Referenser till SFS 1998:293 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1998:293/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:14/ 2010-02-18T12:00:00+01:00 2010-02-18T12:00:00+01:00 2010:14 Nya solvensregler för försäkringsföretag Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 februari 2010.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur Europarlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) ska genomföras i svensk rätt.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Allmänt om regleringen av försäkringsföretag</p> <p>Försäkringsrörelse kan rättsligt bedrivas i form av försäkringsaktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag eller understödsförening. Försäkringsföretagens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, förkortad FRL, medan bestämmelser om understödsföreningar finns i lagen om understödsföreningar <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a>, förkortad UFL. Dessa lagar innehåller bestämmelser för den rörelse som drivs i försäkringsföretagen samt associationsrättsliga bestämmelser. Bestämmelserna om koncession i FRL avser såväl skade- och livförsäkring som återförsäkring. Kompletterande bestämmelser till FRL finns i försäkringsrörelseförordningen <a href="https://lagen.nu/1982:790">(1982:790)</a> och i föreskrifter meddelade av Finansinspektionen. I lagen <a href="https://lagen.nu/1998:293">(1998:293)</a> om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige, förkortad LUFT, regleras dessa försäkringsgivares verksamhet här i landet.</p> <p>De särskilda rörelsereglerna för försäkringsverksamhet syftar ytterst till att försäkringsföretagen ska kunna fullgöra sina förpliktelser gentemot försäkringstagare och andra förmånstagare i enlighet med ingångna avtal. Reglerna omfattar i huvudsak försäkringstekniska avsättningar, tillgångar för skuldtäckning samt placeringsregler för tillgångar och kapitalkrav.</p> <p>I en departementspromemoria lämnas förslag till en ny försäkringsrörelselag som ska omfatta alla de tre associationsformerna på försäkringsområdet (Ds 2009:55). De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.</p> <p>För försäkringsrörelse finns även särskilda redovisningsregler i lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1560">(1995:1560)</a> om årsredovisning i försäkringsföretag, kompletterat med förordningen <a href="https://lagen.nu/1995:1600">(1995:1600)</a> om årsredovisning i kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag samt Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2008:26) om årsredovisning i försäkringsföretag.</p> <p>Översiktligt om nuvarande EU-regler på försäkringsområdet</p> <p>Nu gällande EU-direktiv på försäkringsområdet delas i enlighet med sin karaktär in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet för (direkt) försäkringsverksamhet har skett i etapper. I och med den s.k. tredje generationens direktiv, dvs. det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet , genomfördes den inre marknaden på försäkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för verksamheten. De tre livförsäkringsdirektiven har sedan förts samman till ett enda direktiv, det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet . Försäkringsdirektiven har genomförts i svensk rätt genom ändringar i FRL och LUFT.</p> <p>Till följd av det s.k. tjänstepensionsdirektivets genomförande i svensk rätt år 2006 infördes särskilda verksamhetsvillkor och nya placeringsregler för tjänstepensionskassor, pensionsstiftelser och livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Dessutom infördes för livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och för tjänstepensionskassorna särskilda bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar och för tjänstepensionskassorna även nya bestämmelser om skuldtäckning och kapitalkrav.</p> <p>År 2008 genomfördes i Sverige - genom ändringar i FRL och LUFT - det s.k. återförsäkringsdirektivet . I och med införlivandet av detta direktiv omfattas återförsäkringsbolag i högre grad av samma rörelseregler som gäller för direkt försäkring, samtidigt som särskilda placeringsregler av mer kvalitativ art för sådana bolag infördes. I det sammanhanget infördes även regler för samtliga försäkringsföretag om att tillgångar som huvudregel ska värderas till verkligt värde i skuldtäckningssammanhang.</p> <p>Solvens II-direktivet</p> <p>Allmänt</p> <p>Det så kallade Solvens II-direktivet innebär en reformering av den EU-rättsliga solvensregleringen för skade- och livförsäkring samt en konsolidering av flertalet befintliga direktiv inom försäkringsområdet. Vid konsolideringen har inte några materiella ändringar skett. Solvens II-direktivet är således ett samlat regelverk för direkt- och återförsäkringsverksamhet, innehållande även de övergripande principerna för helt nya solvensregler.</p> <p>Det nya solvensregelverket är omfattande och innehåller många olika delar. Ett övergripande syfte är att ytterligare harmonisera försäkringsregleringen inom EU så att samma konkurrensmöjligheter skapas för försäkringsföretag i olika medlemsländer. Utgångspunkten är att skydda försäkrings- och förmånstagarna och få till stånd en ökad stabilitet på marknaden. Solvenssystemet är utformat på ett sådant sätt att det skapas incitament för försäkringsföretagen att mäta sina risker och hantera dem på ett ändamålsenligt sätt. Ändamålet med direktivet är således att skapa en mer framåtblickande och riskorienterad reglering som tar sin utgångspunkt i företagens verksamhet som helhet och som baseras på en förebyggande tillsyn. Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt senast den 31 oktober 2012.</p> <p>Solvens II-direktivet ger också Europeiska kommissionen befogenheter att anta genomförandeåtgärder på en rad områden. Det innebär att kommissionen får besluta om viss detaljreglering i anslutning till direktivet. Dessa genomförandeåtgärder ska antas av kommissionen senast den 31 oktober 2011. Som en grund för åtgärderna lämnade den europeiska tillsynskommittén för försäkringar och tjänstepension, förkortad CEIOPS, i november 2009 tekniska råd i huvuddelen av frågorna. Kompletterande råd kommer att lämnas senast i mars 2010. Även genomförandeåtgärderna ska införlivas med nationell rätt senast den 31 oktober 2012. Som komplettering avses vägledningar, råd och förslag till bindande tekniska standarder utarbetas av CEIOPS och, i ett vidare perspektiv, av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, förkortad EIOPA, som är den myndighet som 2011 avses ersätta CEIOPS.</p> <p>Regleringsansatser</p> <p>Motivet för en reglering på försäkringsområdet är att möjliggöra en effektiv förvaltning av kapitalet samtidigt som ett adekvat skydd för försäkringstagare och andra förmånstagare tryggas. Två olika regleringsansatser kan användas för att säkerställa att åtagandena mot dessa grupper fullgörs, samtidigt som företaget utifrån en acceptabel risknivå har möjlighet att uppnå den högsta avkastningen.</p> <p>Den kvantitativa regleringsmodellen kännetecknas av uttryckliga gränser för t.ex. hur stor del av kapitalet som får vara placerat i vissa tillåtna tillgångsslag. I en sådan modell kan instituten i sin tillgångsplacering emellertid inte fullt ut beakta de verkliga riskerna i verksamheten. Tillsynen kommer då främst att riktas in på att kontrollera regelefterlevnaden. En fördel med en sådan modell är att tillsynen kan följa effektiva rutiner och att förutsägbarheten i fråga om ingripanden ökar.</p> <p>Med en kvalitativ regleringsmodell ges i stället principer för hur verksamheten ska bedrivas. Lagstiftning som vilar på kvalitativa principer är per definition mer flexibel och processinriktad, eftersom tolkningen av de kvalitativa reglerna måste göras utifrån varje enskilt instituts risksituation. En sådan processinriktad reglering kan även på ett mer flexibelt sätt tillämpas vid en snabb utveckling av såväl nya produkter som olika tekniker och instrument för riskhantering på det finansiella området. Modellen ställer dock större krav på tillsynen, som måste vara förebyggande och mer inriktad på enskildheterna i varje instituts verksamhet. För försäkringsföretagen ställer modellen större krav framför allt i fråga om dokumentation och öppenhet. Det måste vara möjligt för en tillsynsmyndighet att få inblick i det enskilda företagets processer och kunna kontrollera att företaget efterlever sina egna beslut och riktlinjer.</p> <p>Tidigare var regleringen för försäkringsverksamhet i huvudsak inriktad på kvantitativa begränsningsregler. Genom tjänstpensionsdirektivet infördes emellertid en kvalitativ regleringsansats, kompletterad av några tvingande kvantitativa regler för tjänstepensionsinstitutens verksamhet. Solvens II-direktivet vilar på en kvalitativ regleringsansats.</p> <p>Reformeringens utgångspunkter</p> <p>Solvens II-direktivet baseras på en riskbaserad ekonomisk metod som ger försäkringsföretagen incitament att mäta och hantera sina risker på ett adekvat sätt. Alla risker och deras inbördes interaktion ska hanteras. Ett effektivt företagsstyrningssystem inbegriper funktioner för riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuariella beräkningar. Försäkringsföretagets egen risk- och solvensbedömning är en viktig del av företagets affärsstrategi.</p> <p>Bedömningen av företagens finansiella ställning bygger på att sunda ekonomiska principer ska gälla och att information från de finansiella marknaderna och allmänt tillgänglig information om försäkringstekniska risker utnyttjas. Solvenskraven grundas på en ekonomisk bedömning av hela balansräkningen där tillgångar och skulder värderas till verkligt värde. Värderingsstandarderna bör i största möjliga utsträckning vara förenliga med den internationella utvecklingen på redovisningsområdet.</p> <p>Kapitalkravet kan beräknas enligt en standardformel eller enligt en intern modell. Även partiella interna modeller kan användas. Kapitalkravet ska i sin tur täckas med kapitalbasmedel, som är poster inom eller utanför balansräkningen. Posterna i kapitalbasen klassificeras enligt kvalitetskriterier i tre nivåer.</p> <p>Huvudprincipen för försäkringstillsynen är tillsyn över enskilda försäkringsföretag. De som ingår i en försäkringsgrupp står dessutom under grupptillsyn och det är nödvändigt att beräkna solvensen också på gruppnivå.</p> <p>Solvensregleringen genomsyras av en proportionalitetsprincip som innebär att reglerna och tillsynen ska stå i proportion till verksamhetens art, omfattning och komplexitet i det enskilda försäkringsföretaget. En annan viktig princip i solvensregleringen är aktsamhetsprincipen. Den innebär ett genomförande av en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av tillgångar bör vara anordnad. Enligt principen kan ett placeringsbeslut inte betraktas isolerat utan måste grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i dess helhet. Reglering enligt aktsamhetsprincipen ställer högre krav på tillsynsmyndigheten, eftersom tillsynen måste vara förebyggande och ta sikte bl.a. på hur och enligt vilka kriterier som placeringsbeslut fattas.</p> <p>Några väsentliga delar i regelverket</p> <p>Strukturen i Solvens II-direktivet följer de tre pelare som använts inom Basel II (kapitaltäckningsregler för banker och värdepappersinstitut). Första pelaren innehåller kvantitativa regler, andra pelaren kvalitativa regler och tillsynsaspekter, och tredje pelaren regler om marknadsdisciplin, dvs. öppenhet om den finansiella ställningen. Avsikten har varit att utforma regleringen på likvärdigt sätt som inom andra finansiella sektorer för att undvika regelarbitrage.</p> <p>Kapitalkrav och värderingsregler (pelare 1)</p> <p>De kvantitativa krav som ska gälla för försäkringsföretagen delas in i fem avsnitt (värdering av tillgångar och skulder, försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas, solvenskapitalkrav och minimikapitalkrav ).</p> <p>Samtliga tillgångar och skulder ska värderas enligt realistiska antaganden - i stället för som i dag försiktigt - för att uppnå objektivitet och jämförbarhet mellan olika försäkringsföretag.</p> <p>Till en bästa skattning av de försäkringstekniska avsättningarna ska läggas en riskmarginal som ska vara tillräcklig för att säkerställa att värdet av de försäkringstekniska avsättningarna motsvarar det belopp som ett företag kan förväntas kräva för att överta och uppfylla försäkringsförpliktelserna.</p> <p>Eftersom ett försäkringsföretag måste ha kapital som kan täcka oväntade förluster, är kapitalkravet en viktig del av regleringen. I och med Solvens II-direktivet införs två olika kapitalkrav. Det ena, solvenskapitalkravet (SCR), speglar hur mycket kapital som ett försäkringsbolag bör ha för att det även under stressade förhållanden ska kunna fortsätta verksamheten. Det andra kapitalkravet, minimikapitalkravet (MCR), är på en lägre nivå och utgör ett absolut krav för fortsatt verksamhet. Vid underskridande av SCR får tillsynsmyndigheten en tidig signal om problem i företaget. På detta sätt skapas en tillsynstrappa. Vid beräknande av MCR används en enklare metod som beaktar endast de grundläggande riskerna, medan SCR ska kunna räknas fram med olika metoder, antingen med en standardformel eller med en partiell eller helt intern metod. Vid beräkningen av SCR ska hänsyn tas till de risker företaget är utsatt för. Kapitalkraven ska täckas genom kapitalbasmedel, med poster från eller utanför balansräkningen. På liknande sätt som gäller för kapitaltäckningsreglerna inom banksektorn indelas kapitalet i tre nivåer (kategori 1-3) beroende på en rad krav på dess egenskaper. Endast kapital av hög kvalitet får användas för att möta MCR.</p> <p>Kvalitativa krav och tillsyn (pelare 2)</p> <p>I andra pelaren uppställs krav på bl.a. företagets styrning och interna kontroll. Bestämmelserna här ska fungera som ett komplement till de kvantitativa reglerna i den första pelaren när det gäller att analysera kapitalbehovet. Företagen åläggs krav på att analysera sina risker i verksamheten och mot bakgrund av dessa utvärdera SCR. Ökad harmonisering av tillsynen generellt samt gemensamma standarder och metoder är centrala moment i andra pelaren. Tillsynen ska eftersträva att identifiera företag vars finansiella ställning, organisation, riskhantering m.m. är sådan att deras riskprofil avviker från vad som får anses vara normalt. Om så bedöms vara fallet, ges tillsynsmyndigheterna befogenheter att kräva antingen höjt SCR för företaget eller att åtgärder vidtas för att minska riskerna.</p> <p>Marknadsdisciplin och publik information (pelare 3)</p> <p>För att skapa marknadsdisciplin och därigenom ytterst förbättra stabiliteten i försäkringsföretagen, införs genom tredje pelaren krav på rapportering till tillsynsmyndigheterna och krav på offentliggörande av information till marknaden om finansiell ställning och riskhantering.</p> <p>Försäkringsgrupper</p> <p>En viktig del av Solvens II-direktivet avser reglerna för, och tillsynen över, grupper av försäkringsföretag. Direktivet ger viss möjlighet till tillgodoräknande av diversifieringseffekter genom särskild beräkning av SCR på gruppnivå. Därutöver införs vissa regler om tillsyn över försäkringsgrupper. Genom direktivet införs begreppet "grupptillsynsmyndighet" och för varje försäkringsgrupp ska det utses en enda tillsynsmyndighet med konkreta befogenheter i fråga om samordning och beslutsfattande (solvens på gruppnivå, transaktioner inom gruppen och riskkoncentration samt godkännande av gruppinterna modeller).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Genomförande av Solvens II-direktivet</p> <p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av genomförandet av Solvens II-direktivet. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p> <p>Utredarens uppgift är att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt.</p> <p>I sitt arbete ska utredaren fästa särskild vikt vid att administrativa kostnader står i proportion till syftet med genomförandet av direktivet. I den del av utredarens uppdrag som omfattar att föreslå hur man bör reglera verksamheten för de försäkringsföretag som faller utanför direktivets obligatoriska tillämpningsområde, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dessa ska anordnas, ska en konsekvensutredning upprättas.</p> <p>Beaktande av genomförandeåtgärder</p> <p>De genomförandeåtgärder som är under utarbetande av kommissionen kan komma att påverka hur Solvens II- direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Åtgärderna kommer att vara nära kopplade till funktionen av de nya reglerna i direktivet. Det är därför viktigt att genomförandeåtgärderna kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Förslag till åtgärder kommer att lämnas av kommissionen i oktober 2010, för att sedan slutligen antas ett år senare.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>· följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder,</p> <p>· belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att genomföra Solvens II-direktivet, och</p> <p>· lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.</p> <p>Utredningsarbetet</p> <p>Särskilda frågor som utredaren ska analysera inom uppdraget</p> <p>Inom uppdraget - att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt - är det önskvärt att utredaren särskilt analyserar följande frågor.</p> <p>Relationen till tjänstepensionsdirektivet</p> <p>Konsolideringen i samband med Solvens II-direktivet omfattar inte tjänstepensionsdirektivet. I sistnämnt direktiv (artikel 4) läggs en option för medlemsstaterna fast. Den innebär att medlemsstaterna kan välja att tillämpa reglerna i tjänstepensionsdirektivet när det gäller försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckning och information om denna verksamhet för de försäkringsföretag som omfattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Denna tjänstepensionsverksamhet ska hållas avskild från annan försäkringsverksamhet. Sverige har valt att tillämpa optionen.</p> <p>Enligt Solvens II-direktivet (artikel 310) upphör det konsoliderade livförsäkringsdirektivet att gälla när förstnämnda direktiv träder i kraft. Där anmärks dock att hänvisningar till upphävda direktiv ska tolkas som hänvisningar till Solvens II-direktivet (enligt en jämförelsetabell). Detta torde innebära att optionen i tjänstepensionsdirektivet även fortsättningsvis kan tillämpas för tjänstepensionsverksamhet hos försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet.</p> <p>Frågor om kapitalkrav för tjänstepensionsinstitut regleras i artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet. Genom en reglering i Solvens II-direktivet (artikel 303) bibehålls tidigare regler. I skäl 138 läggs det fast att kommissionen, med stöd av CEIOPS, bör utveckla särskilda solvensregler för dessa institut.</p> <p>Eftersom artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet inte innehåller någon hänvisning till artikel 17, torde kapitalkravsreglerna i tjänstepensionsdirektivet inte vara tillämpliga på tjänstepensionsverksamhet hos försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet. För denna verksamhet gäller i stället kapitalkravsreglerna i Solvens II-direktivet, dock med undantag för regleringen i artikel 304 som ger möjligheter att tillämpa ett visst sätt för kalibrering av aktiekursrisker.</p> <p>Mot bakgrund av dessa unionsrättsliga regler bör utredaren särskilt analysera och föreslå hur tjänstepensionsverksamhet i försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet ska regleras i svensk rätt.</p> <p>Proportionalitetsprincipen</p> <p>Solvens II-direktivet genomsyras av en proportionalitetsprincip, en princip som även kommer till direkt uttryck i artikel 29 och skälen 19-21 i direktivet. Den innebär att tolkningen och genomförandet av kraven i regelverket ska stå i relation till verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Vid genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning är det därför viktigt att utredaren närmare analyserar hur denna princip ska tolkas och anpassas så att kraven på företagen står i rimlig proportion till riskerna i verksamheten. I detta sammanhang ska utredaren särskilt beakta de särdrag som kännetecknar kollektiva försäkringar.</p> <p>Företag som faller utanför direktivets tillämpningsområde</p> <p>Vissa företag, oavsett form, undantas enligt ordalydelsen från obligatorisk tillämpning av Solvens II-direktivet. Detta gäller enligt artikel 4 särskilt vissa mindre företag, men även ett företags rättsliga form eller art - genom att det har nära koppling till de offentliga försörjningssystemen - kan, enligt skäl 4, medföra att företaget inte omfattas av det system som införs genom direktivet. De företag som undantas får dock välja att ändå tillämpa reglerna. Utredaren ska dels analysera arten, storleken och omfattningen av de försäkringsföretag på den svenska marknaden som undantas från direktivets obligatoriska tillämpning, dels föreslå hur man bör reglera verksamheten för dessa företag, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dem ska anordnas.</p> <p>Skyddet för försäkringstagarna</p> <p>Genom Solvens II-direktivet upphör de nuvarande skuldtäckningsreglerna och ersätts av aktsamhetsprincipen. Utredaren ska närmare granska hur skyddet för försäkringstagarna påverkas av denna förändring</p> <p>Aktuariens roll</p> <p>I nuvarande nationella bestämmelser i FRL har aktuarien ett skadeståndsansvar vid skada till följd av uppsåtligt agerande eller i anledning av dennes oaktsamhet. I Solvens II- direktivet - särskilt i avsnitten om system för företagsstyrning - finns bestämmelser som har bäring på aktuariens roll i företaget. Dessa regler torde innebära att aktuarien får en något förändrad roll. Utredaren ska närmare granska aktuariens roll i och med genomförandet av direktivet och om denna nya ställning bör föranleda någon ändring av reglerna om skadeståndsansvar i nationell lagstiftning. Utredaren bör beakta att skadeståndsansvaret för aktuarien föreslås avskaffas i departementspromemorian om en ny försäkringsrörelselag.</p> <p>Säkerhetsreserven</p> <p>Avsättningar till säkerhetsreserv ger skadeförsäkringsbolagen möjlighet att bygga upp skattefria reserver för att täcka sådana förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömda faktorer. Den tjänar således som ett extra buffertkapital som kan utnyttjas vid förluster i försäkringsrörelsen. Under nuvarande regelverk får säkerhetsreserver räknas in i den del av kapitalbasen som håller högsta kvalitet. Motsvarande torde också gälla enligt Solvens II-direktivet (se artikel 93 och 94). Utredaren ska i ljuset av föreslagna genomförandeåtgärder i saken särskilt analysera frågan om någon åtgärd behövs för att säkerhetsreserven fortsatt ska få räknas in i kapitalbasen som kapital av högsta kvalitet.</p> <p>Kapitaltillägg</p> <p>Enligt direktivet har tillsynsmyndigheten, inom ramen för pelare 2, mandat att kräva ett påslag - kapitaltillägg - till SCR. Detta kan göras såväl på solonivå som på gruppnivå. Bestämmelserna om kapitaltillägg innehåller olika definitioner och är i vissa delar otydliga. Det är därför viktigt att utredaren särskilt analyserar den närmare innebörden av regelverket i dessa delar.</p> <p>Tillsyn över försäkringsgrupper</p> <p>Genom direktivet införs regler för försäkringsgrupper. I grupptillsynen blir samarbetet mellan tillsynsmyndigheter i olika länder väsentligt, samtidigt som vissa arbetsuppgifter kan fördelas mellan myndigheterna. Reglerna ställer bland annat nya krav på försäkringsföretagen i sitt agerande mot tillsynsmyndigheter. Utredaren ska särskilt analysera påverkan av dessa för de svenska bolagen. Utredaren ska också belysa sambandet mellan tillsyn enligt det s.k. konglomeratdirektivet - genom vilket tillsynen av företagsgrupper som innehåller båda företagskategorierna kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag regleras - och regleringen av tillsyn enligt Solvens II- direktivet.</p> <p>Sekretess i ny tillsynsstruktur</p> <p>Genom direktivet bildas en ny tillsynsstruktur med ökad fokus på grupptillsyn samt uttryckliga bestämmelser om tillsynssamarbete inom ramen för s.k. tillsynskollegier. Detta medför att informationsutbytet mellan tillsynsmyndigheter förutsätts öka. Detta informationsutbyte ställer andra krav på sekretess än nuvarande tillsynssystem. Utredaren ska därför särskilt se över och ge förslag på hur sekretess i den nya tillsynsstrukturen bör behandlas.</p> <p>Övrigt om utredningsarbetet</p> <p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och de övriga organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:53/ 2007-04-03T12:00:00+01:00 2007-04-03T12:00:00+01:00 2007:53 Överföring av vissa socialförsäkringsutgifter till trafikförsäkringen Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall lämna förslag till utformningen av regler som möjliggör en överföring av vissa socialförsäkringsutgifter till trafikförsäkringen.</p> <p>En utgångspunkt skall vara att den som skadas i en trafikolycka alltid skall vara tillförsäkrad minst den ersättning som han eller hon skulle ha haft rätt till från den allmänna försäkringen, om skadan uppkommit på något annat sätt.</p> <p>Utredaren skall överväga vem som skall vara ansvarig för att ersätta den drabbade under den tid som en utredning av orsakerna till skadan genomförs och hur det slutliga ansvaret mellan försäkringsbolag och den allmänna försäkringen skall regleras i sådana fall.</p> <p>Utredaren skall precisera trafikförsäkringens ansvar för rehabilitering av trafikskadade, särskilt med hänsyn till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar, hälso- och sjukvårdens ansvar för den medicinska rehabiliteringen samt Försäkringskassans ansvar att samordna rehabiliteringen.</p> <p>Utredaren skall vidare överväga möjligheten att trafikförsäkringen även skall omfatta kostnaden för eftersök av trafikskadat vilt.</p> <p>Vid övervägandena skall utredaren särskilt beakta förutsättningar för samverkan mellan privat verksamhet och offentlig, sekretessregler, tekniska förutsättningar för överföring av information, tillsyn och ansvar. Reglerna skall utformas så att enskilda tillförsäkras ett gott skydd för sin personliga integritet.</p> <p>Utredaren skall även överväga i vilken ordning tvister om ersättning enligt trafikskadelagen skall prövas och om särskilda processregler bör införas.</p> <p>Vidare skall utredaren lämna de förslag till författningsändringar som behövs samt noga redovisa praktiskt genomförbara lösningar över hur de administrativa system som kommer att krävas för att genomföra förslagen kan utformas. Utredaren skall härvid beakta EG-rättsliga aspekter.</p> <p>Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 30 april 2008.</p> <p>Bakgrund och utgångspunkter</p> <p>Enligt Statistiska centralbyråns uppgifter om vägtrafikskador rapporterades under år 2005 drygt 18 000 trafikolyckor med personskada i Sverige. I dessa olyckor dog drygt 400 personer, knappt 4 000 personer skadades svårt och drygt 22 000 skadades lindrigt enligt polisens bedömning. I jämförelse med år 2004 ökade antalet trafikolyckor med personskada något.</p> <p>Enligt uppgifter från Sveriges Försäkringsförbund har antalet trafikskadade ökat stadigt sedan början av 1990- talet. Från omkring 35 000 anmälda personskador per år i början av 1990-talet är antalet nu uppe i knappa 50 000. Ökningen av antalet personskador i trafiken beror enligt förbundet till stor del på en ökning av antalet anmälda whiplashskador. Whiplashkommissionen konstaterar i sin slutrapport år 2005 att mer än 30 000 personer anmäler nackbesvär efter trafikskada till försäkringsbolag varje år. För alla andra skadetyper såsom skallskador, frakturer och ryggmärgsskador har antalet i stället minskat.</p> <p>I den officiella statistiken uppgår antalet skadade i trafiken således till omkring 26 000 personer per år. Denna lägre siffra beror på att här ingår endast polisrapporterade skador, vilka är väsentligt färre än skadeanmälningarna till försäkringsbolagen. Samhällets kostnader för dessa olyckor är mycket stora, även om man bortser från produktionsbortfall, personligt lidande och försämrad livskvalitet för de drabbade.</p> <p>Trafikskadelagen</p> <p>Enligt trafikskadelagen <a href="https://lagen.nu/1975:1410">(1975:1410)</a> skall det tecknas trafikförsäkring för alla motordrivna fordon som inte är avställda. Försäkringen ersätter bl.a. personskador som uppkommer i följd av trafik. Trafikskadelagen bygger på principen att ersättning skall utges oavsett om någon kan anses vållande till en olycka eller inte. Vid personskador bestäms ersättningen enligt reglerna i 5 kap. skadeståndslagen. Det innebär i princip att ersättningen skall ge full kompensation för inkomstbortfall till följd av skadan. Den skadelidande skall, i ekonomiskt hänseende, genom ersättningen försättas i samma läge som om skadan inte inträffat. Staten är inte skyldig att ha trafikförsäkring för sina fordon. Om någon trafikförsäkring inte har tecknats ersätts dock skadan av staten.</p> <p>Trafikförsäkring får meddelas av en försäkringsgivare som har fått tillstånd till det (koncession) enligt försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>. För utländska försäkringsgivare finns särskilda bestämmelser i lagen <a href="https://lagen.nu/1998:293">(1998:293)</a> om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. Ersättning enligt trafikskadelagen bestäms i dag, på samma sätt som skadestånd, enligt nettometoden. Detta innebär att när trafikskadeersättning fastställs avräknas sådan ersättning som den skadade har rätt till från den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäkringen samt pension, sjuklön eller annan periodisk ersättning som betalas av arbetsgivaren. Den som betalar sådana förmåner har inte någon återkravsrätt mot försäkringen.</p> <p>Trafikförsäkringen ger också ersättning för kostnader av olika slag som har uppkommit på grund av skadan, till exempel patientavgifter/egenavgifter för sjukvårdskostnader och läkarbesök, resekostnader etc. Ersättning lämnas dock inte för sådana kostnader som den skadedrabbade kan få ersatta från Försäkringskassan. Ytterligare ersättning ges för ideell skada, det vill säga sveda och värk, lyte och men samt särskilda olägenheter till följd av skadan.</p> <p>Trafikförsäkringen är utformad så att den garanterar att ersättning betalas även om fordonets ägare inte har betalat sin premie. Detsamma gäller om det inte går att fastställa identiteten på det fordon som har orsakat skadan. I sådana fall svarar samtliga försäkringsgivare, som vid skadetillfället hade tillstånd att meddela trafikförsäkring, genom Trafikförsäkringsföreningen solidariskt för ersättningen.</p> <p>Den allmänna sjukpenningförsäkringen</p> <p>Den som är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt socialförsäkringslagen <a href="https://lagen.nu/1999:788">(1999:788)</a> har rätt till sjukpenning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1962:381">(1962:381)</a> om allmän försäkring om han eller hon har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) av eget arbete som uppgår till minst 24 procent av prisbasbeloppet. Vid beräkning av SGI bortses inom sjukförsäkringen från inkomster som överstiger sju och en halv gånger gällande prisbasbelopp.</p> <p>Sjukpenningförsäkringen har fyra ersättningsnivåer - hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels sjukpenning.</p> <p>Genom lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1047">(1991:1047)</a> om sjuklön ansvarar arbetsgivaren för ersättningen de fjorton första dagarna i ett sjukfall.</p> <p>Ersättningsnivån inom sjukpenning- och sjuklönesystemet är 80 procent av ersättningsunderlaget med undantag för den första dagen som utgör karensdag. Inom sjukpenningförsäkringen multipliceras den sjukpenninggrundande inkomsten med faktorn 0,989 vid beräkning av bl.a. sjukpenning.</p> <p>För personer som insjuknar på nytt inom fem kalenderdagar från det en tidigare sjukperiod avslutats samt för personer som har särskilt omfattande sjukfrånvaro eller har en sjukdom som medför risk för en eller flera längre sjukperioder finns särskilda regler.</p> <p>Utöver den sjukpenning som utges kan den enskilde via t.ex. kollektivavtalade ersättningar erhålla ytterligare omkring 10 procent av inkomstförlusten. För löntagare som har inkomster över det s.k. inkomsttaket utges som regel 90 procent av den lönedel som överstiger inkomsttaket från avtalsförsäkringar.</p> <p>Sjuk- och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension)</p> <p>Aktivitetsersättning lämnas till försäkrade i åldrarna 19-29 år medan sjukersättning lämnas till försäkrade i åldrarna 30-64 år. Ersättningen kan beviljas till den som varaktigt eller långvarigt (minst ett år) fått sin arbetsförmåga helt eller delvis nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska arbetsförmågan.</p> <p>Sjukersättning kan beviljas antingen tills vidare eller med tidsbegränsning. Aktivitetsersättning är alltid tidsbegränsad till längst tre år i taget. Ersättningarna består av både ett skydd i form av inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning och ett grundskydd i form av garantiersättning. Ersättningarna inflationsskyddas genom att de årligen räknas om i förhållande till förändringarna i prisbasbeloppet.</p> <p>Den inkomstrelaterade sjuk- och aktivitetsersättningen grundas på en antagandeinkomst som utgörs av genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna som intjänats under en given period, s.k. ramtid. Längden på denna varierar med den försäkrades ålder. För beräkning av inkomstrelaterad aktivitetsersättning får, om det är fördelaktigare för den försäkrade, antagandeinkomsten - i stället för huvudregeln ovan - beräknas på genomsnittet av de två högsta bruttoårsinkomsterna under en ramtid på tre år.</p> <p>Den inkomstrelaterade aktivitets- eller sjukersättningen utgör 64 procent av antagandeinkomsten. Inkomstrelaterad ersättning kan betalas ut oavsett i vilket land man är bosatt i och den grundar rätt till ålderspension, vilket inte garantiersättningen gör.</p> <p>Aktivitets- eller sjukersättning i form av garantiersättning utbetalas till den som saknar eller har en låg inkomstrelaterad aktivitets- eller sjukersättning antingen helt eller som utfyllnad upp till garantinivån. Denna nivå, som är densamma för ogifta och gifta, är åldersrelaterad.</p> <p>Även för den som erhåller aktivitets- eller sjukersättning kan kompletterande ersättningar utges från avtalsförsäkringar.</p> <p>Rehabilitering</p> <p>Vid trafikskada kan rehabilitering krävas för att en skadad skall kunna återkomma till ett normalt liv. Rehabiliteringen förekommer i olika former beroende på den skadedrabbades behov, till exempel arbetslivsinriktad rehabilitering för den som behöver stöd för att återkomma till en anställning och medicinsk rehabilitering för att återställa den fysiska och psykiska funktionsförmågan.</p> <p>I 22 kap. lagen <a href="https://lagen.nu/1962:381">(1962:381)</a> om allmän försäkring anges att arbetsgivaren i samråd med den sjukskrivne skall ta ansvar för att reda ut den sjukskrivnes rehabiliteringsbehov. Försäkringskassan skall samordna och utöva tillsyn så att rehabiliteringsverksamheten enligt lagen kan genomföras. För en skadedrabbad som genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering kan rehabiliteringsersättning i form av rehabiliteringspenning och särskilt bidrag utges. Ersättningsnivån för rehabiliteringspenningen är densamma som för sjukpenning.</p> <p>Internationella jämförelser</p> <p>Trafikförsäkringen är i Finland primär i förhållande till andra lagstadgade ersättningssystem när det gäller personskador. Ersättningen bestäms enligt skadeståndslagens regler och omfattar inkomstförlust, sjukvårdskostnader och andra utgifter till följd av skada, sveda och värk samt lyte och annat bestående men.</p> <p>Trafikförsäkringens primära ställning innebär att den skadelidande inte får någon ersättning från Folkpensionsanstalten (motsvarande den svenska Försäkringskassan) för inkomstförlust. Om arbetsgivaren betalat lön till den skadade, ersätts lönekostnaden från trafikförsäkringen.</p> <p>Från och med 2005 har trafikförsäkringen fullt kostnadsansvar även för sjukvårdskostnader i syfte att förbättra trafikskadepatienters möjlighet att så snabbt som möjligt få vård och kunna återvända till arbetslivet.</p> <p>Trafikförsäkringsbolagen är även primärt ansvariga för rehabiliteringen av de trafikskadade. Verksamheten hanteras av ett gemensamt organ för branschen, Försäkringsbranschens rehabiliteringscentral, som köper in tjänsterna beroende på den skadades behov.</p> <p>I Norge och Danmark är trafikförsäkringens ställning gentemot övriga lagstadgade ersättningssystem densamma som i Sverige. Ersättning utgår enligt skadeståndsrättsliga regler och ersättningar från det allmänna och sjuklön från arbetsgivaren avräknas från trafikskadeersättningen. Olika former av regressrätt finns, t.ex. har en arbetsgivare rätt att framställa regresskrav gentemot trafikförsäkringen för sjuklön eller motsvarande, vilket även gäller det allmänna i vissa fall. Även i Norge och Danmark är alltså förhållandena sådana att trafikförsäkringen i praktiken svarar för vissa av de kostnader som i Sverige stannar på det allmänna och arbetsgivarna.</p> <p>Försäkringsförbundets rapport</p> <p>Under mitten av 1990-talet utredde Sveriges Försäkringsförbund förutsättningarna för ett utvidgat ansvar för trafikförsäkringen. Arbetet redovisades i en rapport år 1996, bland annat till Finansdepartementet. I en från oktober 2005 uppdaterad rapport beskrivs trafikförsäkringsbolagens möjligheter att ta över det ekonomiska ansvaret för inkomstförlust vid personskada samt för arbetslivsinriktad rehabilitering. I rapporten framhålls att samhället även i framtiden bör stå för övriga kostnader, framförallt när det gäller sjukvård.</p> <p>I rapporten konstateras att det många gånger råder osäkerhet om storleken på försäkringsbolagens skadekostnader och premiesättningen på grund av politiska beslut när det gäller t.ex. ersättningsnivån i sjukpenningförsäkringen.</p> <p>Vidare sägs att incitamenten är dåliga för försäkringsbolagen att avsätta ytterligare resurser för att intensifiera forskningen angående t.ex. whiplashskador. Det anges också att det krävs en omfattande administration hos försäkringsbolagen för att handlägga krav på ersättning för inkomstförlust. Samtidigt finns en parallell, och i stora delar överensstämmande, handläggning hos Försäkringskassan och hos andra instanser som har att utge kollektivavtalade förmåner.</p> <p>I rapporten redogörs för två olika alternativ till en förändring av det svenska systemet. Det första alternativet innebär att samtliga kostnader med anledning av personskada ersätts av trafikförsäkringen. Det andra alternativet innebär att försäkringen blir primär, utöver i dag, endast vad gäller ersättning för inkomstförlust samt sådan yrkes- och arbetslivsinriktad rehabilitering som kan leda till att individen i ökad utsträckning kan försörja sig själv. I rapporten avråds från det första alternativet då ett övertagande torde medföra kraftigt ökade administrationskostnader på grund av stora kontrollproblem samtidigt som försäkringsbolagen inte besitter rätt kompetens att styra t.ex. sjukvårdsinsatser. Vidare skulle en sådan förändring medföra en alltför stor höjning av trafikförsäkringspremien för att kunna bäras av alla trafikförsäkringspliktiga. I rapporten förordas därför det andra alternativet som mera realistiskt då bl.a. försäkringsbolagens erfarenhet och kompetens inom rehabilitering till fullo skulle kunna utnyttjas.</p> <p>Det bedömdes vidare att det skulle innebära en samhällsekonomisk vinst om trafikförsäkringen fick ett utökat ansvar. Dels skulle trafiksäkerhetsarbetet påverkas positivt med den långsiktiga följden att personskadorna blev färre och kanske lindrigare, dels skulle ett samordnat ansvar leda till en kostnadssänkning för de skador som inträffar samtidigt som kvaliteten i personskadehanteringen skulle förbättras.</p> <p>Några av de positiva effekterna av ett utvidgat ansvar är enligt rapporten således bland annat att kostnaderna för trafiken tydliggörs samtidigt som rehabiliteringen effektiviseras och skaderegleringstiderna kortas och att premiesättning och reservavsättning underlättas samtidigt som stabiliteten skulle öka för verksamheten genom ökad tillgångsmassa. De negativa effekter av en överföring skulle enligt rapporten bland annat vara att antalet oförsäkrade fordon riskerar att öka och att försäkringstagarna kan komma att minska sitt försäkringsskydd inom andra områden samtidigt som vissa bolags kollektiv kan ha svårare att bära höjda premier.</p> <p>Trafikolyckor med vilt</p> <p>Årligen inträffar i Sverige ca. 35 000 - 40 000 trafikolyckor med vilt inblandade. Av dessa leder ca. 20 000 till eftersök av skadat vilt. Sedan år 1995 finns en rikstäckande verksamhet för omhändertagande av eftersök av trafikskadat vilt. Grunden är en samverkan mellan polismyndigheten och jägarorganisationerna. Enligt lag föreligger skyldighet att anmäla kollision med vilt till polisen. Polisen kontaktar i sin tur en lokal kontaktman som ser till att eftersöket genomförs. Den 1 januari 2007 blev Rikspolisstyrelsen huvudman för Nationella viltolycksrådet, som utgör en sammanslutning av en rad myndigheter och organisationer, med en verksamhetsansvarig anställd av Rikspolisstyrelsen. Syftet är att åstadkomma en effektiv eftersöksorganisation som dels i händelse av viltolycka snabbt och skonsamt förkortar lidandet för djuret, dels arbetar olycksförebyggande.</p> <p>Behovet av uppdraget</p> <p>Samhällets kostnader för trafikskadades sjukpenning och sjukersättning har ökat stadigt de senaste tio åren. Det har lett till ökade kostnader för skattebetalarna, men också för den privata trafikförsäkringen. Precis som i socialförsäkringarna är det framför allt kostnaderna för sjuk- och aktivitetsersättning till skadedrabbade som har ökat. Denna starkt negativa trend måste brytas. Regeringen har därför för avsikt att föreslå att statens kostnader för trafikskadades sjukpenning och sjukersättning överförs till trafikförsäkringen. En sådan reform bedöms på sikt kunna ge stora samhällsekonomiska vinster i form av ökad trafiksäkerhet, förbättrad rehabilitering och minskade skadekostnader.</p> <p>För de årligen knappa 50 000 personskadorna i trafiken är skaderegleringen i de flesta fall snabb och effektiv. Omkring 65 procent är slutreglerade inom några månader. På denna tid har symptomen vid trafikskadan läkt ut för de flesta skadelidande. Utöver dessa regleras ca 25 procent av skadorna inom ett par år. Här handlar det om mindre allvarliga skador som ger mindre besvär. Resterande ca 10 procent är fall med långa skaderegleringstider.</p> <p>Bakom trafikskador som riskerar långa handläggningstider ligger många gånger flera faktorer. Svårigheter vid diagnosticering och behandlingsmetoder är vanliga problem som ofta innebär att den medicinska rehabiliteringen försenas.</p> <p>Ett avgörande hinder för effektiviteten i systemet är att ansvaret delas mellan de privata försäkringsbolagen, arbetsgivaren och socialförsäkringen, vilket får till följd att den som står för kostnaderna inte alltid fattar beslut om åtgärderna. Svårigheterna med att få tillgång till rehabilitering kan i många fall förklaras med brister i samordningen där de ansvariga aktörerna Försäkringskassan, försäkringsbolaget och arbetsgivare skickar ärendet mellan varandra. Problem med att räkna ut ersättningar och fördela ansvaret mellan det allmänna och det privata skapar osäkerhet för den skadelidande individen. Att dessa samordningsproblem och administrativa processer förlänger skaderegleringen ter sig än mer orimlig när den medicinska erfarenheten visar att passivitet förvärrar hälsotillståndet för dem som har drabbats av skada.</p> <p>Ytterligare ett problem med dagens trafikförsäkring är att kostnaderna för skador i trafiken inte lyfts fram i sin helhet. Försäkringsbolagens kostnader är endast en del av de totala kostnaderna vid personskador i trafiken. Ersättningarna vid trafikskador från socialförsäkringen får inte en särskild redovisning i socialförsäkringen, utan blandas med ersättningarna som betalas ut av andra skäl. Detsamma gäller för sjuk- och hälsovården. Med en sammanhållen redovisning av kostnaderna skulle det vara lättare att följa utvecklingen av trafikskadorna.</p> <p>En annan del av samma problem är kopplingen mellan risk för trafikskada och avgiftens eller premiens storlek. Endast i försäkringsbolagens del innebär högre risk en högre premie. Avgifter och skatter till socialförsäkringen samt sjuk- och hälsovården påverkas inte av den enskildes risker att skadas i trafiken.</p> <p>Vad gäller trafikolyckor med vilt kan konstateras att dessa ofta leder till stort lidande för djuren. Av djurskyddsskäl, liksom för att förhindra att skadade djur förorsakar ytterligare olyckor, ligger det i samhällets intresse att eftersök av skadade djur genomförs. I dagsläget finns ett väl fungerande system för sådana eftersök. Systemet har emellertid i hög grad byggt på ideella insatser av landets jägare.</p> <p>Brister i försäkringsmässighet och redovisning av de totala kostnaderna begränsar drivkrafterna för att minska trafikskadorna. Med ett samlat ansvar kan trafikförsäkringen verka som ett instrument för ökad trafiksäkerhet och lägre totala kostnader. Trafikanter med hög risk och därmed högre premier kan ha möjlighet att sänka premien genom mer trafiksäkert beteende och säkrare fordon. Även premierabatten för den som kör försiktigt kan bli mer påtaglig. Rätt utformad kan försäkringsbolagens skadestatistik ge mer värdefull information i det förebyggande arbetet för säkrare fordon och vägar.</p> <p>Ytterst leder bristerna i dagens trafikförsäkring till ineffektivt användande av samhällets resurser. Långa handläggningstider och osäkerhet om när rehabilitering skall sättas in innebär inte bara att individen får lida och att ersättningssystemen belastas, utan det medför även produktionsbortfall och minskade skatteintäkter. Bristande drivkrafter för t.ex. trafiksäkert beteende gör att skadorna i trafiken är fler, allvarligare och kostar mer än de borde.</p> <p>Erfarenheterna från bl.a. Finland visar att en trafikförsäkring som har det fulla ansvaret för skadekostnaderna också blir samhällsekonomiskt mer lönsam. Finska bilister har alltsedan 1959 fått betala för de skadekostnader som uppstår i trafiken (sedan 2005 även för sjukvårdskostnaderna). Försäkringstagare med lågt riskbeteende har premierats, vilket har dämpat skadefrekvensen samtidigt som premierna hållits nere och till och med är lägre för många finska normalbilister än vad motsvarande svenska premier är i dag. På sikt kan således både statskassan och bilisterna tjäna på att trafikförsäkringen tar över ansvaret för skadekostnaderna.</p> <p>Det grundläggande syftet med att förändra dagens trafikförsäkring är således att minska riskerna för och effekterna av trafikskador. Detta leder till att samhällets totala kostnader för trafikskador blir lägre, vilket ökar den samhällsekonomiska effektiviteten. Ur ett individperspektiv handlar det om att minska risken för trafikskador och verka för att snabbare återfå de funktioner som krävs för att återkomma i arbete och andra sociala situationer. Detta uppnås genom att skapa en trafikförsäkring som motiverar alla inblandade parter till att förebygga, minimera och reducera trafikskador samt genom att förstärka rehabiliteringsprocessen för den som drabbas av trafikskada.</p> <p>Enligt regeringen bör även kostnaderna för befintliga trafikskador belasta fordonsägarna. Dessa kostnader kan emellertid inte överföras till trafikförsäkringen. Istället föreslår regeringen en skatt på trafikförsäkringspremier, som avses träda i kraft den 1 juli 2007. En sådan skatt bör även omfatta kostnader för framtida trafikskador under den tid som förutsättningarna för en överföring av kostnadsansvaret till trafikförsäkringen utreds.</p> <p>Utredningsuppdraget</p> <p>Utredaren skall utforma ett förslag till lagstiftning som innebär att trafikförsäkringens ansvar utvidgas på så sätt att ersättningar för skador som omfattas av den försäkringen skall undantas från den allmänna försäkringen. Det allmännas ansvar för sjukvårdskostnader skall dock inte förändras. En utgångspunkt i arbetet skall vidare vara att trafikskadelagens tillämpningsområde inte ändras. Trafikförsäkringen skall alltså liksom tidigare ersätta skador som uppkommer till följd av trafik. Vidare skall som utgångspunkt gälla att ersättning från trafikförsäkringen även fortsättningsvis skall utges enligt principen om full ersättning.</p> <p>Utredaren skall överväga möjligheten att trafikförsäkringen även skall täcka kostnader för eftersök av vid trafikolycka skadat vilt.</p> <p>Utredaren skall för sitt arbete ta del av de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området. Utredningen skall särskilt beakta EG-rättsliga aspekter.</p> <p>I utredningens arbete skall det läggas särskild vikt vid att skyddet för dem som drabbas av trafikskador inte försämras. Reglerna skall även vara så utformade att tillämpningen av regelverket i enskilda ärenden kännetecknas av objektivitet, god service, likformighet och rättsäkerhet samtidigt som administrationskostnaderna hålls nere. Höga krav måste också ställas på att systemet är överblickbart och begripligt för den enskilde.</p> <p>För att uppnå detta redovisas nedan ett antal frågor som särskilt måste övervägas.</p> <p>Ersättningar för inkomstbortfall som skall föras över till</p> <p>trafikförsäkringen</p> <p>I samband med arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller skada utges ersättning till den enskilde som regel i form av sjuklön från arbetsgivaren och därefter sjukpenning från Försäkringskassan samt till den som blir varaktigt eller långvarigt arbetsoförmögen i form av sjuk- eller aktivitetsersättning från Försäkringskassan. Utöver den sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning som utges från Försäkringskassan kan den enskilde via t.ex. kollektivavtalsreglerade ersättningar erhålla ytterligare ersättning för den inkomstförlust som uppstår.</p> <p>Utgångspunkten skall vara att all ersättning för inkomstförlust vid trafikskada bör utges från trafikförsäkringen.</p> <p>Det står dock utredaren fritt att överväga om det är lämpligt att av principiella, administrativa eller andra skäl undanta någon del av ersättning för inkomstförlust. Här avses t.ex. ersättningar som i dag betalas ut enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:380">(1976:380)</a> om arbetsskadeförsäkring samt pension eller annan periodisk ersättning eller sjuklön som utges från arbetsgivare eller avtalsförsäkringar.</p> <p>Hantering av trafikskador i den akuta fasen samt när osäkerhet i sambandsfrågan föreligger</p> <p>I dagens system kan den som blir arbetsoförmögen på grund av en trafikskada vända sig till sin arbetsgivare respektive Försäkringskassan för att få ersättning för eventuellt inkomstbortfall i form av sjuklön eller sjukpenning från sjukperiodens inledning. Ersättningen betalas i allmänhet ut inom en månad. Försäkringsbolagens ersättningar för inkomstbortfall, det vill säga till största del livränta, aktualiseras i dag ofta först i ett senare sammanhang då arbetsförmågan och orsakssambanden är utredda. Enligt försäkringsavtalslagen skall ett försäkringsbolag som har fått underrättelse om ett försäkringsfall utan uppskov vidta de åtgärder som behövs för att skadan skall kunna regleras. Skaderegleringen skall ske skyndsamt. För försäkringsersättning som avser periodiska utbetalningar finns dock inte någon i lagstiftningen angiven frist för när skaderegleringen skall avslutas.</p> <p>När hela det ekonomiska ansvaret för trafikskador överförs på trafikförsäkringen kommer det att ställas nya krav på försäkringsbolagen att snabbt handlägga frågor om ersättning till skadade under akuttiden. Den lagstiftning som utredningen föreslår måste innefatta metoder för att säkerställa att den skadedrabbades ekonomiska trygghet skyddas under det akuta stadiet. Det skall mot den bakgrunden övervägas om försäkringsbolagens handläggning av trafikskadefall behöver regleras ytterligare, så att dröjsmål som går ut över den enskildes ekonomiska trygghet kan undvikas.</p> <p>Vad som särskilt måste beaktas är att det i vissa fall kan vara svårt att avgöra om ett sjukdoms- eller skadetillstånd uppstått som följd av en trafikolycka. Försäkringsbolaget och den skadade kan ha olika uppfattning om orsaken till en skada. Det kan finnas ett otal situationer där sambanden är mer eller mindre oklara. Det kan röra sig om att en skadedrabbad redan har en skada eller sjukdom då trafikolyckan inträffade, frågor kan uppkomma om tillståndet förvärrats av trafikskadan, det kan vara svårt att avgöra om det överhuvudtaget är trafikolyckan som är orsaken, symptom från trafikskadan kan uppstå en längre tid efter olyckan, etc.</p> <p>För att inte försämra skyddet för skadade personer måste en ordning införas som innebär att när det kan konstateras att det föreligger någon form av skada och arbetsoförmåga, men det råder osäkerhet om skadan uppkommit till följd av trafik, så skall utbetalningarna till den skadedrabbade inte påverkas. Utredaren skall överväga vem som skall vara ansvarig för att ersätta den drabbade under den tid som en utredning av orsakerna till skadan genomförs och hur det slutliga ansvaret skall regleras i sådana fall.</p> <p>Arbetsförmågebedömningen</p> <p>I de fall ett sjukdoms- eller skadetillstånd uppstått som följd av en trafikolycka kommer troligtvis fler aktörer än Försäkringskassan att göra arbetsförmågebedömningar. Utredaren skall problematisera och beakta detta i sina förslag, så att det inte uppstår gränsdragningsproblem mellan trafikförsäkringen och den allmänna försäkringen.</p> <p>Omprövning av rätt till ersättning</p> <p>När sjuk- och aktivitetsersättning ersatte förtidspension och sjukbidrag den 1 januari 2003 infördes regler om omprövning av den skadedrabbades medicinska tillstånd, behov av rehabilitering och arbetsförmåga. Denna förändring innebär att omprövningen skall ske under hela tiden den skadedrabbade får ersättning från socialförsäkringen. I skadeståndslagen finns bestämmelser som innebär att en fastställd livränta kan omprövas om de förhållanden som låg till grund för ersättningen har ändrats väsentligt. När en utvidgad trafikförsäkring skall ta över ansvaret för att ersätta hela inkomstbortfallet finns det anledning att överväga om förutsättningarna för att ompröva en fastställd ersättning för inkomstförlust enligt trafikskadelagen behöver ändras. Vid övervägandena skall utgångspunkten vara att rehabilitering och återgång i arbete givetvis skall uppmuntras, men att trafikskadelagens ersättningsprinciper inte skall frångås.</p> <p>Försäkringsbolagens tillgång till information</p> <p>Det nuvarande ersättningssystemet vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom innebär att den enskilde kan erhålla ersättning i form av framför allt sjuklön från arbetsgivaren, sjukpenning från Försäkringskassan och kollektivavtalsreglerade ersättningar, s.k. avtalsförsäkringar.</p> <p>När hela det ekonomiska ansvaret för trafikskador överförs på trafikförsäkringen kommer det att ställas nya krav på utbyte av information mellan försäkringsbolagen och de aktörer som även fortsättningsvis skall utge ersättningar för de personer som inte skall omfattas av de nya reglerna för trafikskadade. Även i de fall ersättningar samtidigt skall utges enligt trafikskadelagen och andra ersättningssystem, t.ex. när en hel arbetsoförmåga på grund av sjukdom endast delvis beror på en trafikskada eller när föräldrapenning utges, krävs utbyte av information.</p> <p>För att försäkringsbolagen skall kunna hantera fall med oklara orsakssamband måste de ha tillgång till information om t.ex. den skadedrabbades hälsotillstånd. Bolagen måste också i dessa fall kunna samverka med Försäkringskassan, sjuk- och hälsovården och andra aktörer. Utredaren skall överväga om det behövs några författningsändringar för att säkra bolagens tillgång till sådan information.</p> <p>För att individens möjlighet att påverka sin premie skall öka samtidigt som premiesättningen skall kunna vara styrande mot bättre trafiksäkerhet bör utredaren överväga om och hur försäkringsgivarna kan få bättre tillgång till relevanta uppgifter om fordon och individer. Utredaren skall därvid analysera kopplingen mellan försäkringspremier och individers risktagande och beteende.</p> <p>Vid övervägandena skall särskilt beaktas förutsättningar för samverkan mellan privat verksamhet och offentlig, sekretessregler, tekniska förutsättningar för överföring av information, tillsyn och ansvar. Reglerna skall utformas så att enskilda tillförsäkras ett gott skydd för sin personliga integritet.</p> <p>Tvistlösning</p> <p>Den som är missnöjd med ett beslut om ersättning från den allmänna försäkringen kan överklaga beslutet till en allmän förvaltningsdomstol. Vid en sådan process gäller förvaltningsprocesslagens regler, som bl.a. innebär att domstolen har en omfattande utredningsskyldighet och att vardera parten normalt får bära sina egna rättegångskostnader.</p> <p>Den som är missnöjd med ett försäkringsbolags beslut om trafikskadeersättning är däremot hänvisad till att väcka talan mot bolaget vid allmän domstol. De processregler som gäller i ett sådant s.k. dispositivt mål ställer stora krav på parterna att själva ta tillvara sina rättigheter, varför det många gånger framstår som svårt att föra en process utan juridiskt biträde. Vidare innebär reglerna att den förlorande parten normalt åläggs att ersätta motpartens rättegångskostnader vilka, i en komplicerad tvist, kan uppgå till betydande belopp.</p> <p>När sådana skador som omfattas av trafikförsäkringen undantas från den allmänna försäkringen kommer trafikskadades grundtrygghet att avgöras av vilken ersättning de får från trafikförsäkringen. Det måste säkerställas att den som anser att ett försäkringsbolag fattat ett felaktigt beslut i ett sådant ärende har goda möjligheter att få till stånd en sakkunnig och opartisk prövning av sitt anspråk, i sista hand av domstol. Utredaren skall, mot denna bakgrund, överväga i vilken ordning tvister om ersättning enligt trafikskadelagen skall prövas och om särskilda processregler bör införas.</p> <p>Oförsäkrade</p> <p>Trafikförsäkringsföreningen är ett samarbetsorgan för Sveriges trafikförsäkringsbolag och verksamheten består i huvudsak av att reglera trafikskador orsakade av okända, oförsäkrade och utländska fordon samt att ta ut avgift av ägare till oförsäkrade motorfordon. Avgiften utgår enligt vissa schabloner på årspremien för trafikförsäkring. Utredaren skall belysa situationen särskilt för oförsäkrade fordonsägare samt föreslå de ändringar som anses nödvändiga för att antalet oförsäkrade fordonsägare inte skall öka.</p> <p>Jämkning av trafikskadeersättning</p> <p>Trafikskadeersättning kan jämkas om den skadelidande genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Ersättning till en förare kan dessutom jämkas om han eller hon har gjort sig skyldig till rattfylleri och medverkat till skadan genom vårdslöshet. Ersättning från den allmänna försäkringen jämkas inte i sådana situationer. När skador som uppkommer till följd av trafik undantas från den allmänna försäkringen finns det anledning att överväga om det bör leda till någon ändring i trafikskadelagens jämkningsregler.</p> <p>En utgångspunkt skall vara att den som skadas i en trafikolycka alltid skall vara tillförsäkrad minst den ersättning som han eller hon skulle ha haft rätt till från den allmänna försäkringen, om skadan uppkommit på något annat sätt.</p> <p>Internationella förhållanden</p> <p>Trafikskadeersättning betalas för skador som uppkommer i Sverige och för skador som utomlands drabbar svenska medborgare och personer med hemvist i Sverige till följd av trafik med svenskregistrerade fordon. Andra skador som inträffar utomlands berättigar inte till trafikskadeersättning enligt svensk lag.</p> <p>Trafikförsäkring får meddelas dels av en försäkringsgivare som fått tillstånd till det av regeringen, dels av en EES- försäkringsgivare som är verksam här i landet enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:293">(1998:293)</a> om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. En försäkringsgivare som meddelar trafikförsäkring genom gränsöverskridande verksamhet och som inte har fast driftställe i Sverige skall ha en representant här i landet.</p> <p>Utredaren skall uppmärksamma eventuella oklarheter eller samordningsproblem i fråga om trafikskador med internationell anknytning som kan uppkomma som en följd av de förslag som lämnas. Särskilda frågeställningar som kan uppkomma i fall där försäkring meddelas genom gränsöverskridande verksamhet skall också uppmärksammas.</p> <p>Pensionsförlust</p> <p>Den ersättning som utbetalas i dag för inkomstförlust till följd av personskada i trafik är inte pensionsgrundande. Den beräknas utifrån bruttoförlusten mellan inkomstunderlaget och samordningsförmånerna och utbetalas med avdrag för preliminär källskatt. Pensionsförlusten beräknas och ersätts efter uppfylld pensionsålder i form av livränta eller i form av ett engångsbelopp under skaderegleringen vid smärre förluster.</p> <p>Utredaren skall föreslå regler, som inom ramen för pensionsöverenskommelsen, innebär att ersättningen för inkomstförlusten vid en utvidgad trafikförsäkring blir pensionsgrundande samt överväga vilka ytterligare socialavgifter som skall betalas. Ett sådant system kan möjligtvis förenkla administrationen för försäkringsbolagen, men samtidigt innebära högre kostnader, eftersom avgifterna tillkommer under pågående skadereglering och inte anstår till efter pensionsåldern.</p> <p>Rätten till ersättning för arbetsskada</p> <p>Arbetsskador handläggs av olika aktörer som ger olika ersättningar. Från socialförsäkringen kommer ersättning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:380">(1976:380)</a> om arbetsskadeförsäkring (LAF) i form av bland annat egenlivränta och efterlevandelivränta samt enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1962:381">(1962:381)</a> om allmän försäkring (AFL) i form av bland annat sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning. Från arbetsgivaren kommer sjuklön. Ersättningen från arbetsskadeförsäkringen kompletteras för merparten av arbetstagare med någon form av kollektivavtalsreglerade ersättningar.</p> <p>Utöver social- och avtalsförsäkringarna delas ansvaret för arbetsskador även av den skattefinansierade sjukvården, aktörer inom rehabiliteringstjänster och försäkringsbranschen.</p> <p>Rätten till ersättning för trafikskada och för arbetsskada prövas i separata sammanhang. Vid ersättning för trafikskada räknar försäkringsbolagen av ersättningarna från LAF, AFL och kollektivavtalsreglerade ersättningar, så kallade samordningsförmåner. Vid en utvidgning av trafikförsäkringens ansvar kommer denna avräkning att upphöra helt eller delvis beroende på utvidgningens omfattning.</p> <p>För de fall en trafikskada även kan betraktas som en arbetsskada är det viktigt att en utvidgning av trafikförsäkringen inte innebär en försämring för den enskilde skadedrabbade. Det är därmed av stor betydelse att bedömningen inom ett system av rätten till ersättning sker oberoende av vad som har framkommit i andra sammanhang. Om trafikskada inte kan styrkas skall den skadedrabbade fortfarande ha möjlighet att få rätten till arbetsskadeersättning prövad, oavsett vad som har framkommit i prövningen av rätt till ersättning för trafikskada.</p> <p>Rehabilitering vid trafikskada</p> <p>En trafikskada kan medföra behov av olika former av rehabilitering. Utgångspunkten är att en utvidgning av trafikförsäkringens ansvar i huvudsak - utöver sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning - skall omfatta rehabiliteringspenningen inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Andra former av rehabilitering såsom medicinsk och social rehabilitering skall generellt sett förbli hos dagens ansvariga aktörer. Således skall varje insats för en trafikskadad som är medicinskt nödvändig och som ligger inom sjuk- och hälsovårdens ansvar hanteras oberoende av att trafikförsäkringens ansvar utvidgas.</p> <p>En övergripande fråga är arbetsgivarens ansvar för anställdas arbetsmiljö och rehabilitering vid sjukdom. Enligt arbetsmiljölagen skall arbetsgivaren se till att det i verksamheten finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för den enskildes rehabilitering finns i lagen om allmän försäkring. I förarbetena till nu gällande bestämmelser (prop. 1990/91:141) anges att det bör ingå i arbetsgivarens ansvar att vidta de arbetslivsinriktade åtgärder som kan genomföras inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Exempel på sådana åtgärder är arbetsprövning, arbetsträning, utbildning och omplacering. Det kan även vara aktuellt att vidta tekniska åtgärder eller anskaffa särskild utrustning för att ändra den fysiska miljön i syfte att minska den anställdes arbetsbelastning. Det kan även gälla åtgärder beträffande arbetsinnehåll och arbetsorganisation.</p> <p>Enligt 22 kap. 5 § AFL skall Försäkringskassan samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. Försäkringskassan skall i samråd med den försäkrade se till att hans eller hennes behov av rehabilitering snarast klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Försäkringskassan skall, om den försäkrade medger det, samverka med hans eller hennes arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, arbetsförmedlingen, socialtjänsten och andra myndigheter som kan vara berörda. I detta sammanhang skall Försäkringskassan verka för att berörda aktörer, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.</p> <p>Utredaren skall precisera trafikförsäkringens ansvar för rehabilitering av trafikskadade särskilt med hänsyn till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar, hälso- och sjukvårdens ansvar för den medicinska rehabiliteringen samt Försäkringskassans ansvar att samordna rehabiliteringen.</p> <p>Uppskattning av vissa externa kostnader</p> <p>I sin körning beaktar den enskilde trafikanten inte samtliga externa kostnader som trafikskador ger upphov till. De externa kostnader som inte kommer att vara internaliserade i ett system där vissa socialförsäkringsutgifter har överförts till trafikförsäkringen är bland annat sjukvårdskostnader och skattebortfall. Trafikskador medför ett produktionsbortfall och därmed också uteblivna skatter på produktion i form av inkomstskatter samt arbetsgivaravgifter.</p> <p>I dagsläget finns inga heltäckande uppgifter över ovanstående kostnader. För att ge ett underlag för eventuella justeringar av skatten på trafikförsäkringspremien skall utredaren göra en uppskattning av dessa kostnader.</p> <p>Ekonomiska och administrativa konsekvenser</p> <p>För 2005 uppskattas statens sjukpenning- och sjukersättningskostnader till följd av trafikskador till knappt åtta miljarder kronor, varav kostnaderna för sjukskrivningar var cirka en miljard kronor och kostnaderna för sjukersättning knappt sju miljarder kronor. Utifrån de regler och administrativa rutiner som utredaren föreslår skall en redovisning göras av de kostnader och administrativa konsekvenser som uppstår för den enskilde, företag, försäkringsgivarna, Försäkringskassan och staten i övrigt. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till detta och övriga konsekvenser tas redan vid utformningen av förslagen.</p> <p>En konsekvensanalys skall göras med utgångspunkt i hur reformen, med hänsyn till införande av en skatt på trafikförsäkringspremierna, kan påverka trafik och trafikflöden, val av transportmedel, människors mobilitet, yrkestrafik etc.</p> <p>Utifrån de regler och administrativa rutiner som utredaren föreslår skall även en redovisning göras utifrån en helhetssyn av de ekonomiska och administrativa konsekvenser som långsiktigt uppstår för de berörda och samhället. Utredaren skall genomföra sina analyser ur ett jämställdhetsperspektiv.</p> <p>Utredaren skall även analysera samt föreslå de särskilda övergångsbestämmelser som kan krävas, t.ex. i frågan om de försäkringsavtal som löper över den tidpunkt då utvidgningen träder i kraft.</p> <p>Kommitténs arbetsformer</p> <p>Till kommittén bör representanter för försäkringsbolagen, Försäkringskassan och Vägverket knytas för att biträda kommittén i dess arbete.</p> <p>Utredaren skall även samråda med övriga berörda myndigheter och organisationer.</p> <p>Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som behövs samt noga redovisa praktiskt genomförbara lösningar över hur de administrativa system som kommer att krävas för att genomföra förslagen kan tillgodoses.</p> <p>Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 30 april 2008.</p> <p> (Socialdepartementet) </p>