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 finansplan m.m. avsnitt 1.4.4 och 6.34.4) anges bl.a. att regeringen avser att tillsätta en utredning och att en stor uppgift i uppdraget är att se över om det finns behov av att stärka rättssäkerheten avseende skattemål ytterligare, framför allt genom specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt återkommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i domstolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskattningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna.</p>
<p>Förvaltningsrättsreformen och de nya regler som träder i kraft den 1 juli 2013 är ett led i arbetet att skapa gynnsamma förutsättningar för handläggningen av de måltyper som förekommer vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Åtgärderna ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör därför fortsätta. En särskild utredare ges i uppdrag att överväga hur detta bör ske.</p>
<p>Uppdraget om en ökad specialisering av skattemåls-hanteringen i domstol</p>
<p>En ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka.</p>
<p>Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav.</p>
<p>Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltningsrättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder.</p>
<p>Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshanteringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggningstiderna och rekryteringen av domare.</p>
<p>Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern specialisering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering.</p>
<p>Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunderlaget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a> gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mervärdesskatt och skatteförfarande.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund</p>
<p>- utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till,</p>
<p>- undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter speciali-seringen har fått,</p>
<p>- analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt</p>
<p>- ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar.</p>
<p>Uppdraget att utveckla förvaltningsprocessen</p>
<p>Flexiblare regler om rättens sammansättning</p>
<p>En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare och nämndemän utökas med en vardera. Särskilda skäl kan finnas t.ex. vid komplicerade skattemål (prop. 1996/97:133 s. 34-37 och 59). Det finns anledning att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om denna sammansättning bör göras obligatorisk i vissa fall, t.ex. i vissa skattemål.</p>
<p>Nämndemannautredningen (Ju 2012:08) har i uppdrag att överväga nämndemäns medverkan i olika typer av mål. Någon möjlighet för domstolen att bestå av enbart flera juristdomare finns inte i förvaltningsrätten. I förhållande till de regler som gäller i allmän domstol vid handläggning av dispositiva tvistemål är möjligheterna att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet mer begränsade. Detta gäller även vid behandling av t.ex. frågor om prövningstillstånd i kammarrätten.</p>
<p>Ett sätt att tillföra domstolarna särskild sakkunskap och därigenom höja kvaliteten i avgörandena är att låta särskilda ledamöter delta i handläggningen. I dag förekommer särskilda ledamöter i allmän förvaltningsdomstol i mål om laglighetsprövning, i mål om fastighetstaxering, i mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt och i mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. I allmän domstol får särskilda ledamöter ingå i rätten om det i vissa fall finns behov av särskild fackkunskap. Det finns anledning att överväga om särskilda ledamöter bör kunna delta även i andra mål i allmän förvaltningsdomstol, t.ex. i vissa skattemål, när behov av särskild fackkunskap föreligger.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om rättens domförhet när en ledamot får förhinder under handläggningen är utformade så att ett ändamålsenligt och rättssäkert förfarande säkerställs. De regler som träder i kraft den 1 juli 2013 avser kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot eller en nämndeman får förhinder när rätten består av lagfarna ledamöter eller lagfarna ledamöter och nämndemän. Även domförhet vid förhinder för en särskild ledamot är reglerat. Några regler om kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot får förhinder och särskilda ledamöter ingår i rätten finns dock inte. Det finns anledning att överväga sådana regler.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren</p>
<p>- undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall,</p>
<p>- överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter,</p>
<p>- överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras,</p>
<p>- överväga om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och</p>
<p>- överväga om det bör införas regler om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.</p>
<p>Överlämnande av mål mellan domstolar</p>
<p>Inom förvaltningsprocessen finns det flera forumregler som pekar ut vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål. Förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan behörig domstol (7 §). Ett överlämnande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över. Den 1 juli 2013 träder nya regler i kraft som bl.a. innebär att kravet på att höra den som har inlett målet tas bort (prop. 2012/13:45). Bestämmelsen i 7 § medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. JO har konstaterat att det saknas lagligt stöd för ett överlämnande i de fall en domstol efter det att handläggningen har inletts finner att den är obehörig (beslut den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011).</p>
<p>Möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar.</p>
<p>Regeringen anser att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där måltillströmningen kan variera kraftigt över tid och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domstolarna och enskilda.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och</p>
<p>- överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser.</p>
<p>Förslag som lämnas i denna del ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Tydligare regler om muntlig förhandling</p>
<p>Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är skriftligt (9 § första stycket). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket). I kammarrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Regler om muntlig förhandling finns även i andra författningar, t.ex. utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård.</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningspro-cesslagen har i princip varit oförändrad sedan lagen infördes för över 40 år sedan. Sedan dess har bl.a. tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstolarna och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har införlivats i svensk rätt. Tillämpningsområdet för reglerna om muntlig förhandling har utvecklats genom praxis från Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade samt tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och givetvis också motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Reglerna ska även vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna.</p>
<p>Utifrån ovan angivna utgångspunkter ska utredaren</p>
<p>- se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvalt-ningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och</p>
<p>- se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga ändringar i skatte- eller tullagstiftningen, t.ex. i skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a>.</p>
<p>Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?</p>
<p>Genom de lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2013 kommer principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten att ha fått ett i det närmaste fullt genomslag (prop. 2012/13:45).</p>
<p>Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvudregel till kammarrätten som första instans. Skälen bakom denna ordning är bl.a. att den främjar tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning och att enhetligheten i praxisbildningen gynnas av att målen prövas i kammarrätten. Även rättssäkerhetsaspekter kan anföras eftersom kammarrätten vid prövning av ett sekretessmål består av tre lagfarna domare. En konsekvens av nuvarande ordning är att de säkerhetsskyddsaspekter som omgärdar sekretessmålen förenklas genom att de hanteras av ett begränsat antal personer.</p>
<p>Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första in-stans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motive-rade. Regeringen anser att det bör utredas om inte även sekretessmålen bör följa den normala instansordningen.</p>
<p>Utredaren ska därför överväga</p>
<p>- om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstolsinstans.</p>
<p>Hänskjutande av prejudikatfrågor</p>
<p>För en tingsrätt finns en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta en prejudikatfråga i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen (56 kap. 13 § RB). En sådan fråga får inte prövas av Högsta domstolen utan att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövningstillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och Högsta domstolen på vanligt sätt.</p>
<p>Någon motsvarande möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen finns inte. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltså prövas i första och andra instans innan det når Högsta förvaltningsdomstolen. Detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt avgörande av målet.</p>
<p>En möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen kan också vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltningsrätterna.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och</p>
<p>- särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper.</p>
<p>De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av Skatterättsnämnden omfattas inte av uppdraget.</p>
<p>Tolkning i allmän förvaltningsdomstol</p>
<p>I propositionen Tolkning och översättning i brottmål (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brottmål, finns dock inte.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Uppdraget att göra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i två måltyper</p>
<p>Regeringen föreslog i propositionen 2012/13:45 att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring och i mål om arbetslöshetsförsäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara tre veckor istället för två månader. Som skäl för detta anfördes bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstolsprocessen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handläggningstider. Riksdagen avslog regeringens förslag i dessa delar och gav som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i de två måltyperna (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- genomföra den konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågar och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utifrån de överväganden som görs ingår det i uppdraget att lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Det ligger dock inte i utredarens uppdrag att överväga införande av prövningstillstånd i skattemål. Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår i Regeringskansliet och på EU-nivå.</p>
<p>Utredaren ska belysa vilka effekter som förslaget om specialisering av skattemålshanteringen i domstol bedöms få för hanteringen av övriga måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren ska också belysa vilka konsekvenser samtliga förslag som presenteras bedöms få för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I uppdraget ingår också att bedöma hur förslagen påverkar berörda myndigheter, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Skatteverket och Migrationsverket samt, vid behov, andra berörda myndigheter och organisationer.</p>
<p>Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:106/2009-11-19T12:00:00+01:002009-11-19T12:00:00+01:002009:106 En lag om domstolar och domareJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 november 2009</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till en lag om domstolar och domare. Utredaren ska överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en sådan lag. Vid utformningen av lagen bör utgångspunkten vara att samla de bestämmelser om domstolar och domare som finns i bl.a. rättegångsbalken och lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar. Den lag om utnämning av ordinarie domare som regeringen avser föreslå bör bli en del av den nya lagen. Bestämmelser som enbart rör rättegången bör däremot inte ingå. Utredaren ska också - utifrån grundlagsfästa krav och vad som annars bedöms lämpligt - överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör föreskrivas i förordning. Det står också utredaren fritt att föreslå sakliga ändringar i de nuvarande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning.</p>
<p>Utredaren ska vidare genomföra en översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen. Utredaren ska överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befattningar som inte innebär chefskap.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.</p>
<p>Domstolarnas och domarnas oberoende ställning</p>
<p>Uppdraget består av två delar. Vid uppdragets genomförande bör domstolarnas och domarnas oberoende ställning utgöra en utgångspunkt för båda dessa delar.</p>
<p>Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter centrala organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att avgöra mål och ärenden. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som garanter för medborgarnas rättigheter. Domstolarnas rättskipningsuppgifter fullgörs av domare. Det är därför av central betydelse för domstolarnas oberoende att domarnas integritet och självständighet i dömandet garanteras.</p>
<p>En lag om domstolar och domare</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Det finns bestämmelser om domstolar och domare i grundlag, lag och förordning. Regeringsformen innehåller flera bestämmelser om domstolarnas och domarnas oberoende (bl.a. 11 kap. 2 och 5 §§). I 11 kap. 4 § regeringsformen föreskrivs att bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången ska finnas i lag.</p>
<p>Såvitt avser de allmänna domstolsslagen finns bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i organisationen och om rättegången främst i rättegångsbalken, lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. När det gäller de särskilda domstolarna och specialdomstolarna finns sådana bestämmelser i separata lagar. Det finns också bestämmelser om domstolar och domare på förordningsnivå (bl.a. i förordningarna med instruktioner för domstolarna).</p>
<p>I lagen <a href="https://lagen.nu/1994:260">(1994:260)</a> om offentlig anställning och lagen <a href="https://lagen.nu/1994:261">(1994:261)</a> om fullmaktsanställning finns arbetsrättsliga bestämmelser om domare.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Grundlagsutredningen har i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) behandlat ett antal frågor som rör domstolarna. Utredningens förslag har i dessa delar det övergripande syftet att markera domstolarnas och domarnas oberoende ställning. När det gäller regleringen av domstolarnas oberoende anser utredningen att regeringsformen i allt väsentligt ger det skydd som bör ställas upp på grundlagsnivå. Utredningen föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel. Kapitlet om rättskipningen föreslås innehålla bl.a. en presentation av grunddragen i domstolsorganisationen. Utredningen lämnar också ett par andra förslag som tar sikte på domstolarnas organisation. Utredningen lämnar vidare ett förslag till lag om utnämning av ordinarie domare. Regeringen avser att under våren 2010 lämna förslag till en ny utnämningslag.</p>
<p>Ett par tidigare statliga utredningar har behandlat frågan om på vilken nivå - grundlag, lag eller förordning - bestämmelser om domstolar och domare bör finnas. 1993 års domarutredning ansåg att domstolarnas konstitutionella ställning borde stärkas (Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99). Utredningen diskuterade frågan om vissa av de bestämmelser som finns i förordning borde föras upp på lagnivå och lämnade också förslag till författningsändringar i skissform. Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare ansåg, i likhet med 1993 års domarutredning, att principerna för tilldelning och omfördelning av mål borde ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (Domarutnämningar och domstolsledning - frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll, SOU 2000:99). Ingen av dessa utredningars förslag har lett till lagstiftning. Utredningen om förtursförklaring i domstol har föreslagit nya bestämmelser om omfördelning av mål och också behandlat frågan om dessa bör regleras i lag eller förordning (Förtursförklaring i domstol, SOU 2008:16).</p>
<p>Justitieombudsmannen har i ett beslut gjort bedömningen att bestämmelser om lottning av mål och ärenden, med hänsyn till deras centrala betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning, bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (beslut den 24 januari 2008 [dnr 1677-2006]). I en remiss, som överlämnades till Lagrådet i augusti 2007, föreslog regeringen vissa ändringar av reglerna om omröstning i rättegångsbalken. I sitt yttrande över remissen uttalade Lagrådet - som kritik mot hur regeringen avsåg att använda sin förordningsmakt - att föreskrifter om utseende av ordförande i rättegång får anses höra till regleringen om rättegången och att sådana föreskrifter därför bör ha lagform (utdrag ur protokoll vid sammanträde den 10 september 2007).</p>
<p>Förra året överlämnade Domstolsverket ett förslag till en ny gemensam förordning med instruktion för både tingsrätt och länsrätt (dnr Ju2008/7948/DOM). Vidare har Statskontoret nyligen redovisat sitt uppdrag att utvärdera de förändringar av domstolarnas inre organisation och arbetsformer som har genomförts under de senaste tio åren (Ju2009/8530/DOM).</p>
<p>Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att låta en särskild utredare få i uppdrag att utforma ett förslag till lag om domstolar och domare.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Regelverket om domstolar och domare ska vara enkelt, tydligt och ge uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende. Utifrån dessa utgångspunkter ska en särskild utredare ges i uppdrag att lämna ett förslag till en lag om domstolar och domare.</p>
<p>Utredaren ska överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en sådan lag. Vid utformningen av lagen bör utgångspunkten vara att samla de bestämmelser om domstolar och domare som finns i bl.a. rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den lag om utnämning av ordinarie domare som regeringen avser föreslå bör vara en del av den nya lagen. Bestämmelser som enbart rör rättegången bör däremot inte ingå. Utredaren ska också - utifrån grundlagsfästa krav och vad som annars bedöms lämpligt - överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör föreskrivas i förordning. I denna del bör utredaren bl.a. dels överväga om någon av bestämmelserna i domstolsinstruktionerna bör få lagform, dels överväga de förslag till bestämmelser om omfördelning av mål som lagts fram av Utredningen om förtursförklaring (SOU 2008:16). Det står också utredaren fritt att föreslå sakliga ändringar i de nuvarande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning.</p>
<p>Anställningar och chefsstruktur i de allmänna domstolsslagen</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>I tingsrätt och länsrätt ska det finnas en lagman och, om inte regeringen bestämmer något annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter och länsrätter som regeringen bestämmer ska det också finnas en eller flera chefsrådmän. Om domstolen är indelad i avdelningar är lagmannen eller en chefsrådman ordförande på avdelning. I hovrätt och kammarrätt ska det finnas en president, hovrätts- respektive kammarrättslagmän samt hovrätts- respektive kammarrättsråd. Om det finns avdelningar på hovrätt eller kammarrätt ska presidenten eller en lagman vara chef på avdelning. Ett eller flera av hovrätts- och kammarrättsråden ska vara vice ordförande.</p>
<p>Regeringen utnämner ordinarie domare (11 kap. 9 § regeringsformen). Undantaget de högsta domarbefattningarna, bl.a. justitieråd och regeringsråd, sker utnämningen efter ett ansökningsförfarande där information lämnas om lediga anställningar och intresserade ger in skriftliga ansökningar. Domarnämnden bereder ansökningarna och lämnar förslag till regeringen på vilken sökande som bör utnämnas. En närmare beskrivning av ansökningsförfarandet finns i propositionen Rekrytering av domare (prop. 2007/08:113). I fråga om de högsta domarbefattningarna beslutar regeringen om anställningen utan att information lämnas om lediga anställningar, s.k. kallelseförfarande. Grundlagsutredningen har föreslagit en ny lag om utnämning av ordinarie domare som bl.a. innebär att kallelseförfarandet avskaffas (SOU 2008:125). Som nämnts ovan avser regeringen att under våren 2010 lämna förslag till en ny utnämningslag.</p>
<p>Utvecklingsarbetet i domstolarna</p>
<p>Under ett antal år har det i domstolarna bedrivits ett utvecklingsarbete i syfte att skapa moderna och effektiva arbetsplatser med verksamhet av hög kvalitet. Förändringarna har gett utrymme för domstolarna att i större utsträckning själva besluta hur det inre arbetet ska organiseras. På många domstolar har man övergått från en traditionell rotelindelning till rotelgrupper, storrotlar eller s.k. enheter. När det gäller flertalet överrätter har inrättandet av s.k. storavdelningar lett till att antalet överrättslagmän har minskat. Beträffande underrätterna har organisationsförändringarna i vissa fall lett till att chefsrådmän har fått ändrade uppgifter eller att befattning som chefsrådman inte längre förekommer vid domstolen. Den förändrade organisationen har också lett till att flera tingsrätter har gett arbetsledande uppgifter till särskilt utsedda domare. Dessa domare, ofta benämnda enhetschefer, utses av domstolschefen utan att detta har föregåtts av ett ansökningsförfarande av det slag som har beskrivits ovan.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>För att domstolarna ska kunna vara oberoende och väl fungerande är det av avgörande betydelse att de domare som arbetar där tillhör de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna. Domaryrket måste vara attraktivt. Det handlar både om att kunna rekrytera personal och att över längre tid kunna behålla dem som har rekryterats. För det ändamålet måste domstolarna bl.a. kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter.</p>
<p>Den enda möjligheten att befordras som domare är enligt nuvarande ordning att bli chef. Den minskning av antalet underrätter som har genomförts och är planerad leder till att det blir färre anställningar som lagman. Det innebär i sin tur att färre domare som i och för sig har den skicklighet och lämplighet som krävs för en chefsdomaranställning kan räkna med att få en sådan anställning. Det kan också noteras att förändringarna av den inre domstolsorganisationen och domstolarnas arbetssätt har lett till att antalet överrättslagmän minskat på flertalet överrätter. Motsvarande gäller i fråga om chefsrådmännen. Sammantaget kan det konstateras att antalet chefsanställningar har minskat och att utvecklingsmöjligheterna för ordinarie domare därmed har begränsats.</p>
<p>I och med övergången till nya inre organisationsformer har det uppstått ett behov av att fastställa hur målhantering och andra arbetsuppgifter ska fördelas mellan de domare som ingår i t.ex. storrotlar och andra enheter. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 september 2006 tydliggjordes därför i 2 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:381">(1996:381)</a> med tingsrättsinstruktion att domstolen kan utse en av sina domare att vara chef för en sådan enhet. I en del fall har detta medfört att domstolarna har utsett någon att vara beredningsansvarig, med uppgift att bereda målen och sätta ut dem till avgörande. Det har framstått som naturligt att sådana förordnanden har tidsbegränsats. Av vissa domstolar har möjligheten enligt tingsrättsinstruktionen emellertid utnyttjats på så sätt att nya och mera utpräglat arbetsledande funktioner har skapats som helt eller delvis har ersatt chefsrådmännen. Utformningen av dessa s.k. enhetschefers uppdrag liksom frågor om hur de utses har hittills reglerats helt av den enskilda domstolen. Den omständigheten att ordinarie domare på detta sätt befordras av den egna domstolschefen, utan att detta sker genom ett sedvanligt ansökningsförfarande, kan väcka frågor om sådana domares oberoende och självständighet.</p>
<p>Mot den angivna bakgrunden finns det anledning att nu göra en översyn av domaranställningarna i de allmänna domstolsslagen i syfte att överväga behovet av att förändra den nuvarande chefsstrukturen.</p>
<p>Även domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter har behov av utvecklingsmöjligheter. Det finns ett intresse av att också kunna belöna och uppmuntra t.ex. yrkesskicklighet och intresse för specialisering. Av det skälet bör utredaren också överväga behovet av att skapa nya befattningar som inte innefattar chefskap.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska genomföra en översyn dels av de befintliga domaranställningarna och chefstrukturen i de allmänna domstolsslagen, dels av hur genomförda organisationsförändringar har påverkat utvecklingsmöjligheterna för ordinarie domare inom Sveriges Domstolar.</p>
<p>Utredaren ska vidare överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befattningar utan chefskap.</p>
<p>Om utredaren föreslår att det skapas nya befattningar bör utgångspunkten vara att anställning ska ske efter ett ansökningsförfarande som huvudsakligen motsvarar vad som gäller för ordinarie domare i övrigt. De nya befattningarna bör svara mot domstolarnas verksamhetsbehov och mot behovet av att på ett flexibelt sätt kunna utforma organisation och arbetsformer.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag. Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Arbetsgivarverket, Sveriges Domareförbund samt andra myndigheter och organisationer som bedöms lämpliga.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:49/2008-04-24T12:00:00+01:002008-04-24T12:00:00+01:002008:49 Särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstolJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>I allt fler fall uppställs berättigade krav på särskild snabbhet eller särskilda kunskaper i dömandet. En rad riktade åtgärder har vidtagits för att tillgodose sådana krav. Det finns nu enligt regeringens mening ett behov av att i ett sammanhang överväga behovet av sådana åtgärder.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. Om utredaren för någon eller några måltyper lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p>Domstolsorganisationen</p>
<p>Det finns två allmänna domstolsslag; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa domstolsslag är i allt väsentligt parallella och båda består av tre instanser. Allmänna domstolar är tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten.</p>
<p>För de allmänna domstolarna finns regler om processordningen i rättegångsbalken och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande regler i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. För vissa måltyper finns kompletterande bestämmelser i de materiella lagar som reglerar aktuellt rättsområde.</p>
<p>Inom de allmänna domstolarna är tingsrätten första instans. Det finns f.n. 53 tingsrätter av varierande storlek. De minsta tingrätterna har ett tiotal anställda och de största flera hundra. Som andra instans finns sex hovrätter. I några typer av mål, exempelvis s.k. förenklade tvistemål, förutsätts det ett särskilt tillstånd för att få en fullständig prövning i hovrätten, s.k. prövningstillstånd. Från och med den 1 november 2008 kommer systemet med prövningstillstånd att omfatta flertalet tvistemål och domstolsärenden. Regeringen har nyligen föreslagit att samtliga tvistemål ska omfattas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). Högsta domstolen är högsta instans inom de allmänna domstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Högsta domstolen krävs i allmänhet prövningstillstånd. Tillståndsgrunderna vid överklagande till Högsta domstolen är färre än vid överklagande till hovrätt, vilket hänger samman med domstolsinstansernas olika uppgifter. Hovrättens främsta uppgift är att överpröva tingsrättens avgörande. Därför ska hovrätten meddela prövningstillstånd bl.a. om det finns skäl att ändra tingsrättens avgörande. Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att meddela avgöranden som är ledande för rättstillämpningen (prejudikat).</p>
<p>De allmänna domstolarna är behöriga att handlägga alla typer av tvistemål, brottmål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vanligen inleds handläggningen i tingsrätten men det finns också ärenden som inleds i myndighet. En hel del av tvistemålen är s.k. familjemål och avser bl.a. äktenskapsskillnad, vårdnad om barn och underhåll till barn. Andra vanligt förekommande måltyper är mål som rör avtalsförhållanden och mål om skadestånd i utomobligatoriska förhållanden. I de allmänna domstolarna handläggs även vissa ärenden där någon tvist mellan parterna normalt inte råder. Exempel på sådana ärenden är registrering av äktenskapsförord och förordnande av bodelningsförrättare. I syfte att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter har det nyligen lagts fram förslag om att föra över handläggningen av flertalet av dessa ärendetyper till förvaltningsmyndigheter (SOU 2007:65 Domstolarnas handläggning av ärenden).</p>
<p>Länsrätten är första instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det finns f.n. 23 länsrätter, vilka varierar i storlek från ett tiotal anställda till flera hundra. Kammarrätterna är andra instans. De är fyra till antalet. I många typer av mål krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska göra en fullständig prövning av målet. Regeringsrätten är högsta instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Regeringsrätten krävs i allmänhet prövningstillstånd. Liksom för de allmänna domstolarna är grunderna för prövningstillstånd färre vid överklagande till Regeringsrätten än vid överklagande till kammarrätt, vilket hänger samman med domstolarnas olika uppgifter i instansordningen.</p>
<p>De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger främst mål som rör mellanhavanden mellan det allmänna och enskilda. Exempel på sådana mål är skattemål, mål om tvångsingripande mot psykiskt sjuka, mål om omhändertagande av barn och missbrukare samt socialförsäkringsmål. I allt väsentligt handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna överklaganden från förvaltningsmyndighet, t.ex. Skatteverket och Försäkringskassan.</p>
<p>Även om domstolsorganisationerna bygger på principen att domstolarna ska ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive domstolsslag olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar eller avdelningar. Som exempel kan nämnas sjörättsmål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål ska ha en särskild sammansättning. En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. De särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera måltyper, de är exklusivt behöriga att pröva dessa måltyper och har - med undantag för migrationsdomstolarna - ledamöter med särskild kunskap i de frågor de prövar.</p>
<p>Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna; specialdomstolarna. Det finns numera tre specialdomstolar; Patentbesvärsrätten, Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen. Patentbesvärsrätten har 15, Marknadsdomstolen 9 och Arbetsdomstolen 21 anställda. Patentbesvärsrätten består av både lagfarna och tekniskt kunniga domare. Marknadsdomstolen har en heltidsanställd lagfaren domare. För övriga särskilda ledamöter i Marknadsdomstolen är ledamotskapet en bisyssla. I dömandet i Arbetsdomstolen deltar, förutom lagfarna ledamöter, även s.k. intresseledamöter. Också för dessa är uppgiften att vara ledamot en bisyssla.</p>
<p>Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överklaganden av Patent- och registreringsverkets och Statens Jordbruksverks beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen är däremot slutinstanser. Marknadsdomstolen överprövar Stockholms tingsrätts avgöranden i konkurrensmål och marknadsrättsliga mål samt prövar andra sådana mål som första och enda instans. Arbetsdomstolen överprövar tingsrätternas avgöranden i arbetsrättsliga tvister och fungerar som första och enda instans i andra sådana tvister.</p>
<p>Utmärkande för specialdomstolarna är att de inte bygger på en instansordning med tre instanser. För de specialdomstolar som är slutinstanser gäller dock att deras avgöranden kan komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om bl.a. resning.</p>
<p>När det i det följande talas om mål avses också domstolsärenden.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Samhällsutvecklingen</p>
<p>Samhällsutvecklingen har lett till förändrade krav på såväl domstolarna och deras organisation som de processuella regelverken. Målen ökar i komplexitet och den ökade internationaliseringen gör att det ställs krav på kunskaper också i annat än renodlad nationell rätt, exempelvis gemenskapsrätt. Generellt sett har dessutom tempot i samhället ökat vilket återspeglar sig också i kraven på domstolarna.</p>
<p>Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är att det i allt fler fall uppställs krav på särskild snabbhet i domstolsförfarandet. Dessa krav kan ha sin grund i att det är fråga om en specifik måltyp som till sin natur är sådan att den kräver ett snabbt avgörande. Det gäller t.ex. vissa myndighets- och domstolsbeslut som påverkar konkurrensförhållandena mellan företag och därmed dynamiken i näringslivet, såsom vissa mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. Om dessa mål inte avgörs skyndsamt riskerar syftet med regleringen att omintetgöras eftersom det är genom myndighets- och domstolsbesluten som förutsättningarna för de aktörer som verkar på marknaden preciseras. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. Ett annat exempel är mål om tvångsvård av unga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. I detta fall är det omsorgen om den unga personens hälsa eller utveckling som motiverar skyndsam handläggning. Det kan också vara fråga om sådana måltyper som p.g.a. internationella åtaganden förutsätter domstolsprövning inom viss tid. Ett exempel är mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling. Ett annat exempel är många ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete, t.ex. enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Även i fråga om andra måltyper framställs krav på snabbhet i förfarandet. Här kan nämnas mål som rör vårdnad om barn och mål om kvinnofridskränkning. I dessa fall är det barnets respektive kvinnans utsatta ställning som motiverar särskilt snabb handläggning. Mål med unga lagöverträdare är också prioriterade. En kort handläggningstid har ansetts göra att sambandet mellan brottet och reaktionen blir mer klart för den unga.</p>
<p>En annan konsekvens av samhällsutvecklingen är att allt fler måltyper ställer krav på särskilda kunskaper inom vissa områden hos domarna. Ett exempel är de immaterialrättsliga målen. Dessa måltyper, och särskilt patentmålen, förutsätter praktisk erfarenhet av den specifika måltypen såväl som kunskap om sambandet mellan olika immaterialrättsliga regelverk. Ett annat exempel är vissa s.k. ekobrottmål som förutsätter kunskaper om såväl ekonomi som straffrättsliga frågeställningar. Ytterligare ett exempel är miljömålen som ställer krav på både kunskaper om miljörätt och tekniskt kunnande. Flera måltyper förutsätter kunskaper om barn samt deras rättigheter, behov och utveckling. Det kan i detta sammanhang nämnas att det på myndighetsnivå samt bland åklagare, advokater och övriga ombud är vanligt med specialisering för att möta dessa krav på särskilda kunskaper.</p>
<p>Organisationsförändringar</p>
<p>Domstolarnas förmåga att uppfylla medborgarnas och andra intressenters berättigade krav på verksamheten måste ständigt utvecklas. Utgångspunkten för arbetet med att vidareutveckla domstolsorganisationen är att domstolarna ska ha en funktionell och geografisk spridning i förhållande till allmänheten, näringslivet och rättsväsendets övriga myndigheter samtidigt som organisationen skapar förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling samt en väl fungerande beredningsorganisation.</p>
<p>Under senare år har i detta syfte omfattande förändringar ägt rum av tingsrättsorganisationen. Antalet tingsrätter har minskat genom sammanläggningar.</p>
<p>De senaste årens förändringar av tingsrättsorganisationen har på regeringens uppdrag utvärderats av Statskontoret. I utvärderingen redovisar Statskontoret slutsatsen att tingsrättssammanläggningarna har skapat domstolar med ökad judiciell och administrativ bärkraft. Statskontoret konstaterar vidare att de mål som ställts upp för sammanläggningarna har uppfyllts till stora delar. Bland annat bedömer Statskontoret att sammanläggningarna har skapat bättre förutsättningar för tingsrätterna att specialisera den dömande verksamheten. Regeringen har nyligen i en skrivelse redogjort för hur tingsrättsorganisationen ska utvecklas vidare (skr. 2007/08:117 En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation).</p>
<p>Den nuvarande länsrättsorganisationen anses generellt sett inte kunna leva upp till alla de krav som ställs på en ändamålsenlig organisation. Domstolsverket har därför i samråd med berörda domstolschefer gjort en översyn av länsrättsorganisationen och föreslagit att den bör bestå av betydligt färre och större domstolar. En ny organisation förväntas leda till kortare handläggningstider och en förhöjd kompetens, bl.a. i form av ökad specialisering. Rapporten har remitterats och majoriteten av remissinstanserna har ställt sig bakom den föreslagna lösningen. Regeringen har mot den bakgrunden gett Domstolsverket i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag om antalet länsrätter och deras geografiska spridning.</p>
<p>Reformering av det processuella regelverket</p>
<p>Det är viktigt att också rättegångsreglerna anpassas till tidens krav. Reglerna ska vara moderna och underlätta för dem som behöver vända sig till domstol och också bidra till att medborgarnas och andra aktörers berättigade krav på att få sin sak prövad inom rimlig tid kan tillgodoses. Reglerna ska vara flexibla så att handläggningen av ett mål kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. Samtidigt bör parternas ansvar för att målen drivs framåt betonas.</p>
<p>I syfte att modernisera rättegången i allmän domstol beslutade riksdagen år 2005 om en rad förändringar av rättegångsreglerna (prop. 2004/05:131 En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol). Det övergripande syftet med de nya reglerna är att skapa en förbättrad processordning i allmän domstol som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig handläggning av mål och ärenden. Det handlar bl.a. om ett bättre utnyttjande av modern teknik genom att möjliggöra deltagande via videokonferens och genom att spela in förhör på video. För att åstadkomma en ökad flexibilitet och därmed i större omfattning kunna anpassa handläggningen av ett mål till vad som behövs i det enskilda fallet mjukas kravet på muntlighet upp och det införs enhetligare regler för sammanträden. Ett antal bestämmelser syftar till att betona parternas ansvar för att målet drivs framåt. Särskilt kan nämnas skärpta regler angående tidsplaner och sammanställningar av parternas ståndpunkter samt ett ökat partsansvar för bevisningen. Vidare görs hovrättsprocessen mer ändamålsenlig genom att systemet med prövningstillstånd utvidgas och reglerna för hovrättens bevisupptagning förändras. Det innebär att hovrätten ges möjlighet att i större utsträckning grunda sin prövning på samma material som legat till grund för avgörandet i tingsrätten. Därmed tydliggörs att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans. Reformen förväntas leda till att den genomsnittliga handläggningstiden förkortas och risken för inställda förhandlingar minskar. Regeringen har beslutat att reformen ska träda i kraft den 1 november 2008.</p>
<p>I syfte att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål har åklagarens behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling utvidgats samt åklagaren getts en rätt att innan stämning utfärdas inhämta sådant yttrande från Kriminalvårdsmyndigheten som avses i 1 § lagen <a href="https://lagen.nu/1991:2041">(1991:2041)</a> om särskild personutredning i brottmål, m.m. (prop. 2001/02:147 Snabbare lagföring).</p>
<p>För att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen och därigenom stärka den enskildes rättssäkerhet övervägs även ändringar i rättegångsreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bland annat övervägs att flytta ner ytterligare måltyper från kammarrätt till länsrätt. Vidare har regeringen nyligen föreslagit att den pågående försöksverksamheten med videokonferens i förvaltningsdomstolarna ska permanentas och utvecklas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). I sammanhanget kan även nämnas att regeringen nyligen har beslutat om en översyn av förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag). I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det kan vidtas några åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till myndighetsprövningen.</p>
<p>Särskilda åtgärder för att tillgodose särskild snabbhet och särskild kompetens</p>
<p>Utöver allmänna reformer har en rad riktade åtgärder vidtagits för att tillgodose de krav på snabbhet och specialisering som ställts i olika sammanhang.</p>
<p>För att tillgodose kraven på snabbhet har olika lösningar valts. Som exempel på lösningar som syftar till att åstadkomma en snabbare handläggning kan nämnas att flera måltyper handläggs med förtur. Det gäller framför allt mål med unga och frihetsberövade, t.ex. målen enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Senast har prövningsordningen för vissa mål enligt lagen om elektronisk kommunikation reformerats med ikraftträdande den 1 januari 2008. Genom reformen införs regler om skyndsam handläggning och om preklusion av nya omständigheter och ny bevisning. För såväl migrationsmålen och vissa miljömål som målen enligt lagen om elektronisk kommunikation är andra instans slutinstans. På grundval av betänkandet En ny konkurrenslag (SOU 2006:99) har regeringen dessutom i en proposition (prop. 2007/08:135 En ny konkurrenslag) nyligen lämnat förslag som bl.a. syftar till att effektivisera konkurrenslagstillämpningen i domstol, t.ex. bestämmelser som ger incitament för företagen att medverka mer aktivt i den myndighetshandläggning som föregår domstolsprövningen. Slutligen kan nämnas att riksdagen våren 2007 antog regeringens förslag om inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a>. Den nya inriktningen innebär i korthet att merparten av länsstyrelsernas beslut enligt plan- och bygglagen, som nu överklagas till regeringen respektive allmän förvaltningsdomstol, i framtiden kommer att överklagas till miljödomstolarna. Syftet med reformen är bl.a. att få en kortare instanskedja för målen.</p>
<p>För att tillgodose kraven på specialisering har också olika lösningar valts. Exempelvis handläggs vissa immaterialrättsliga mål, sjörättsmål och tryckfrihetsmål av särskilt angivna tingsrätter. I vissa mål deltar särskilda ledamöter i dömandet. Det gäller t.ex. patentmålen där tekniska experter deltar och konkurrens- och marknadsföringsmålen liksom i nyss nämnda mål enligt lagen om elektronisk kommunikation där ekonomiska experter deltar. Migrationsmål, fastighetsmål och miljömål handläggs i särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vissa immaterialrättsliga, marknadsrättsliga, konkurrensrättsliga och arbetsrättsliga mål handläggs i specialdomstolar.</p>
<p>Flera måltyper är dessutom föremål för utredning. Här kan nämnas sexualbrottmålen och miljömålen; i sistnämnt fall är det fråga om organisations- och författningsändringar till följd av nyss nämnd reform på miljöområdet.</p>
<p>Det har dessutom ställts krav på särskilda åtgärder för ytterligare måltyper. Exempelvis har Svenskt Näringsliv framfört att det bör tillsättas en utredning som gör en bred översyn av processordningen på ett flertal för näringslivet viktiga områden. Det gäller områden av betydelse för konkurrensförhållandena på marknaden och företagandet nationellt och internationellt. Svenskt Näringsliv nämner särskilt konkurrensrätten, immaterialrätten, offentlig upphandling, elektronisk kommunikation och företagshemligheter. Svenskt Näringsliv anför bl.a. att det finns beröringspunkter mellan måltyperna i fråga samt att dessa tvister ställer höga krav på snabbhet och kvalitet, vilket i sin tur ställer krav på specialisering, särskild teknisk och annan kompetens, väl fungerande prejudikatbildning samt säkerställda resurser. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Svenska Föreningen för Industriellt Rättsskydd och Sveriges Patentbyråers Förening har ställt sig bakom begäran. Ytterligare ett exempel på måltyper där det finns krav på särskilda åtgärder är miljömålen. Det har beträffande dessa mål gjorts gällande att det finns ett behov av särskilda åtgärder för att säkerställa prejudikatbildningen till följd av redan beslutade reformer som innebär att Miljööverdomstolen blir slutinstans för ytterligare måltyper. Slutligen kan nämnas mål i allmän förvaltningsdomstol om elnätföretagens nättariffer. Energinätsutredningen lämnade nyligen i ett delbetänkande (SOU 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer) ett förslag om förhandsprövning av nättariffer. Förslaget innebär att det blir ännu viktigare att nätmyndighetens beslut prövas snabbt. Utredningen föreslår därför en översyn av reglerna för överklagande av beslut om skäligheten av nätföretagens intäkter i syfte att effektivisera domstolsprocessen och förkorta handläggningstiderna.</p>
<p>Analys av möjligheter till särskilda åtgärder inom ramen för nuvarande ordning</p>
<p>Omfattande förändringar har under senare år gjorts av tingsrättsorganisationen i syfte att möta de ökade kraven på domstolarna. Motsvarande åtgärder övervägs när det gäller länsrättsorganisationen. De aktuella organisationsförändringarna skapar förutsättningar för en kompetent och snabb prövning av alla i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar förekommande måltyper. Genom de beslutade reglerna om en modernisering av rättegången i allmän domstol erhålls dessutom en modernare och mer ändamålsenlig processordning som kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ytterligare åtgärder för modernisering av processen vid allmän domstol och av förvaltningsprocessen är under övervägande. Trots generella förbättringar kommer det även fortsättningsvis finnas behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper. Dessutom finns det måltyper som inte är inordnade i de allmänna domstolsorganisationerna och som därmed inte berörs av dessa reformer.</p>
<p>Hittills har som framgått olika lösningar valts i olika sammanhang för att tillgodose krav på exempelvis särskild snabbhet eller särskild kompetens i dömandet. Till en del har det naturligtvis sin förklaring i att olika typer av mål fordrar olika lösningar. Det är dock otillfredsställande att frågorna löses från fall till fall. Det finns en påtaglig risk för att helhetsbilden går förlorad och att det för just den måltyp som är föremål för utredning skapas långtgående särlösningar. Ett stort antal måltyper som omfattas av särlösningar och ett stort antal olika särlösningar riskerar att splittra domstolssystemet på ett icke önskvärt sätt. De särskilda åtgärderna får då inte heller avsedd effekt. Enligt regeringens mening är det därför av värde att i ett sammanhang överväga behovet av särskilda åtgärder för de vid domstol förekommande målen.</p>
<p>Förtroendet för rättsstaten förutsätter ett väl fungerande domstolssystem som kan tillhandahålla en effektiv och rättssäker domstolsprövning för alla måltyper, dvs. också måltyper som ställer särskilda krav på snabbhet och särskild kompetens. Den huvudsakliga väg som valts för att åstadkomma detta är en sammanhållen domstolsorganisation.</p>
<p>Varje rättsområde fordrar i varierande grad specialistkunskaper. Den sammanläggning av domstolar som har skett under senare år har skapat ökade möjligheter till specialisering för domare. Den yttersta formen av sådan specialisering är inrättandet av särskilda domstolar såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. En sammanhållen domstolsorganisation säkerställer också att domarna vid sidan av specialiseringen har en bred generell kompetens, vilket är nödvändigt.</p>
<p>För att underlätta handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning kan man förstärka domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper.</p>
<p>På vissa områden som kräver specialistkunskaper är målunderlaget litet, vilket riskerar att utarma kompetensen vid domstolen, samtidigt som det finns en koppling till andra måltyper som gör att erfarenhet av en måltyp är av värde vid handläggning av en annan måltyp. En lösning för att säkerställa kompetensen kan i sådant fall vara att samla dessa måltyper vid en domstol. Vid särskilda domstolar inom de allmänna domstolsslagen är det i dessa fall möjligt att åstadkomma en samordning som innefattar också brottmål, vilka måste handläggas i allmän domstol.</p>
<p>En viktig del i ett väl fungerande domstolsväsende är att handläggningen av mål inte onödigt uppehålls utan att de kan avgöras i den takt de kommer in.</p>
<p>Den allmänna utgångspunkten för det nuvarande domstolssystemet är att det ska bestå av tre domstolsinstanser med tyngdpunkten i första instans, andra instans som överprövningsinstans och sista instans som prejudikatinstans. Första instans ska kunna avgöra alla måltyper oavsett storlek och svårighetsgrad på ett sätt som inte lämnar utrymme för tvekan angående domstolens kompetens. Genom de olika uppgifterna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som rättsbildningen säkerställs. För den övervägande delen av rättskipningen anses detta som en självklarhet.</p>
<p>Om det finns en viss målkategori som kräver särskilt snabb handläggning är det möjligt att åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om tidsfrister, förtur m.m. samt genom särskilda organisatoriska lösningar m.m. Även regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra instans leder typiskt sett till ett snabbare avgörande av målen. Det ger även andra instans förutsättningar att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta om hand de mål som kräver en fullständig prövning. Därutöver kan i speciella fall övervägas att begränsa möjligheterna att överklaga målen till Högsta domstolen eller Regeringsrätten. En annan möjlighet är att för vissa speciella fall införa s.k. språngrevision till högsta instans, dvs. målen prövas i första och sista instans. En sådan ordning kan övervägas exempelvis för mål som liksom de immaterialrättsliga registreringsmålen föregås av prövning i en starkt specialiserad prövningsmyndighet. En kort instanskedja med en bra prejudikatbildning är en fråga som också är intressant för sådana mål som prövas i miljödomstolarna. Denna fråga ingår i Miljöprocessutredningens (M 2007:04) uppdrag (dir. 2007:94 och dir. 2007:184).</p>
<p>En större organisation gör att det blir lättare att parera frånvaro bland personalen och personalförändringar, vilket kan innebära en ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. Det skapas också möjligheter att tillföra resurser respektive mål vid toppar respektive dalar i målflödet. Därmed kan en jämnare arbetsbelastning erhållas. Det innebär även ett mer rationellt utnyttjande av resurserna. Ur rekryteringssynpunkt är det dessutom generellt sett en fördel att personalen med tiden kan övergå till andra specialiteter och därmed ytterligare utveckla sin kompetens. En annan fördel med en sammanhållen organisation är att kostnaderna för administration kan hållas nere.</p>
<p>I några fall har andra lösningar valts, nämligen specialdomstolar. Ett genomgående motiv vid inrättandet av sådana domstolar har varit att skapa garantier för att det inom domstolen ska finnas tillräcklig sakkunskap på det materiella rättsområdet som dömandet ska omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål.</p>
<p>Under de senaste femton åren har flera specialdomstolar och nämnder avskaffats och målen förts över till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Till exempel har Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, Försäkringsöverdomstolen och den mellankommunala skatterätten avskaffats. Nyligen har Utlänningsnämnden lagts ner och nämndens uppgifter förts över till tre länsrätter och en kammarrätt. Det finns också förslag på att avskaffa Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten, se t.ex. Ds 1993:34 Specialdomstolarna i framtiden respektive SOU 2001:33 Patentprocessen m.m.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Mot bakgrund av det ovan anförda ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. För de måltyper där en analys av behovet av särskilda åtgärder gjorts nyligen ska utredaren ta hänsyn till denna. Förslagen kan avse grupperingar av mål såsom mål som rör viss lagstiftning, t.ex. konkurrensrätt, eller vissa särskilt skyddsvärda objekt, t.ex. konsumenter eller barn och unga. Om utredaren för någon måltyp lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren avstå från att lämna förslag på åtgärder i denna del och även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Utredaren ska samråda med pågående utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget.</p>
<p>Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och ska utforma sina förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. I fråga om konsekvenser för företag ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:36/2008-04-17T12:00:00+01:002008-04-17T12:00:00+01:002008:36 En ny förvaltningslagJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 17 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska se över bestämmelserna i förvaltnings- lagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och lämna förslag till en ny lag. Förvaltningslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 och har sin grund i 1971 års förvaltningsrättsreform. Lagen innehåller regler för förvaltningsförfarandet och syftar bl.a. till att upprätt- hålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att göra för- valtningslagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt och dessutom anpassade för en alltmer utbyggd elektro- nisk förvaltning. Vidare ska en analys göras som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Härutöver ska bl.a. följande frågor behandlas. * Vilka åtgärder kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna? * Kan bestämmelserna om omprövning och överklagande för- bättras så att en mer rättssäker och effektiv ordning skapas? * Kan de allmänna rättsliga principer som tillämpas för för- valtningsförfarandet regleras i en ny förvaltningslag?</p>
<p>Utredaren ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2010.</p>
<p>Bakgrund Förvaltningslagen - en grundval för rättssäkerhet och service Förvaltningslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 men har i väsentliga avseenden sin grund i 1971 års förvaltningsrättsre- form. I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden och hur domstolarna ska handlägga förvaltningsärenden. Det betyder att den berör en mycket stor del av verksamheten i stat och kom- mun. Det främsta syftet med lagen är att värna medborgarnas rättssäkerhet när de har med förvaltningsmyndigheter att göra. Ett annat viktigt syfte är att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Vidare ska lagen leda till snabbare avgöranden genom att motverka att ärenden prövas i för många instanser. Därför innehåller den regler om hur beslut får omprövas. Förvaltningslagen bygger på att det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service. Det är alltså inte tillräckligt att myn- digheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste också lämna snabba, enkla och enty- diga besked och hjälpa medborgaren att ta till vara sin rätt. La- gen innehåller t.ex. regler om myndigheternas serviceskyldig- het, om deras samverkan med andra myndigheter, om snabb och enkel handläggning av ärenden, om ett lättbegripligt myndig- hetsspråk och om muntliga inslag i handläggningen. Förvaltningslagen bildar grundvalen för hur förvaltnings- ärenden ska handläggas genom att den slår fast sådana regler som i princip ska tillämpas av alla myndigheter. Viktiga frågor som regleras i lagen är bl.a. tolkning, ombud, jäv, rätt att få ta del av uppgifter, beslut, rättelse, omprövning och överklagande av beslut.</p>
<p>1971 års förvaltningsrättsreform Efter ett långvarigt utredningsarbete antogs år 1971 tre nya la- gar på förvaltningsrättens område: lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om all- männa förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1971:290">(1971:290)</a> och förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Genom dessa lagar omor- ganiserades rättskipningen i Regeringsrätten och kammarrätt samtidigt som allmänna regler för förfarandet hos förvaltnings- myndigheter och förvaltningsdomstolar infördes. Reformen innebar bl.a. att Regeringsrätten i första hand skulle vara en prejudikatinstans och att tyngdpunkten vid dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut flyttades till kammarrätt. Kammarrättsorganisationen - som tidigare bestod enbart av Kammarrätten i Stockholm - förstärktes med en ny regional kammarrätt i Göteborg. Senare tillkom även kammarrätten i Jönköping och i Sundsvall. I samband med reformen organise- rades också inom länsstyrelserna skatterätter för överprövning av skattemål och länsrätter för överprövning av körkorts- och sociala mål. Genom ytterligare lagändringar år 1979 bröts skat- terätterna och länsrätterna ut ur länsstyrelserna och en själv- ständig allmän förvaltningsdomstol - länsrätt - skapades i varje län. Förfarandet i Regeringsrätten, kammarrätterna och länsrät- terna regleras genom bestämmelserna i förvaltningsprocessla- gen. Under senare år har det skett en fortsatt tyngdpunktsför- skjutning inom domstolsorganisationen, från kammarrätt till länsrätt (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95: 165). För förvaltningsmyndigheterna innebar förvaltningsrättsre- formen inga organisatoriska nyheter. Genom 1971 års förvalt- ningslag reglerades däremot en rad grundläggande principer för förvaltningsmyndigheternas ärendehantering. Även om detta till betydande del innebar att de principer som redan tillämpades inom förvaltningen lagfästes, var det första gången förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna gjordes till föremål för en all- män reglering. Som nämnts föregicks förvaltningsrättsreformen av ett lång- varigt utredningsarbete. Riksdagen begärde år 1942 "en mera enhetlig, fullständig och i övrigt ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande lagstiftning angående förfarandet hos förvalt- ningsdomstolar och hos övriga förvaltningsmyndigheter, då de avgöra frågor som angå enskild rätt" (första lagutskottets betän- kande 1942:34, rskr. 1942:236). Initiativet ledde till en förbere- dande utredning som resulterade i betänkandet Förvaltningsför- farandet (SOU 1946:69). Betänkandet innehöll en plan för det fortsatta lagstiftningsarbetet men inga författningsförslag. Det egentliga reformarbetet inleddes år 1949, då Besvärs- sakkunniga tillkallades. Syftet var att förfarandet bättre skulle svara mot rättssäkerhetens krav men det skulle även vara smidi- gare och effektivare. Den första etappen skulle ta sikte på över- prövningen av förvaltningsbeslut. Efter ett delbetänkande, Åt- gärder för förenhetligande av besvärstiden i administrativa mål (SOU 1953:30), och ett principbetänkande, Administrativt rätts- skydd (SOU 1955:19), fick de sakkunniga tilläggsdirektiv om att överväga vissa regler för första instans. I slutbetänkandet Lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) fanns ett förslag till en lag som skulle reglera förfa- randet hos såväl förvaltningsmyndigheter som förvaltningsdom- stolar. Lagförslaget hade 20 kapitel med totalt 155 paragrafer och kritiserades vid remissbehandlingen bl.a. för att vara alltför utförligt. En arbetsgrupp inom Justitiedepartementet tog därefter fram ett radikalt beskuret lagförslag som huvudsakligen avsåg hand- läggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Förslaget presenterades i betänkandet Förvaltningslag (SOU 1968:27). Förfarandet i förvaltningsdomstol behandlades i Förvalt- ningsdomstolskommitténs betänkande Förvaltningsrättskipning (SOU 1966:70) och i en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, Förfarandet i förvaltningsdomstol (Ds Ju 1970:11). De nämnda förslagen - om förfarandet hos såväl förvalt- ningsdomstol som förvaltningsmyndighet - behandlades i prop. 1971:30 Förvaltningsrättsreform. I propositionen uttalades bl.a. att starka skäl talar för att en allmän lagstiftning om förfarandet på förvaltningens område utformas som dels en allmän lag för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter såväl i första instans som i högre instans, dels en allmän lag för förfarandet hos för- valtningsdomstol (s. 282). Riksdagen antog regeringens förslag (bet. KU 1971:36, rskr. 1971:222).</p>
<p>1986 års lag Under 1970-talet framfördes i olika sammanhang önskemål om en översyn av 1971 års förvaltningslag. År 1978 tillsattes För- valtningsrättsutredningen, som bl.a. hade till uppgift att behand- la frågor om omröstning i förvaltningsärenden, när ett förvalt- ningsbeslut blir gällande, vilka beslut som kan överklagas och verkan av felaktiga överklagandehänvisningar. Översynen skul- le bygga på den grund som lades genom 1971 års reform. De föreslagna bestämmelserna skulle vara så enkla och lättbegrip- liga som möjligt samt syfta till att förbättra myndigheternas ser- vice gentemot allmänheten. Möjligheterna att förenkla förfaran- det och förkorta handläggningstiderna skulle tas till vara. Ge- nom tilläggsdirektiv gavs utredningen i uppdrag att särskilt överväga frågan om förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ompröva sina beslut. Utredningen lämnade ett delbetänkande, Ändringar i förvalt- ningslagen (SOU 1981:46), och ett slutbetänkande, Ny förvalt- ningslag (SOU 1983:73). Den nya förvaltningslag som före- slogs i slutbetänkandet skilde sig från 1971 års lag bl.a. genom att den innehöll bestämmelser om när ett beslut blir gällande och vilka beslut som får överklagas. Förslaget om omprövning var mer vidsträckt än enligt då gällande lag. Vidare föreslogs bl.a. att reglerna om tolk, ombud och biträde samt jäv skulle gälla även utanför myndigheternas ärendehandläggning, dvs. även vid s.k. faktiskt handlande. I prop. 1985/86:80 lade regeringen fram förslag till en ny förvaltningslag, som huvudsakligen motsvarade det utredningen lade fram. Förslaget antogs av riksdagen (bet. KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202).</p>
<p>Senare utveckling Sedan förvaltningslagen trädde i kraft har flera ändringar i lagen gjorts. De flesta är rena följdändringar till annan lagstiftning. Av övriga ändringar bör följande särskilt framhållas. Sedan den 1 oktober 1998 finns en allmän bestämmelse om domstolsprövning av förvaltningsbeslut (22 a § förvaltningsla- gen). Enligt denna bestämmelse får överklagbara beslut som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett syf- te med regeln är att anvisa en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning finns enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller EG-rätten utan att en så- dan möjlighet är förutsedd i lagstiftningen. Genom bestämmel- sen övergavs den tidigare gällande principen om rätten att "gå till kungs", dvs. att statliga myndigheters beslut överklagas hos närmast högre myndighet med regeringen som sista instans (prop. 1997/98:101 s. 59 f.). Den 1 juli 2006 trädde en lagändring i kraft som tydliggör att förvaltningslagens överklagandebestämmelser alltid är tillämp- liga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolspröv- ning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen (3 § andra stycket). Detta innebär att be- slut av förvaltningsmyndighet som innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter kan överklagas, även om det i en annan lag eller en förordning finns ett överkla- gandeförbud. Denna princip gällde även tidigare enligt Reger- ingsrättens praxis (jfr t.ex. RÅ 2001 ref. 56). Behovet av en översyn En ökad internationalisering Det har gått snart 40 år sedan förvaltningsrättsreformen genom- fördes och den nu gällande förvaltningslagen har varit i kraft i mer än 20 år. Sedan dess har mycket förändrats, inte minst ge- nom den ökade internationaliseringen. Till följd av EU-medlemskapet är förvaltningsrätten inte längre enbart en svensk angelägenhet. Det är inte ovanligt att det i EG-rättsakter finns bestämmelser om t.ex. tidsfrister för handläggning av ärenden eller rätt till domstolsprövning. Ofta bygger dessa bestämmelser på en annan förvaltningsrättslig tra- dition än den svenska. Det är inte lämpligt att Sverige får två parallella förvaltningsrättsliga system: ett som gäller på de om- råden som regleras av EG-rätten och ett som gäller för förvalt- ningen i övrigt. Här kan också nämnas att rätten till en god förvaltning regle- ras i förslaget till stadga om de grundläggande rättigheterna (ar- tikel 41). Bestämmelsen avser EU:s institutioner, organ och by- råer. Vidare har Europakonventionen kommit att få en alltmer central roll inom förvaltningsrätten. Detta beror dels på att kon- ventionen numera gäller som svensk lag, dels på att innebörden av vissa begrepp i konventionen (t.ex. civila rättigheter) har kommit att förändras genom den dynamiska rättsutveckling som skett genom Europeiska domstolen för de mänskliga rättighe- terna. Rätten enligt artikel 6.1 i Europakonventionen till dom- stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter är numera betydligt mer vidsträckt än vad den var vid tidpunkten för för- valtningsrättsreformen.</p>
<p>Krav på skyndsam handläggning Handläggningen av förvaltningsärenden ska alltid ske skynd- samt. Riksdagen har tillkännagett som sin mening att regeringen bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14, rskr. 2004/05:153). I tillkännagivandet anförs bl.a. att det i en rätts- stat är viktigt att medel står till buds som garanterar den enskil- de medborgarens rätt till en säker och snabb handläggning av ett ärende, särskilt i fall som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen bör därför stärkas. Härtill krävs, för att Sveriges åtaganden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska vara uppfyllda, att prövningen sker inom skälig tid även i första instans. Sverige har vidare en skyl- dighet enligt artikel 13 i konventionen att tillhandahålla ett ef- fektivt rättsmedel mot bl.a. långsam handläggning.</p>
<p>Tyngdpunkten i instansordningen ska ligga i första instans Det är av stor vikt att rätten till domstolsprövning är ändamåls- enligt reglerad. Samtidigt är det ett grundläggande krav att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ligger i första instans. Den enskilde ska inte annat än undantagsvis behöva föra sin sak vidare till domstol. Ett utvidgat omprövningsförfarande skulle kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. I de fall överklagande sker skulle sakfrågorna genom ett ändamålsenligt omprövningsförfarande kunna bli mer renodlade och tydliga för domstolen, med ökad effektivitet som följd. Även andra åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngd- punkten i instansordningen till första instans skulle kunna över- vägas, t.ex. när det gäller myndigheternas skyldighet att motive- ra sina beslut. Generellt bör förvaltningslagen vara så utformad att, i de fall överklagande sker, en rättssäker och effektiv domstolsprövning främjas.</p>
<p>En utförligare reglering av förfarandet Förvaltningslagen innehåller som nämnts endast grundregler för förvaltningsförfarandet. Många centrala frågor lämnas åt rätts- tillämpningen. Det framgår t.ex. inte av lagen vad som är ett beslut eller om ett beslut är överklagbart och i så fall vem eller vilka som har rätt att överklaga det. Vidare är tillämpligheten av vissa regler i lagen beroende av om myndigheten i ett enskilt fall ägnar sig åt myndighetsutövning, ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande. Vad dessa begrepp innebär anges inte i la- gen. Inte heller går det att utläsa vilka möjligheter en myndighet har att till enskilds nackdel ändra ett fattat beslut. Myndigheter- nas skyldighet att utreda ett ärende så som dess beskaffenhet kräver - officialprincipen - har inte heller kommit till uttryck i lagen. Även vissa andra allmänna offentligrättsliga principer, t.ex. legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna, har lämnats utanför förvaltningslagens reglering. Det är ur ett medborgarperspektiv inte tillfredsställande att viktiga regler och principer för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden inte kommer till uttryck i förvaltningslagen. Ett viktigt komplement till förfarandereglerna i förvaltnings- lagen är bestämmelserna om myndigheternas service- och sam- verkansskyldighet. Det bör övervägas om denna skyldighet kan utvecklas i syfte att stärka medborgarnas ställning i deras för- hållande till myndigheterna.</p>
<p>Förvaltningslagens subsidiaritet Förvaltningslagen är subsidiär inte enbart i förhållande till andra lagar utan även i förhållande till förordningar, vilket in- nebär att det är möjligt att genom förordningsbestämmelser göra undantag från lagen. Det kan ifrågasättas om detta är rim- ligt, inte minst med hänsyn till förvaltningslagens centrala roll.</p>
<p>Elektroniska förfaranden När förvaltningslagen infördes sköttes handläggningen av ären- den i stort sett manuellt. Under framför allt det senaste decenni- et har förvaltningsmyndigheterna i betydande utsträckning övergått till elektroniska förfaranden. Denna utveckling innebär stora fördelar för såväl enskilda som myndigheterna. Dels ökar servicen gentemot medborgarna, dels frigörs resurser som kan användas för serviceinsatser i mer komplicerade ärenden eller för att på annat sätt stärka myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att förvaltningslagen är anpassad till den elektroniska förvaltningen och att lagen inte innebär eller upp- levs innebära några hinder mot den fortsatta utvecklingen på detta område. Uppdraget En särskild utredare ska göra en rättslig översyn av förvalt- ningslagen i dess helhet och lämna förslag till en ny förvalt- ningslag. Det övergripande syftet med lagen ska även fortsättningsvis vara att värna medborgarnas rättssäkerhet, att säkerställa myn- digheternas service till allmänheten och att främja snabba avgö- randen. Översynen ska allmänt inriktas på att göra förvaltnings- lagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt inte bara för enskilda utan även för det stora antal anställda i stat och kommun som ska tillämpa lagens bestämmelser. En utgångspunkt ska vara att lagen är subsidiär endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Vid översynen ska en analys göras som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Även om målsättningen ska vara att så långt det är möjligt behålla den svenska förvaltningsrättsliga strukturen, ska det övervägas om vissa svenska förvaltningsrättsliga regler behöver anpassas till den internationella utvecklingen, t.ex. till EG-rätten för att un- derlätta samarbetet inom EU. Sverige har en skyldighet enligt Europakonventionen både att se till att handläggningstider inte är oskäligt långa och att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handlägg- ning. Vidare har riksdagen uttalat sig till förmån för en pröv- ning av tänkbara åtgärder för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna. Även dessa frågor ska ingå i översynen av förvaltningslagen. I detta sammanhang ska utredaren bl.a. beakta de förslag som lämnats i betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Utredaren ska analysera överklagandebestämmelserna i för- valtningslagen och föreslå en ny utformning av dessa. I detta ingår att ta ställning till vad som ska anses utgöra ett överklag- bart beslut och vem som ska ha rätt att överklaga beslutet. Rät- ten till domstolsprövning enligt EG-rätten respektive Europa- konventionen bör framgå på ett tydligare sätt än i den nuvar- ande lagen. Vidare ska utredaren se över bestämmelserna om ompröv- ning. Beslut ska inte behöva överprövas av domstol annat än när det är nödvändigt. Ett utvidgat omprövningsförfarande skul- le kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. Samtidigt är det viktigt att de ärenden där änd- ring inte sker i enlighet med vad en enskilde begär snabbt kan lämnas över till domstol för prövning. Utredaren ska även över- väga om det kan vidtas några andra åtgärder i syfte att ytterliga- re förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till första instans. Generellt bör förvaltningslagen vara så utformad att, i de fall överklagande sker, en rättssäker och effektiv domstolsprövning främjas. Oavsett vad utredaren kommer fram till i fråga om bestäm- melserna om överklagande och omprövning bör den nya för- valtningslagen innehålla en utförligare reglering än den nuva- rande. Som nämnts framgår vissa viktiga moment i förvalt- ningsförfarandet inte av förvaltningslagen utan följer av rätts- praxis. I så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt bör det av lagen gå att utläsa vad som ska gälla vid myndigheternas ärendehantering. Utredaren ska även bedöma vilka åtgärder som kan behövas för att underlätta användningen av elektroniska förfaranden i myndigheternas handläggning av ärenden. Vidare ska översynen omfatta även lagen <a href="https://lagen.nu/1986:1142">(1986:1142)</a> om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter. Förslaget till ny förvaltningslag får innehålla bestämmelser som syftar till att göra förvaltningen mer rättssäker och effektiv även i andra avseenden än de ovan nämnda. Utredaren ska samråda med 2006 års förvaltningskommitté (Fi 2006:08) och Utredningen om utveckling av lokal service i samverkan (Fi 2007:06). I den del som avser elektroniska förfaranden ska utredaren lämna en delredovisning senast den 1 juli 2009. Utredaren ska slutredovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 mars 2010.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:119/2007-08-23T12:00:00+01:002007-08-23T12:00:00+01:002007:119 Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings-och medborgarskapsärendenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes den 31 mars 2006. Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans-och processordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft den 31 mars 2006 (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2).</p>
<p>Reformen innebar i huvudsak följande.</p>
<p>Den nya instans- och processordningen</p>
<p>Den nya instans- och processordningen innebar att Utlänningsnämnden lades ned och att överprövningen av Migrationsverkets beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. Migrationsdomstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöverdomstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut.</p>
<p>Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrationsverket och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen. Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhetsärenden enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2001:82">(2001:82)</a> om svenskt medborgarskap.</p>
<p>Den nya utlänningslagen i övrigt</p>
<p>De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än i 1989 års utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl.</p>
<p>Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas.</p>
<p>Tidigare kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos Utlänningsnämnden. Denna ordning har upphört. Migrationsverket prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja ny prövning kan överklagas.</p>
<p>Syften med reformen</p>
<p>Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol.</p>
<p>Som grundläggande krav på den nya instans- och processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet - ökad öppenhet i asylprocessen - möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande - tvåpartsprocess vid överklagande - skyndsam handläggning - tyngdpunkten i asylprocessen i första instans - en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Ökad öppenhet i asylprocessen</p>
<p>Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14).</p>
<p>Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i Schweiz och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för Utlänningsnämnden (prop. 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>.</p>
<p>Tvåpartsprocess vid överklagande</p>
<p>Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att att Migrationsverket är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen (a. prop. s. 105).</p>
<p>Skyndsam handläggning</p>
<p>Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106).</p>
<p>Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans</p>
<p>Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i Migrationsverket (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid. En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen</p>
<p>De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande:</p>
<p>- Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett i 1989 års utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext.</p>
<p>- Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga.</p>
<p>- Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.).</p>
<p>Resursbehoven</p>
<p>Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål per år hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till knappt 75 procent av antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare under tre år fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft.</p>
<p>Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna</p>
<p>I planeringen av övergången till den nya instans- och processordningen beräknades att Utlänningsnämnden skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att Utlänningsnämndens ärendebalanser arbetats ned överlämnade Utlänningsnämnden vid sin nedläggning den 30 mars 2006 till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer).</p>
<p>Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna</p>
<p>Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens.</p>
<p>Utvärdering av reformen</p>
<p>Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet på lång tid. Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda.</p>
<p>Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att Migrationsverket förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske snarast efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). Socialförsäkringsutskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23).</p>
<p>Det är således angeläget att nu utvärdera reformen.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om och i så fall vilka - förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är ännu tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden.</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av.</p>
<p>Den nya instans- och processordningen</p>
<p>Har öppenheten i asylprocessen ökat?</p>
<p>I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling.</p>
<p>Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts vad gäller landinformationen.</p>
<p>Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Regeringsrätten har i en dom den 16 februari 2007 (mål nr 4582-06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en förhandling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av Migrationsverket och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i Stockholm har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrationsdomstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden (dnr Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga.</p>
<p>Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande använts?</p>
<p>Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna. Inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt redovisas.</p>
<p>Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång och användande av tolkar i den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt?</p>
<p>Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på avsett sätt. Hur Migrationsverket fullgjort sin roll som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen. I sammanhanget ska även verksamheten med omprövning av beslut i samband med inkommet överklagande belysas.</p>
<p>Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle förse domstolarna med nödvändig information om förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska redovisa hur detta har fungerat.</p>
<p>Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts?</p>
<p>Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbreven avseende Migrationsverket för åren 2006 och 2007 har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans?</p>
<p>Utredaren ska redovisa i vad mån Migrationsverket under den inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta omständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse.</p>
<p>I samband med analysen av Migrationsverkets verksamhet som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet påverkats av den nya instans- och processordningen. Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning som tidigare skett mellan Migrationsverket och Utlänningsnämnden inte längre är möjlig när överprövning sker i domstol.</p>
<p>Hur har praxisbildningen fungerat?</p>
<p>Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och processordningen genom avgöranden av Migrationsöverdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart genom beslut av migrationsdomstolarna eller Migrationsverket ska även detta belysas.</p>
<p>Utredaren ska också undersöka hur information om praxis förmedlas inom verket och domstolarna.</p>
<p>Övriga processuella frågor som ska utredas</p>
<p>För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.</p>
<p>Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska belysas av utredaren.</p>
<p>För Migrationsöverdomstolen finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den ordning som nu gäller och, om han eller hon finner skäl för det, föreslå justeringar.</p>
<p>Enligt 2 § lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1620">(1996:1620)</a> om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att Migrationsverket förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning till detta, lägga fram förslag till förändringar.</p>
<p>Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).</p>
<p>Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet "handläggande myndighet" vållat vissa problem. Begreppet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 12-17 §§ utlänningslagen). I frågor om förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande. Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som analysen föranleder.</p>
<p>Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av processuell eller annan karaktär som aktualiseras.</p>
<p>Vissa organisatoriska frågor</p>
<p>Dimensionering av verksamheterna</p>
<p>Utredaren ska redovisa kostnadsutfallet för instans- och processordningen som helhet, bedöma om olika verksamheter bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt och om de är rätt dimensionerade i förhållande till uppdragen och mängden ärenden samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p>
<p>Migrationsverkets organisation</p>
<p>Utredaren ska redovisa och bedöma hur Migrationsverkets organisation anpassats till instans- och processordningen samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p>
<p>Verksamhetens organisatoriska inordning i domstolarna</p>
<p>Erfarenheterna av hur migrationsmålen inordnats i länsrätterna och Kammarrätteni Stockholm ska redovisas, liksom domstolarnas beredskap för att tillgodose de behov av snabb anpassning som de nya målkategorierna återkommande väntas ställa.</p>
<p>Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt</p>
<p>Övergripande krav på den nya utlänningslagen</p>
<p>Vid utformningen av den nya utlänningslagen eftersträvades tydlighet och överskådlighet. Utredaren ska klarlägga i vilken utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd uppnåtts, genom bl.a. de vidare bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen). Om så är möjligt ska det även redovisas på vilket sätt ansökningarnas utformning och hur de sökande i övrigt för sin talan påverkats av den tydligare åtskillnaden i lagen mellan skyddsrelaterade och icke skyddsrelaterade omständigheter.</p>
<p>Utredaren ska vidare belysa om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för att vara lämpade för domstolsprövning. Om det finns anledning ska utredaren lämna förslag till ytterligare preciseringar.</p>
<p>Om utredaren vid sin utvärdering i övrigt finner otydligheter och andra liknande brister ska han eller hon lämna förslag till hur dessa ska undanröjas.</p>
<p>Hur har rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter tillämpats?</p>
<p>Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade humanitära skäl fanns tidigare inom ramen för 2 kap. 4 § första stycket 5 i 1989 års utlänningslag. Utredaren ska analysera hur bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) tillämpats. Utredaren ska därvid se närmare på om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den undantagskaraktär som var avsikten (jfr s. 185).</p>
<p>Hur har den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder fungerat?</p>
<p>Den tidigare ordningen i 1989 års lag, med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning under förutsättning att omständigheterna inte prövats tidigare, ansågs ofta fördröja återvändandet. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av Utlänningsnämnden kom dock självmant återvändande eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya ansökan prövats.</p>
<p>Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att om det kommer fram nya omständigheter ska Migrationsverket självmant pröva om de utgör hinder mot verkställighet (12 kap. 18 § utlänningslagen). Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, dvs. vid bland annat risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § utlänningslagen). Om Migrationsverket beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning kan detta beslut överklagas.</p>
<p>Utredaren ska kartlägga tillämpningen av de nya reglerna om verkställighetshinder. Utredaren ska bedöma vilket behov bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen visat sig fylla utöver vad som gäller enligt 12 kap. 18 § samma lag samt om det finns skäl att i något avseende ändra bestämmelserna. Utredaren ska undersöka det förhållandet att en särskild bestämmelse i utlänningslagen saknas om inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.</p>
<p>Vilken effekt har de nya bestämmelserna om avvisning och utvisning fått?</p>
<p>Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 5 §) ska beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. Utredaren ska klarlägga vilken betydelse denna förändring fått för tillämpningen av vissa bestämmelser som förts över oförändrade från 1989 års lag, t.ex. 8 kap. 6 § och 19 kap. 5 § gällande utlänningslag.</p>
<p>EG-rätten och utlänningslagen</p>
<p>Sverige har genomgått och genomgår fortfarande en process med allt fler EG-direktiv och överordnade förordningar inom utlänningsrättens område. Utredaren ska analysera förhållandet mellan utlänningslagen och sådana överordnade EG-instrument, exempelvis förordningen (EG) nr 343/2003 (den s.k. Dublinförordningen) och förordningen (EG) nr 562/2006 om en kodex om Schengengränserna.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser m.m.</p>
<p>Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Särskild vikt ska läggas vid att redovisa de ekonomiska konsekvenserna samt förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag innebär ökade kostnader för det allmänna.</p>
<p>Samråd m.m.</p>
<p>Utredaren ska rörande frågor om sekretess i asylärenden samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120).</p>
<p>Utredaren ska ha tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för frivilligorganisationer.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågorna rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>