Referenser till SFS 1994:1776 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1994:1776/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:39/ 2012-04-26T12:00:00+01:00 2012-04-26T12:00:00+01:00 2012:39 Nettodebitering av el och skattskyldighet för energiskatt på el Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2012.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Utredaren ska ta fram lagförslag om införandet av ett system för nettodebitering som även omfattar kvittning av energi- och mervärdesskatt. Med nettodebitering avses här ett system där den förnybara el som privatpersoner eller företag med mikroproduktion producerar och överför till elnätet kvittas mot annan el som de tar emot från elnätet. Syftet med ett sådant system är främst att stärka elkonsumenternas ställning på elmarknaden genom att underlätta för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Utredaren ska bedöma för- och nackdelar med ett system med nettodebitering. I uppdraget ingår att bedöma de unionsrättsliga förutsättningarna för införandet av ett sådant system. Utgångspunkten är att nettodebitering ska administreras inom energi- och mervärdesskattesystemen. Utredaren ska dock även utreda och föreslå andra alternativa sätt att administrera skatte-lättnaden.</p> <p>Utredaren ska dessutom analysera och lämna lagförslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el. Skattskyldigheten för el ska utredas självständigt i förhållande till den del av uppdraget som avser nettodebitering och ett förslag ska kunna genomföras oberoende av slutsatserna om eller genomförandet av ett system om nettodebitering.</p> <p>Analyserna ska göras utifrån ett juridiskt, samhälls-ekonomiskt och offentligfinansiellt, miljömässigt samt administrativt perspektiv.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 14 juni 2013.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Stärkt konsumentroll för utvecklad elmarknad</p> <p>Regeringen har i propositionen Stärkt konsumentroll för utvecklad elmarknad och uthålligt energisystem (prop. 2010/11:153) redovisat åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden, vilka samtidigt kan bidra till ett uthålligt energisystem och en utvecklad elmarknad. I propositionen lämnades bl.a. förslag och bedömningar om inriktning på fortsatt arbete i syfte att underlätta för konsumenterna att anpassa sin elförbrukning till aktuella elpriser, att effektivisera sin elförbrukning, att producera sin egen förnybara el och att ladda sitt elfordon. Riksdagen har under hösten 2011 beslutat i enlighet med propositionen (bet. 2011/12:NU4, rskr. 2011/12:45).</p> <p>I propositionen redovisade också regeringen bedömningar om vissa frågor där ytterligare utredningsarbete ansågs behöva göras innan ställning kunde tas till om åtgärderna kunde vidtas. En av dessa frågor var hur det bör underlättas för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Regeringen ansåg att det var av stor vikt att man underlättar för det växande intresse som finns bland enskilda att ha en egen förnybar elproduktion i anslutning till den egna bostaden. Med rätt förutsättningar kan dessa enskilda elkonsumenter ges en större möjlighet att ta kontroll över sin egen elanvändning och samtidigt bidra till omställningen av energisystemet. Produktion av egen el i liten skala kan ses som en energieffektivisering sett ur ett samhällsperspektiv. Energimarknadsinspektionen hade i rapporten Nettodebitering - Förslag till nya regler för elanvändare med egen elproduktion (EI R2010:23) utrett frågan, men funnit att ytterligare utredningsarbete avseende skattefrågorna behövdes. Rapporten remitterades och även av remissvaren framkom att det fanns områden där problem kunde uppstå och där ytterligare utredning behövdes. Regeringen uttalade i prop. 2010/11:153 att ett införande av ett system med nettodebitering skulle kunna vara en viktig väg att gå för att underlätta en utbyggnad av mikroproduktionsanläggningar hos enskilda elkonsumenter. Det kan röra sig om solceller, vindkraft m.m. Regeringen ansåg dock att de närmare förutsättningarna för detta, inte minst ur ett unionsrättsligt perspektiv, måste utredas närmare innan regeringen kunde ta ställning i frågan (se s. 24).</p> <p>Energiskatt på elektrisk kraft</p> <p>EU:s energiskattedirektiv</p> <p>Det finns ett unionsgemensamt ramverk för energibeskattningen av energiprodukter och el genom rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps-ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EGT L 283, 31.10.2003, s. 51, Celex 32003L0096), det s.k. energiskattedirektivet. Energiskattedirektivet innehåller bl.a. regler om vem som ska vara skyldig att betala energiskatt på el samt när skattskyldigheten inträder. Grundregeln i energiskatte-direktivet är att el ska beskattas, men direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer och möjlighet för medlemsstaterna att ge skattebefrielse i andra situationer, bl.a. med syftet att gynna produktionen av förnybar el.</p> <p>Den svenska energiskattelagstiftningen</p> <p>På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1776">(1994:1776)</a> om skatt på energi, förkortad LSE, vars regler är anpassade till energiskattedirektivet. All el som förbrukas i Sverige är som huvudregel skattepliktig. Från skatteplikten finns dock undantag, vilka bl.a. påverkas av hur stor generatoreffekt som elproducenten förfogar över och av vilket produktionssätt som används vid framställningen av elen. De skattskyldiga för energiskatt på el består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa skattskyldiga inträder skattskyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skattskyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.</p> <p>Reglerna i energiskattelagstiftningen om vilka som är skattskyldiga för energiskatt på el har i princip varit oförändrade sedan införandet av skatten på 1950-talet. Mot bakgrund av de förändrade förhållanden och villkoren på marknaden utredde Skattenedsättningskommittén (dir. 2001:29) uppbördsreglerna för energiskatten på el. I sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog kommittén att elleverantörernas roll som skattskyldiga skulle tas över av nätinnehavarna. Kommitténs förslag om vem som skulle vara skattskyldig var en del av ett förslag till en större omläggning av de materiella reglerna för beskattningen av el. Denna större omläggning genomfördes emellertid inte, och inte heller förslaget om överflyttning av vem som skulle vara skattskyldig har genomförts.</p> <p>Mervärdesskatt</p> <p>EU:s mervärdesskattedirektiv</p> <p>I rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 11.12.2006, s. 1, Celex 32006L0112), det s.k. mervärdesskattedirektivet, ges bindande anvisningar till medlemsstaterna om hur deras mervärdesskattelagstiftning ska se ut. Principen om det gemensamma systemet för mervärdesskatt innebär en allmän skatt på konsumtion. Skatt tas ut på varje transaktion och systemet tillämpas till och med detaljhandelsledet. Av artikel 2.1 a i mervärdesskattedirektivet följer att leverans av varor mot ersättning utgör en sådan transaktion som ska beskattas. Leverans av varor definieras i artikel 14 såsom överföring av rätten att såsom ägare förfoga över materiella tillgångar. Mervärdesskatterättsligt utgör el en vara (artikel 15.1). Enligt EU-domstolens praxis är det gemensamma systemet för mervärdesskatt bl.a. grundat på en enhetlig definition av vad som är en skattepliktig transaktion. Begreppet leverans av varor, som utgör en av de transaktioner som är skattepliktiga, har en objektiv karaktär och är tillämpligt oavsett transaktionens syfte och resultat . När det gäller den närmare innebörden av begreppet leverans av varor har EU-domstolen uttalat bl.a. följande . Begreppet omfattar samtliga överföringar av materiell egendom från en part till en annan, vilka ger mottagaren befogenhet att faktiskt förfoga över egendomen som om han eller hon var ägare till den. Det följer av bestämmelsens ordalydelse att begreppet leverans av varor inte hänför sig till att det skett en äganderättsövergång i enlighet med de formkrav som uppställs i den nationella rätten. Begreppet leverans av varor är således ett unionsrättsligt begrepp som ska tillämpas på ett enhetligt sätt av alla medlemsstater.</p> <p>Den beskattningsgrundande händelsen inträffar och mervärdesskatten blir utkrävbar vid den tidpunkt då leveransen av varorna äger rum (artikel 63). Leveranser av varor som ger upphov till successiva avräkningar eller successiva betalningar anses äga rum vid utgången av de perioder som dessa avräkningar eller betalningar hänför sig till (artikel 64).</p> <p>Beskattningsunderlaget ska omfatta allt som utgör den ersättning som leverantören eller tillhandahållaren har eller ska få från förvärvaren (artikel 73).</p> <p>Den svenska mervärdesskattelagen</p> <p>På nationell nivå regleras mervärdesskatten i mervärdes-skattelagen <a href="https://lagen.nu/1994:200">(1994:200)</a>, förkortad ML, vars regler är anpassade till mervärdesskattedirektivet. Enligt 1 kap. 1 § ML ska mervärdesskatt betalas till staten vid skattepliktig omsättning inom landet av varor som görs i en yrkesmässig verksamhet. En vara som överlåts mot ersättning anses enligt 2 kap. 1 § omsatt. Skattskyldigheten för en sådan omsättning inträder enligt 1 kap. 3 § första och tredje styckena ML när varan har levererats, dvs. avlämnats. El utgör enligt 1 kap. 6 § ML en vara.</p> <p>Det finns i dag inga särskilda regler för nettodebitering vilket innebär att de allmänna reglerna är tillämpliga. El som ett elleverantörsföretag levererar till en elanvändare utgör en mervärdesskattepliktig omsättning. Även nätföretagets engångsavgifter och nättariffer utgör skattepliktiga omsättningar. Beskattningsunderlaget utgörs enligt 7 kap. 3 § ML av ersättningen, dvs. allt det som säljaren har fått eller ska få för varan eller tjänsten.</p> <p>EU:s statsstödsregler</p> <p>Möjligheten att nationellt fritt utforma energibeskattningen och mervärdesbeskattningen kan, förutom av energiskattedirektivet och mervärdesskattedirektivet, också begränsas av de regler om statligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Detta gäller i de fall då driftsstöd i form av skattelättnader ges till andra aktörer än privatpersoner.</p> <p>För att ett statligt stöd ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda. Stödet ska</p> <p>- ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,</p> <p>- snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen</p> <p>- gynna vissa företag eller viss produktion, och</p> <p>- påverka handeln mellan medlemsstaterna.</p> <p>Grundprincipen är att statligt stöd är förbjudet, men fördraget tillåter ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kommissionen bedömas vara förenligt med de undantagsregler som ställts upp.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Nettodebitering av el</p> <p>I uppdraget ligger att utreda samt ta fram lagförslag om införandet av ett system med nettodebitering. Med nettodebitering avses här ett system där den förnybara el som privatpersoner eller företag med mikroproduktion producerar och överför till elnätet kvittas mot annan el som de tar emot från elnätet. Avsikten med uppdraget är att föreslå ett regelverk som gör det enkelt för privatpersoner och mindre företag att investera i egenproducerad el och därmed bidra till omställningen av energisystemet i enlighet med uppställda energi- och klimatpolitiska mål.</p> <p>Syftet med ett sådant system är främst att stärka elkonsumenternas ställning på elmarknaden genom att underlätta för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Utredaren ska bedöma för- och nackdelar med att införa ett system för nettodebitering av el där mervärdesskattebefrielse och energiskattebefrielse för kvittad el ingår. Utredaren ska även bedöma de unionsrättsliga förutsättningarna för införandet av ett system med nettodebitering.</p> <p>Utgångspunkten är att en skattebefrielse från energi- och mervärdesskatt genom nettodebitering ska administreras inom energi- respektive mervärdesskattesystemet.</p> <p>Det kan emellertid finnas alternativa lösningar till hur en skattelättnad kan komma nettoförbrukare av egen-producerad förnybar el till del. Utredaren ska därför även utreda och lämna förslag på alternativa sätt att överföra skattelättnaden till privatpersoner och företag med mikroproduktion.</p> <p>Det finns ett antal frågor som behöver analyseras närmare inom uppdraget. En sådan fråga är hur egenproduktion och nettodebitering ska definieras. Vidare ska följande frågor särskilt belysas.</p> <p>- Vilka som ska vara parter vid nettodebitering av el. I analysen ska utredaren beakta förekomsten av elleveranser från andra länder och beskattningslandsreglerna i 5 kap. ML.</p> <p>- Vilka elproduktionsanläggningar och el-producerande företag som ska kunna ingå i ett system med nettodebitering. I uppdraget ingår således att avgränsa vilka företag som ska kunna ingå i systemet. En sådan avgränsning kan ske vid en viss elproduktionskapacitet eller liknande. En riktlinje för sådan avgränsning kan vara de mindre elproduktionsanläggningar vars innehavare enligt 4 kap. 10 § tredje stycket ellagen <a href="https://lagen.nu/1997:857">(1997:857)</a> är undantagna från nättariffer för inmatning av el. Det rör sig om elanvändare som har ett säkringsabonnemang om högst 63 ampere och som producerar el vars inmatning kan ske med en effekt om högst 43,5 kilowatt och som under respektive kalenderår tar ut mer el från elsystemet än elanvändaren har matat in på systemet. Det står utredaren fritt att utreda andra avgränsningar.</p> <p>- Hur en kvittning av elen ska gå till, inklusive frågan om hur nettot ska beräknas, över vilka tidsperioder kvittning ska ske och hur redovisning i skattedeklaration ska ske (nettodebitering påverkar bl.a. motpartens beskattningsunderlag för mervärdesskatt). Hänsyn kan också behöva tas till att elpriset kan variera över året. Motsvarande gäller om skattelättnaden föreslås uppnås på annat sätt än via redovisning i energiskatte- respektive mervärdesskattedeklaration, till exempel genom en skattelättnad via inkomstbeskattningen.</p> <p>- Vilken roll Energimarknadsinspektionen bör ha vid en reglering om nettodebitering av el.</p> <p>- Den privatekonomiska drivkraften för att investera i en elproduktionsanläggning inom systemet.</p> <p>- Förslagets betydelse för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden.</p> <p>- Den tekniska och ekonomiska produktions-potentialen för egenproducerad el.</p> <p>- Vilka författningsändringar som krävs för att införa en reglering med nettodebitering, bl.a. eventuell förändring av vem som ska vara skattskyldig för energiskatten på el och utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion.</p> <p>- Om införandet av ett system för nettodebitering som innefattar kvittning av mervärdesskatt är förenligt med unionsrätten. I analysen ska utredaren särskilt beakta definitionen av en beskattningsbar transaktion och vad som utgör beskattningsunderlaget för en sådan. Även möjligheten att, i enlighet med artikel 395 i mervärdesskattedirektivet, få ett undantag från bestämmelserna i direktivet kan behöva beaktas.</p> <p>Skattskyldighet för elektrisk kraft</p> <p>Mot bakgrund av de förändringar som elmarknaden genomgått under senare år bör frågan om skattskyldigheten för el och därmed sammanhängande frågor utredas oavsett utredarens förslag i fråga om ett system för nettodebitering av el. Utredaren ska således analysera och lämna förslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el. Skattskyldigheten ska utredas självständigt i förhållande till den del av uppdraget som avser nettodebitering och ett förslag ska kunna genomföras oberoende av slutsatserna om eller genomförandet av ett system om nettodebitering. Vidare ska eventuella behov av förändringar i andra sammanhängande bestämmelser i LSE beaktas. Utredaren ska även bevaka det pågående arbetet med en gemensam nordisk slutkundsmarknad inom Nordreg och Nordiska ministerrådet, främst arbetet med en gemensam faktura för el- och nätavgifter till kunderna. Utredaren ska vid framtagandet av ett förslag om skattskyldighet för energiskatt på el beakta eventuella förslag från Nordreg och Nordiska ministerrådet om gemensam faktura.</p> <p>Följande frågor ska särskilt belysas ur ett unionsrättsligt, samhällsekonomiskt och administrativt ändamålsenligt perspektiv.</p> <p>- Vem bör vara skattskyldig för energiskatten på el.</p> <p>- Utformningen av reglerna för skattskyldighetens inträde.</p> <p>- Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion.</p> <p>Gemensamt för nettodebitering av el och skattskyldighet för elektrisk kraft</p> <p>Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. För uppdragets alla frågor ska förenligheten med EU:s statsstödsregler och unionsrätten i övrigt analyseras och bedömas. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras. Vidare ska utredaren lämna förslag till författningsändringar. Lagförslagen ska innehålla en avgränsning av tillämpningsområdet, dvs. vilka egen-producenter och vilka elproduktionsanläggningar som systemet ska vara tillämpligt på samt vem som ska vara egenproducentens motpart. Utredaren ska tydligt definiera de aktörer som ska kunna ingå i systemet, det är för att så långt som möjligt undvika oklarheter kring och inkonsekvens i reglernas tillämpningsområde. Vidare ska utredaren beakta de unionsrättsliga principerna om likabehandling och skatteneutralitet. Den senare principen utgör hinder bl.a. mot att liknande, och således konkurrerande varor eller tjänster, behandlas olika i mervärdesskattehänseende.</p> <p>I utredarens uppdrag ingår också att göra en internationell jämförelse och att undersöka i vilken omfattning och på vilket sätt nettodebitering tillämpas i andra medlemsstater inom EU.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredaren ska beakta samhällsekonomiska konsekvenser samt offentligfinansiella och miljömässiga effekter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas.</p> <p>För uppdragets samtliga frågor ska följande analyseras och beaktas vid förslagens utformning.</p> <p>- Bidrag till produktion av förnybar el samt stärkt konsumentmakt hos elkonsumenterna.</p> <p>- Den administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter samt den eventuella ekonomiska börda som kan uppkomma vid kvittning.</p> <p>- Vid analysen av gränsdragningar och vid utformningen av lagförslag ska utredaren beakta frågan om administrativ börda för företagen och ökad belastning för Skatteverket.</p> <p>- Behov av följdändringar i utformningen av andra ekonomiska styrmedel, t.ex. justeringar av elcertifikatssystemet.</p> <p>- Effekter på elmarknadens funktion.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 14 juni 2013.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:1/ 2008-04-10T12:00:00+01:00 2008-04-10T12:00:00+01:00 2008:1 Kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel för avfall som förbränns Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 10 april 2008.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst analysera den s.k. avfallsförbränningsskatten. Frågor som bör utredas är om avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styrning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör också utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Om analysen visar att en avfallsförbränningsskatt inte på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till de nämnda målen, står det utredaren fritt att föreslå att skatten ska avskaffas.</p> <p>Vägledande för utredningsarbetet i stort ska vara att miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till medborgarnas förutsättningar. Utredaren ska beakta tidigare relevanta utredningsinsatser, den pågående revideringen av ramdirektivet om avfall , gemenskapsrättens regler om statsstöd, särskilt Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön , samt Grönboken om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden (KOM [2007] 140 slutlig) och eventuella relevanta ändringar i energiskattedirektivet m.m.</p> <p>Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som övervägandena ger upphov till.</p> <p>För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt föreslås ska utredaren även lämna förslag till finansiering av det inkomstbortfall som orsakas härigenom.</p> <p>Utredningsarbetet ska vara avslutat senast den 28 februari 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Avfallsförbränningsskattens ursprung och mål</p> <p>Sedan den 1 juli 2006 beskattas fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns inom ramen för energibeskattningen (prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). Denna, i vardagligt språkbruk, avfallsförbränningsskatt bygger på det förslag den s.k. BRAS-utredningen (Fi 2003:96) lämnade i mars 2005 i delbetänkandet "en BRASkatt? - beskattning av avfall som förbränns" (SOU 2005:23). Den gällande skatten har dock av olika skäl en mer begränsad omfattning än utredningens förslag, bl.a. omfattas inte industriavfall (se vidare prop. 2005/06:125 s. 40 f.). Dess syften är emellertid desamma som utredningens förslag. Avfallsförbränningsskatten ska generellt sett gynna den avfallshantering som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig (a. prop. s. 35). På samma sida sägs att avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. I korthet avser avfallsförbränningsskatten att styra mot de avfalls-, klimat- och energipolitiska målen. Materialåtervinningen av framför allt plast ska öka, koldioxidutsläppen minska och kraftvärmeproduktionen öka. Dessutom åsyftas konkurrensneutralitet mellan avfallsbränslet och andra fossila bränslen som beskattas enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1776">(1994:1776)</a> om skatt på energi.</p> <p>Närmare om avfallsförbränningsskattens konstruktion</p> <p>Det "skattepliktiga avfallet" utgörs av fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten enligt 15 kap. 8 § miljöbalken. Även fossilt kol i därmed jämförligt hushållsavfall som förts in i Sverige från andra länder är skattepliktigt. Mängden fossilt kol bestäms schablonmässigt och anses utgöra 12,6 procent av hushållsavfallets vikt. Både energiskatt och koldioxidskatt tas ut på de fossila avfallsfraktionerna. Koldioxidskatten uppgår i dag till 3 709 kronor per ton fossilt kol, och energiskatten till 155 kronor per ton fossilt kol. Den som förbrukar sådant kol är skattskyldig och skyldigheten inträder när kolet förbrukas för uppvärmning, om förbrukningen sker i yrkesmässig verksamhet. Reglerna om skattelättnader i lagen om skatt på energi är i relevanta delar tillämpliga även för fossilt kol i visst hushållsavfall.</p> <p>Problem med avfallsförbränningsskatten</p> <p>Avfallsförbränningsskatten är inte problemfri. Redan i samband med att den infördes förespråkade många remissinstanser andra styrmedel eller en annan utformning av skatten.</p> <p>En fundamental fråga är om skatten styr mot de mål som motiverade dess införande på ett kostnadseffektivt sätt.</p> <p>När det gäller styrningen mot ökad materialåtervinning av framför allt plast och konkurrensneutralitet mellan de fossila bränslena är schabloniseringen av avfallets fossila kolinnehåll en svaghet. Särskilt styrningen mot plaståtervinning kan ifrågasättas. Genom att mängden fossilt kol anses utgöra 12,6 procent av avfallets vikt består styreffekten i första hand i att minska mängden (vikten) avfall till förbränning. Plast, som är lätt och har en hög fossil kolhalt, är alltså inte det som främst lönar sig att återvinna.</p> <p>Avfallsförbränningsskattens styreffekt bör även diskuteras ur ett klimatpolitiskt perspektiv. Redan enligt utredningens förslag framstår inte styrningen mot minskade utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung som verkningsfull. Utsläppsminskningarna i Sverige uppskattades vid den tidpunkten till ca 3 procent (ca 65 000 ton) av det totala utsläppet av växthusgaser vid avfallsförbränning - ca 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter (totalt sett genererade avfallsförbränningen i sin tur ca 3 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, vilket då uppgick till ca 72 miljoner ton koldioxidekvivalenter). Vidare omfattar den gällande avfallsförbränningsskatten endast ca 50 procent av den totala avfallsmängden som förbränns, dvs. enbart visst hushållsavfall. Följaktligen är den faktiska styrningen ännu svagare än enligt utredningens förslag. Dessutom innebär schabloniseringen av avfallets fossila kolinnehåll en försämrad styrning i sig. Sammantaget kan den gällande skattens betydelse för Sveriges koldioxidbalans starkt ifrågasättas.</p> <p>Skatten gynnar kraftvärmeproduktion jämfört med värmeproduktion. Styrningen mot kraftvärme är dock inte utan nackdelar. Redan i dag kan skatten i någon mån befaras leda till skattedrivna och miljömässigt obefogade avfallstransporter. Ett förhållande som förstärks av att skatten inte omfattar industriavfall.</p> <p>Vid sidan om den övergripande frågan om avfallsförbränningsskatten är ett kostnadseffektivt styrmedel, finns ett antal mer specifika problem med skatten.</p> <p>Ett sådant problem är att schabloniseringen av hushållsavfallets fossila kolinnehåll, i kombination med tillämpningsområdet för den miljörättsliga definitionen av sådant avfall, innebär att särskilt utsorterat träavfall från hushållen träffas av skatt. Även om detta problem kan antas ha en förhållandevis begränsad omfattning i praktiken, är det principiellt inte lämpligt att ett rent biobränsle beskattas med koldioxidskatt. Problemet har kommenterats tidigare, se prop. 2006/07:13 s. 63 f. och prop. 2006/07:100, s. 46.</p> <p>En annan brist med den gällande skatten är att den inte omfattar industriavfall, vilket utgör omkring 50 procent av avfallsvolymen som förbränns. Det finns skäl för denna inskränkning. En omfattande remisskritik framfördes mot utredningens förslag att skatten skulle omfatta industriavfall. Förslagets miljövinster ansågs obalanserade i förhållande till de kostnader det orsakade samtidigt som förhållandevis begränsade konsekvensanalyser utförts för industrin (se prop. 2005/06:125 s. 44). När det gäller den avfallsförbränningsskatt som faktiskt infördes bör tilläggas att den fossila kolhalten i industriavfall inte lämpar sig för schablonisering, eftersom den i realiteten är mycket varierande. Härtill kommer att eventuella undantag för vissa industrisektorer från en schablonbeskattning aktualiserar en komplicerad EG-rättslig statsstödsproblematik. Likväl är det, mot bakgrund av de miljö- och energipolitiska mål som motiverar skatten, otillfredsställande att en betydande del av avfallet inte kommer i fråga för beskattning. Dessutom kan, som redan nämnts, beskattningens avgränsning till visst hushållsavfall i någon utsträckning antas skapa skattedrivna och miljömässigt opåkallade avfallstransporter.</p> <p>Slutligen bör frågan om skattens incitamentsstruktur tas upp. Frågan är om det är möjligt att utforma en effektiv mekanism för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift överför skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen. Svårigheten att genom renhållningsavgifterna styra materialåtervinningen är för övrigt ett generellt problem och inte enbart förknippat med avfallsförbränningsskatten. I avfallsförbränningsskattens fall gäller att den som i yrkesmässig verksamhet förbränner fossilt kol i visst hushållsavfall är skattskyldig. Anläggningarna som förbränner hushållsavfallet övervältrar dock i stor utsträckning skatten på kommunerna genom mottagningsavgifterna. Kommunerna tar i sin tur ut dessa kostnader av fastighetsägarna genom renhållningsavgifterna. Vidare utförs sorteringen av hushållsavfallet för olika former av materialåtervinning m.m. i stort av enskilda. Mot denna bakgrund kan diskuteras i vilken utsträckning som möjligheten till sänkta renhållningsavgifter kan medverka till att de enskilda ska öka sin avfallssortering. Det kan också diskuteras hur direkt länken är mellan skatten och renhållningsavgiftens storlek, även om den sistnämnda är underkastad den kommunala självkostnadsprincipen. Ett ekonomiskt styrmedel som påverkar kommunens kostnader för avfallshanteringen skapar dock incitament för kommunen att utveckla mer långtgående källsorteringssystem, vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för hushållen att sortera ut avfall för materialåtervinning. Detta ger alltså indirekt en styrande effekt.</p> <p>Budgetpropositionen för 2008 m.m. - behovet av en utredning</p> <p>I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, volym 1, s. 128) konstaterar regeringen att det finns olika problem med dagens beskattning av avfall som förbränns. I propositionen sägs att det kan ifrågasättas om skatten styr effektivt och att det allmänt sett kan diskuteras vilken typ av, eller kombination av, styrmedel som är samhällsekonomiskt mest effektiv. En fråga som bör utredas är om skatten kan utformas på ett mer effektivt sätt. En annan är om en reformerad avfallsförbränningsskatt är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel eller om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Om ett sådant annat styrmedel bedöms finnas bör utredaren föreslå hur det kan utformas. Regeringens slutsats är att en särskild utredare bör tillkallas med uppdrag att förutsättningslöst analysera avfallsförbränningsskatten. I budgetpropositionen sägs även att den gällande beskattningen av avfall som förbränns ska kvarstå i sin nuvarande form i avvaktan på att den särskilda utredaren presenterar resultatet av sitt arbete.</p> <p>Vid budgetbehandlingen anförde skatteutskottet, i yttrande till finansutskottet, bl.a. att en grundförutsättning för en eventuellt fortsatt avfallsförbränningsskatt är att skatten utreds och konstrueras på ett rättvist och legitimt sätt med tydliga positiva miljöeffekter (2007/08:SkU1y s. 61). Skatteutskottet påpekade att frågan om det finns andra mer kostnadseffektiva styrmedel måste övervägas samtidigt.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst analysera avfallsförbränningsskatten. Det bör utredas om avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styrning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör också utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Om analysen visar att en avfallsförbränningsskatt inte på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till de nämnda målen, står det utredaren fritt att föreslå att skatten ska avskaffas.</p> <p>En ledstjärna för utredningsarbetet i stort ska vara att miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till medborgarnas förutsättningar (jfr prop. 2007/08:1, volym 1, s. 40 f.). Miljö- och energimålsättningar ska nås till en så låg kostnad för samhället som möjligt, dvs. kostnadseffektivitet ska uppnås. Kostnaderna för att uppnå ett mål ska relateras till miljönyttan (i form av minskade skadekostnader). Så länge åtgärdens marginalnytta överstiger dess marginalkostnad är den samhällsekonomiskt motiverad. Vid den slutliga utformningen av ett styrmedel behöver även andra icke-ekonomiska förutsättningar vägas in såsom t.ex. de nationella miljökvalitetsmålen, framför allt God bebyggd miljö, Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan samt miljöbalkens allmänna hänsynsregler; försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala och produktvalsregeln (jfr prop. 2005/06:125 s. 29 f.). Av betydelse i sammanhanget är också den pågående revideringen av ramdirektivet om avfall (2006/12/EG), gemenskapsrättens regler om statsstöd, särskilt Gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till skydd för miljön, samt Grönboken för marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden och eventuella relevanta förändringar i energiskattedirektivet (2003/96/EG). Utredaren ska även följa det arbete som pågår inom Regeringskansliet med syfte att föreslå vissa ändringar av de ekonomiska styrmedlen så att de utformas på ett sätt som förbättrar effektiviteten av den förda miljö- och energipolitiken (prop. 2007/08:1, volym 1, s. 120). Ett ekonomiskt styrmedel ska sammanfattningsvis i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektivt, teknikneutralt, administrativt enkelt och erbjuda rimliga kontrollmöjligheter.</p> <p>Vidare ska utredaren beakta tidigare relevanta utredningsinsatser såsom 2001 års avfallsskatteutrednings betänkande Skatt på avfall i dag - och i framtiden (SOU 2002:9), den s.k. BRAS-utredningens betänkanden "en BRASkatt? - beskattning av avfall som förbränns" (SOU 2005:23) och "en BRASkatt! - beskattning av avfall som deponeras" (SOU 2005:64) samt remissyttrandena över betänkandena.</p> <p>Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som övervägandena ger upphov till.</p> <p>Utredaren ska beakta förslaget konsekvenser för näringslivet och utforma förslaget så att företagens administrativa kostnader kan hållas så låga som möjligt.</p> <p>För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt föreslås, ska utredaren även lämna förslag till finansiering av det inkomstbortfall som då orsakas.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Skatteverket, Statens energimyndighet och andra berörda myndigheter. Utredaren ska samråda med Näringslivets regelnämnd när det gäller redovisningen av vilka konsekvenser förslagen får för små företag.</p> <p>Utredaren ska redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 februari 2009.</p> <p> (Finansdepartementet) </p>