Referenser till SFS 2002:444 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2002:444/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:80/ 2010-08-19T12:00:00+01:00 2010-08-19T12:00:00+01:00 2010:80 En översyn av kriminaliseringen av penningtvätt Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 augusti 2010</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska se över kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Syftet är att, med bibehållna krav på rättssäkerhet och förutsägbarhet, åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering.</p> <p>Utredaren ska överväga om kriminaliseringen av penningtvätt behöver förenklas och förtydligas. I det ingår att ta ställning till om det straffbara området för penningtvätt bör utvidgas.</p> <p>För att säkerställa att det finns effektiva regler för att bekämpa penningtvätt ska utredaren ta ställning till om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner.</p> <p>Om ändringar av kriminaliseringen av penningtvätt föreslås, ska utredaren också bedöma om det medför behov av att utöka möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt.</p> <p>Slutligen ska utredaren ta ställning till om Sverige ska tillträda Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism, samt vilka lagändringar som i så fall krävs.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 20 februari 2012.</p> <p>Nuvarande reglering</p> <p>Med penningtvätt förstås i allmänhet åtgärder som syftar till att dölja eller omsätta vinning av brottslig verksamhet. För att bekämpa penningtvätt finns dels administrativa regelverk, dels bestämmelser som kriminaliserar penningtvätt.</p> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/2009:62">(2009:62)</a> om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) innehåller bestämmelser om administrativa åtgärder som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt 3 kap. 1 ? är bland andra finansiella institut skyldiga att granska och rapportera misstänkta transaktioner till Rikspolisstyrelsen (Finanspolisen). En sådan verksamhetsutövare ska också avstå från att utföra misstänkta transaktioner till dess rapportering skett. Om det inte är möjligt att låta bli att utföra en misstänkt transaktion eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras, får transaktionen genomföras och uppgifter lämnas omedelbart i efterhand. Syftet med dessa handlingsregler är bland annat att uppmärksamma brottsbekämpande myndigheter på misstänkta transaktioner och att motverka att verksamhetsutövare medverkar vid transaktioner som kan vara brottsliga.</p> <p>Penningtvätt är kriminaliserad i första hand genom brotten penninghäleri och penninghäleriförseelse i 9 kap. 6 a respektive 7 a ? brottsbalken. Penningtvätt kan emellertid också, beroende på omständigheterna, vara straffbar som häleri enligt 9 kap. 6 ? första stycket 1 och 2 brottsbalken eller som häleriförseelse enligt 9 kap. 7 ? brottsbalken.</p> <p>För penninghäleri döms enligt 9 kap. 6 a ? första stycket brottsbalken den som antingen otillbörligen främjar möjligheterna för någon annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom, eller med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brottsligt förvärv. Enligt andra stycket i samma paragraf döms för penninghäleri även den som otillbörligen medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom, om åtgärden är ägnad att dölja att någon annan har berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för penninghäleri är fängelse i högst två år, eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år.</p> <p>Om brott som avses i 9 kap. 6 a ? brottsbalken är ringa döms för penninghäleriförseelse. För penninghäleriförseelse döms också den som antingen i fall som avses i 6 a ? första stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott hade begåtts, eller i fall som avses i 6 a ? andra stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att annan berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för penninghäleriförseelse är böter eller fängelse i högst sex månader.</p> <p>Försök, förberedelse och stämpling till grovt penninghäleri är straffbara enligt 9 kap. 11 ? brottsbalken.</p> <p>Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och syftar bland annat till att beröva kriminella deras brottsvinster. I sammanhanget relevanta bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken.</p> <p>Enligt 36 kap. 1 ? brottsbalken ska utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas krävs att det som förverkas kan knytas till ett visst konkret brott.</p> <p>Enligt 36 kap. 1 b ? brottsbalken ska i vissa fall även utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt. Sådant förverkande förutsätter att någon döms för ett brott som anges i paragrafen och som är av beskaffenhet att kunna ge utbyte och att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet.</p> <p>För de nämnda förverkandebestämmelserna gäller att i stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.</p> <p>För att utreda misstänkt penningtvätt och säkra förverkande eller återförande av brottsvinster kan de straffprocessuella tvångsmedlen kvarstad, förvar och beslag enligt 26 och 27 kap. rättegångsbalken tillämpas.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Utredaren ska vidare överväga om Sverige ska tillträda 2005 års förverkandekonvention. I det följande anges ett antal områden som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet.</p> <p>Kan kriminaliseringen av penningtvätt göras mer ändamålsenlig och lättillgänglig?</p> <p>Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem runt om i världen. Ett flertal initiativ för att bekämpa penningtvätt har därför tagits inom ramen för Förenta nationerna, Europarådet, Financial Action Task Force och Europeiska unionen.</p> <p>Det är möjligheten att tjäna pengar som är den huvudsakliga drivkraften bakom såväl organiserad som ekonomisk brottslighet. För att effektivt kunna utnyttja brottsvinster måste de kunna omsättas, återinvesteras och redovisas inom den legala ekonomin. För att detta i sin tur ska bli möjligt behöver tillgångarnas brottsliga härkomst maskeras - svarta pengar måste tvättas vita genom olika transaktioner.</p> <p>Under det senaste decenniet har medvetenheten ökat om att en framgångsrik kamp mot organiserad och ekonomisk brottslighet kräver att man vidtar åtgärder för att dels beröva kriminella deras brottsvinster, dels förhindra att vinning av brott återinvesteras och omsätts inom den legala ekonomin.</p> <p>I det arbetet är en ändamålsenlig kriminalisering av penningtvätt ett viktigt redskap. Den svenska regleringen om penninghäleri och penninghäleriförseelse har nu varit i kraft i över ett decennium. Bestämmelserna har dock kommit att tillämpas i begränsad omfattning.</p> <p>Kritik har i olika sammanhang framförts mot utformningen av den svenska straffrättsliga regleringen av penningtvätt. Det har anförts att den är svår att tillämpa, att det är svårt att bevisa vilket konkret förbrott som har begåtts och att även penninghäleri av normalgraden bör vara straffbart på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Kritik har också riktats mot att straffansvaret inte träffar den som själv deltagit i utförandet av förbrottet, s.k. självtvätt. Det har satts i fråga om inte det straffrättsliga ansvaret för penningtvätt på ett tydligare sätt än i dag bör fokusera på det som är själva slutmålet med brottsligheten - att kunna tillgodogöra sig och använda den brottsliga vinningen.</p> <p>Ett problem är att bestämmelsen om penninghäleri till viss del överlappar med bestämmelserna om sak- och vinningshäleri. Bestämmelsen om penninghäleri är också i sig uppdelad i olika förfaranden som även de delvis överlappar varandra. Den straffrättsliga regleringen av penningtvätt är således inte tydligt avgränsad.</p> <p>Eftersom penninghäleri framför allt innefattar åtgärder med tillgångar som härrör från brott är en förutsättning för ansvar för penninghäleri i dag att åklagaren kan visa någon form av koppling mellan egendomen och det brott som den härrör från (förbrottet). Frågan är emellertid hur stark denna koppling ska vara. Det finns skäl att överväga om kriminaliseringen av penningtvätt bör knytas, istället för till ett bestämt förbrott, till brottslig verksamhet. I samband med detta finns det anledning att analysera vilken grad av insikt eller medvetenhet den tilltalade ska ha haft om den brottslighet som genererat vinsterna.</p> <p>Bestämmelserna om penninghäleri tar sikte på åtgärder som någon annan än den som har gjort sig skyldig till förbrottet vidtar med egendomen. Den som döms för förbrottet kan alltså inte därutöver dömas för penninghäleri avseende de åtgärder som han eller hon vidtar för att tvätta vinningen av det egna brottet (självtvätt). Det finns skäl att överväga om detta är en ändamålsenlig ordning.</p> <p>Vidare sammanfaller inte rekvisiten för vad som utgör penninghäleri med definitionen av penningtvätt i 1 kap. 5 ? 6 penningtvättslagen. Vid införandet av penninghäleribestämmelsen uttalades att den då gällande penningtvättslagens definition av penningtvätt hade ett vidare tillämpningsområde än straffbestämmelsen och för att markera denna skillnad, liksom anknytningen till häleribrottet, benämndes därför brottet penninghäleri. Skillnaderna i begreppen, som fortfarande finns kvar, bidrar inte till att göra lagstiftningen lättillgänglig.</p> <p>Straffansvaret för penningtvätt ska på ett tydligt sätt ta sikte på det som är själva slutmålet med brottsligheten, nämligen att kunna använda brottsvinsterna. Utredaren ska göra en översyn av kriminaliseringen av penningtvätt och överväga om det är möjligt att åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar, samtidigt som kraven på rättsäkerhet och förutsägbarhet bibehålls.</p> <p>Ska systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner förändras?</p> <p>För att kunna beröva kriminella deras brottsvinster och förhindra att vinning av brott omsätts inom den legala ekonomin krävs att det finns goda möjligheter att säkra egendom som misstänks vara olagligt åtkommen och att utreda eventuella brottsmisstankar.</p> <p>Att en transaktion bedöms vara misstänkt och rapporteras av en verksamhetsutövare som omfattas av rapporteringsskyldigheten enligt penningtvättslagen är en indikation på att något oegentligt skulle kunna vara för handen. En sådan rapport innebär emellertid inte i sig att det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, och saknas sådana förutsättningar kan tvångsmedel inte användas för att säkra egendomen. Även i de fall då det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, kan emellertid möjligheterna att ingripa vara begränsade. I förarbetena till penningtvättslagen anges också att skyldigheten att avstå från att utföra en transaktion upphör när den misstänkta transaktionen har rapporterats. Det innebär att egendom som till exempel misstänks vara utbyte av brott riskerar att försvinna innan brottsutredande myndigheter kan ingripa.</p> <p>I betänkandet Bekämpande av penningtvätt (SOU 1997:36) föreslog Penningtvättutredningen att åklagare skulle ges möjlighet att i tiden före förundersökning inletts förbjuda ett företag att under en kortare tid utföra en av kunden begärd transaktion. Syftet med ett sådant "frysningsinstitut" angavs vara att ge polis och åklagare tid att besluta om förundersökning ska inledas eller inte (SOU 1997:35 s. 95 f.). Förslaget har emellertid inte genomförts.</p> <p>I departementspromemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten - överväganden och förslag (Ds 2008:38) ansåg den dåvarande generaldirektören för Ekobrottsmyndigheten att ett frysningsinstitut i dag framstår som än mer angeläget än när Penningtvättsutredningen presenterade sitt betänkande.</p> <p>För att brottsutredande myndigheter ska kunna använda sådana tvångsmedel som innebär att transaktioner stoppas, till exempel kvarstad, förvar eller beslag, krävs att det finns förutsättningar att inleda förundersökning. För att så ska kunna ske måste det finnas en misstanke om en konkret brottslig gärning, även om inte alla detaljer om den och inte heller när och var gärningen förövades behöver vara kända. I många fall saknas förutsättningar att inleda förundersökning enbart på grundval av en rapport om en misstänkt transaktion. I sådana fall kan alltså inte tvångsmedel användas för att hindra att transaktionen genomförs och egendomen försvinner. Frågan är därför, med beaktande av intresset av effektiva verktyg för att utreda och bekämpa brott, om det befintliga systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner är ändamålsenligt.</p> <p>I sammanhanget bör också nämnas att det i Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism från 2005 (2005 års förverkandekonvention) finns en bestämmelse om att en behörig myndighet eller aktör ska ha möjlighet att besluta att skjuta upp en misstänkt transaktion för att analysera transaktionen och bekräfta misstanken. Således omfattar ett övervägande om tillträde till konventionen också frågan om att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner.</p> <p>Utredaren ska överväga om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner. I uppdraget ligger att analysera vilka konsekvenser sådana ändringar kan få för det allmänna, för enskilda och för verksamhetsutövare; inte minst följderna av felaktiga beslut. Dessa konsekvenser ska vägas mot intresset av att effektivt kunna bekämpa penningtvätt. Utredaren ska också överväga formerna för en sådan eventuell åtgärd. Sedvanliga krav på rättsäkerhet och förutsägbarhet ska beaktas.</p> <p>Eftersom penningtvättslagen omfattar åtgärder mot såväl penningtvätt som finansiering av terrorism, bör misstänkt penningtvätt och misstänkt finansiering av terrorism behandlas på samma sätt vid övervägandena i denna del.</p> <p>Behöver möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt utökas?</p> <p>Att kunna förverka utbyte av brott är ett viktigt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Incitamenten att begå brott minskar i samma mån som möjligheterna att kunna behålla och omsätta utbytet minskar. Förverkanderegleringen är alltså av avgörande betydelse inte minst när det gäller kampen mot organiserad och ekonomisk brottslighet.</p> <p>För att kunna förverka brottsvinster krävs som huvudregel att det finns ett direkt samband mellan ett visst konkret brott och den egendom som ska förverkas.</p> <p>Som nämnts ovan är det under vissa förutsättningar även möjligt att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet. För sambandet mellan det som förverkas och den brottsliga verksamheten gäller ett sänkt beviskrav i och med att egendom ska förverkas om det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet.</p> <p>Penningtvätt behöver inte i sig leda till något utbyte av brott. I stället är det förbrottet som möjliggör förverkande av det som tvättats. Att penningtvätt inte behöver leda till något utbyte har även betydelse för möjligheterna att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet.</p> <p>Om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl får, enligt 36 kap. 2 ? brottsbalken, förverkande också ske av egendom vars användande utgör brott enligt brottsbalken och egendom som någon annars tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott. Bestämmelsen torde emellertid inte ta sikte på egendom som tvättas.</p> <p>Inom specialstraffrätten är det inte ovanligt med förverkandebestämmelser som tar sikte på egendom eller tillgångar som har varit föremål för brott enligt en specialstraffrättslig bestämmelse. Det rör sig till exempel om narkotika som varit föremål för brott enligt narkotikastrafflagen <a href="https://lagen.nu/1968:64">(1968:64)</a>, varor som varit föremål för brott enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1225">(2000:1225)</a> om straff för smuggling eller tillgångar som varit föremål för brott enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2002:444">(2002:444)</a> om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.</p> <p>Om utredaren föreslår att det straffbara området för penningtvätt ska förändras, måste således även behovet av att göra ändringar i bestämmelserna om förverkande analyseras.</p> <p>Ska Sverige tillträda 2005 års förverkandekonvention?</p> <p>Som en uppdatering och komplettering av Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott från 1990 antogs 2005 en ny förverkandekonvention. Den senare konventionen, som trädde i kraft den 1 maj 2008, är dock tillämplig även i förhållande till finansiering av terrorism och innehåller i vissa delar mer långtgående regler. Det gäller bland annat reglerna om förverkande och kriminalisering av penningtvätt och, som nämnts ovan, möjligheterna för behörig myndighet eller aktör att skjuta upp en misstänkt transaktion.</p> <p>Sverige undertecknade den senare konventionen i maj 2005. Vid den preliminära analysen inför undertecknandet gjordes bedömningen att ett tillträde till konventionen skulle kräva lagändringar. Vidare gjordes bedömningen att vissa av konventionsbestämmelserna skulle komma att genomföras genom de lagändringar som föranleddes av det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG). Direktivet genomfördes genom lagen <a href="https://lagen.nu/2009:62">(2009:62)</a> om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom ramen för det arbetet behandlades inte konventionen.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till om Sverige ska tillträda konventionen och vilka lagändringar som i så fall krävs.</p> <p>Arbetsformer och redovisning av uppdraget</p> <p>Om utredaren finner att uppdraget kräver att andra närliggande frågor bör behandlas, får utredaren göra det.</p> <p>Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berörda företrädare för Sveriges Domstolar, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Finansinspektionen, Skatteverket och Bankföreningen samt vid behov andra myndigheter och organ som kan vara berörda.</p> <p>Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet.</p> <p>Vid sina överväganden och vid utformningen av eventuella förslag ska utredaren särskilt beakta tidigare överväganden av de frågor som uppdraget omfattar liksom Sveriges övriga i sammanhanget relevanta internationella åtaganden och även väga in vilka konsekvenser eventuella förslag får för Sveriges internationella straffrättsliga samarbete.</p> <p>Om utredaren finner att regelverket bör förändras ska han eller hon lägga fram fullständiga författningsförslag.</p> <p>Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Vidare ska statistik som utredaren kan komma att redovisa vara köns- och åldersuppdelad.</p> <p>Utredaren ska redovisa vilka budgetära konsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 20 februari 2012.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:17/ 2006-02-09T12:00:00+01:00 2006-02-09T12:00:00+01:00 2006:17 Penningtvätt och terrorismfinasiering Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 februari 2006.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare får i uppdrag att se över frågor som rör vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering.</p> <p>Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande svenska regleringen för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism och lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. I uppgiften ingår dock inte frågor om den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering.</p> <p>Direktivets regler har anpassats till de reviderade 40 rekommendationer om bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering som antogs av Financial Action Task Force (FATF) år 2003. Det har även skett en anpassning till vissa av FATF:s 9 specialrekommendationer om terrorismfinansiering. Utredaren skall analysera om det dessutom krävs några regeländringar för att genomföra FATF:s 40 rekommendationer Utredaren skall också beakta vad som framförs i FATF:s kommande utvärderingsrapport av hur Sverige uppfyller rekommendationerna och den specialrekommendation som rör alternativa betalningsöverförare. Utredaren skall även i denna del lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser behövas. Liksom beträffande direktivet omfattas inte den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering. Dessutom ingår inte i utredarens uppdrag att överväga rekommendationerna om förverkande m.m. och internationellt samarbete.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 29 december 2006.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Internationellt arbete</p> <p>Ett viktigt inslag i kampen mot organiserad brottslighet och terrorism är att bekämpa penningtvätt och finansiering av sådan verksamhet. Banker och andra finansiella företag har sedan lång tid utnyttjats för tvättning av pengar som kommer från brottslig verksamhet.</p> <p>Med penningtvätt avses åtgärder som syftar till att dölja ursprunget av illegalt åtkomna tillgångar. Penningtvätt förutsätter alltså att ett annat brott (förbrott) begåtts som genererat en vinst som skall döljas. Penningtvätt utförs ofta i tre steg. Först förs de illegalt åtkomna medlen in i det finansiella systemet. Detta kan ske på olika sätt, t.ex. genom att dela upp en stor summa pengar i mindre insättningar. Därefter brukar gärningsmannen flytta runt eller omvandla medlen för att dölja källan till dessa. Det kan röra sig om förflyttning mellan olika konton eller köp av olika finansiella instrument. Slutligen förs medlen tillbaka ut i den legala ekonomin genom investeringar i exempelvis fastigheter, lyxartiklar och affärsprojekt.</p> <p>Penningtvätt och terrorismfinansiering är såväl internationella som nationella företeelser. Arbetet med att bekämpa dessa typer av brottslighet bedrivs bl.a. inom internationella organ som Financial Action Task Force (FATF) och Förenta nationerna (FN).</p> <p>Det ledande organet på området är FATF som består av 31 medlemsländer, Europeiska kommissionen och Gulfrådet. FATF utarbetar regler och riktlinjer för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. De rekommendationer som antas av organet är bindande för dess medlemmar som har att genomföra nationella åtgärder för att uppfylla dessa. FATF:s rekommendationer reviderades år 2003 och består nu, efter ett tillägg år 2004, av dels 40 rekommendationer som gäller penningtvätt och terrorismfinansiering, dels 9 specialrekommendationer avseende terrorismfinansiering.</p> <p>Under hösten 2005 inledde FATF en utvärdering av hur Sverige uppfyller FATF:s 49 rekommendationer. Utvärderingen väntas resultera i en rapport under år 2006.</p> <p>Även på europeisk nivå har det tagits fram regler som har till syfte att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. År 1991 beslutades ett EG-direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Betydande utvidgningar av regelverket gjordes sedan genom ett ändringsdirektiv 2001 (2001/97/EG). Senast har regelverket reviderats år 2005 genom ett nytt direktiv (2005/60/EG). Detta direktiv ersätter helt 1991 års direktiv och innebär bl.a. att åtgärder mot finansiering av terrorism förts in i de nya reglerna. EG-reglerna har hela tiden byggt på de rekommendationer som tagits fram inom FATF. Således inbegriper 2005 års direktiv den revidering av rekommendationerna som gjordes ett par år tidigare.</p> <p>Svenska bestämmelser</p> <p>De grundläggande svenska bestämmelserna om penningtvätt finns i lagen <a href="https://lagen.nu/1993:768">(1993:768)</a> om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen). Den straffrättsliga regleringen av förfaranden som syftar till att tvätta utbyte av brott finns dock i brottsbalken. Penningtvätt är straffbart som häleri/penninghäleri eller häleri-/penninghäleriförseelse (9 kap. 6-7 a §§). Vidare kan bestämmelserna om skyddande av brottsling i brottsbalken bli tillämpliga i vissa fall (17 kap. 11 §).</p> <p>Enligt penningtvättslagen är fysiska och juridiska personer som driver någon av de finansiella verksamheter som anges i lagen (finansiella företag) som huvudregel skyldiga att kontrollera kundernas identitet när man inleder en affärsförbindelse, när transaktioner sker avseende belopp som motsvarar 15 000 euro eller mer och när det, oavsett belopp, finns misstanke om penningtvätt. Kretsen av finansiella företag utgörs i princip av de företag - och verksamheter - som står under Finansinspektionens tillsyn. Dessa finansiella företag är vidare skyldiga att till Finanspolisen, som är den enhet inom Rikspolisstyrelsen som är utsedd att vara mottagare av rapporter om misstänkta transaktioner, anmäla alla förhållanden som kan tyda på penningtvätt. Företagen har även ålagts ett meddelandeförbud. Förbudet innebär att man inte får röja för kunden eller för någon annan utomstående att upplysningar om förhållanden som kan tyda på tvättning av pengar har lämnats till Finanspolisen.</p> <p>De finansiella företagen skall bevara handlingar och uppgifter från identitetskontroller under viss tid. Företagen skall också införa rutiner för att hindra att de utnyttjas för förfaranden som har samband med tvättning av pengar samt se till att de anställda får information och utbildning i frågor som rör sådana förfaranden.</p> <p>I den tillsyn som Finansinspektionen har över de finansiella företagen ingår att övervaka att de följer bestämmelserna om penningtvätt. Om Finansinspektionen i sin verksamhet får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt, är inspektionen skyldig att underrätta Finanspolisen om detta. Finansinspektionen har vidare en regelgivande uppgift på området. Inspektionen har i kraft av denna meddelat föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (FFFS 2005:5). Dessa kompletterar och förtydligar bestämmelserna i penningtvättslagen och lagen <a href="https://lagen.nu/2002:444">(2002:444)</a> om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. för den krets av juridiska och fysiska personer som driver sådan finansiell verksamhet som innebär att de omfattas av skyldigheterna enligt de nämnda lagarna. Skyldigheterna enligt penningtvättslagen utsträcktes den 1 januari 2005 till att omfatta oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer, skatterådgivare, fastighetsmäklare, kasinon och personer som yrkesmässigt handlar med varor av högt värde, såsom antikviteter, konst, ädelstenar, metaller och transportmedel. Vidare utvidgades kretsen av finansiella företag till att omfatta även sådana som driver fondverksamhet.</p> <p>Oberoende jurister omfattas av penningtvättslagens bestämmelser bara när de deltar i vissa finansiella transaktioner och företagstransaktioner för en klients räkning. Oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare undantas i vissa situationer från skyldigheten att till polisen lämna uppgifter om omständigheter som kan tyda på penningtvätt, bl.a. när de uppträder som rättegångsombud, biträde eller försvarare. För advokater och biträdande jurister på advokatbyrå gäller undantaget från rapporteringsskyldighet även för den information de erhåller när de bedömer en klients rättsliga situation. För advokater och biträdande jurister på advokatbyrå samt godkända och auktoriserade revisorer gäller förbudet att för klienten eller någon utomstående röja att granskning av en transaktion skett och att uppgifter lämnats till polisen eller att polisen genomför en undersökning under 24 timmar från det att granskning inletts eller uppgifterna lämnats till polisen.</p> <p>Fysiska och juridiska personer som omfattas av penningtvättslagens bestämmelser får enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1999:163">(1999:163)</a> om penningtvättregister föra register över sådana uppgifter om misstänkt penningtvätt som man har lämnat till Finanspolisen. Lagen innehåller bl.a. regler om när uppgifter i registret skall gallras och ett förbud mot att lämna ut uppgifter till den som blivit registrerad .</p> <p>I kasinolagen <a href="https://lagen.nu/1995:355">(1995:355)</a> finns särskilda bestämmelser för kasinon om identitetskontroll som gäller i stället för dem i penningtvättslagen.</p> <p>Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. innehåller bestämmelser för genomförande av den internationella konventionen om bekämpning av finansiering av terrorism som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 9 december 1999 (54/109). Finansiella företag som omfattas av penningtvättslagens tillämpningsområde, utom sådana som driver fondverksamhet, är enligt nämnda lag skyldiga att bl.a. granska transaktioner som kan misstänkas avse tillgångar som är föremål för brott enligt den lagen och att lämna uppgifter till Finanspolisen om sådana transaktioner. Även i övrigt innehåller den lagen bestämmelser för de finansiella företagen liknande dem i penningtvättslagen. Finansinspektionen har även enligt lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. en skyldighet att underrätta Finanspolisen om misstänkta transaktioner. I denna lag finns vidare bestämmelser motsvarande dem som finns i lagen om penningtvättsregister.</p> <p>EG:s regler</p> <p>1991 års direktiv</p> <p>Det första initiativet på europeisk nivå att reglera åtgärder mot penningtvätt genomfördes, som nämnts, genom rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Syftet med direktivet var att genom däri föreskrivna åtgärder värna sundheten och stabiliteten i kreditinstitut och andra finansiella institut. Åtgärderna syftade till att försvåra penningtvätt och komplettera de straffrättsliga åtgärder med vilka penningtvätt i första hand bekämpas.</p> <p>Direktivet var ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler.</p> <p>Medlemsstaterna skulle se till att penningtvätt, såsom detta brott definierades i direktivet, förbjöds.</p> <p>En ovillkorlig skyldighet att vidta åtgärder i enlighet med direktivet fanns endast i fråga om tillgångar som härrörde från narkotikabrottslighet. Enligt direktivet borde länderna emellertid överväga att utvidga tillämpningen till andra former av brottslighet, vilket gjordes i bl.a. Sverige.</p> <p>2001 års ändringsdirektiv</p> <p>År 2001 beslutades om ändringar i 1991 års direktiv. Ändringarna finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/97/EG av den 4 december 2001 om ändringar av rådets direktiv 91/308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. De väsentligaste ändringarna jämfört med 1991 års direktiv var följande.</p> <p>Även viss annan allvarlig brottslighet än narkotikabrott kom att föras in under de förfaranden som skall betraktas som förbrott till penningtvätt. Definitionen av finansiellt institut utvidgades till att avse även värdepappersföretag samt företag för kollektiva investeringar som erbjuder sina andelar eller aktier till försäljning. För tydlighetens skull angavs uttryckligen att valutaväxlingskontor och kontor för överföring eller översändande av pengar utgör finansiella institut.</p> <p>Direktivets skyldigheter att på olika sätt delta i bekämpandet av penningtvätt utvidgades till att gälla ett antal verksamheter och yrken utanför den finansiella sektorn som har visat sig vara särskilt sårbara för penningtvätt. För notarier, oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare blev medlemsstaterna emellertid inte skyldiga att tillämpa förbudet att röja för klienten eller någon annan utomstående att upplysning har lämnats till en penningtvättsbekämpande myndighet. Det infördes också strängare krav på identitetskontroll när en affärsförbindelse inleds med en person som inte är fysiskt närvarande.</p> <p>2001 års direktiv genomfördes i svensk rätt genom ändringar i bl.a. penningtvättslagen som trädde i kraft den 1 januari 2005.</p> <p>2005 års direktiv</p> <p>Hösten 2005 antogs inom EU ett nytt penningtvättsdirektiv, Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta direktiv ersätter helt 1991 års direktiv. Av de ändringar som 2005 års direktiv innehåller jämfört med det gamla direktivet härrör flertalet från den revidering som gjordes av FATF:s 40 rekommendationer gällande penningtvätt år 2003. Då utvidgades rekommendationerna till att avse även finansiering av terrorism. Dessutom infördes samma år åtta specialrekommendationer mot sådan finansiering samt året därpå ytterligare en sådan rekommendation. Förutom bestämmelser som syftar till att bekämpa penningtvätt innehåller det nya direktivet således bestämmelser som skall motverka terrorismfinansiering. Vad som sägs i det följande om penningtvätt gäller därför också terrorismfinansiering. Direktivet innehåller flera nya definitioner, som inte tidigare förekommit inom detta område, bl.a. av terrorismfinansiering. Dessutom har gamla definitioner justerats. Direktivet föreskriver vidare att det skall vara förbjudet för kreditinstitut och finansiella institut att ha anonyma konton i sin verksamhet. Direktivet innehåller även utökade och detaljerade krav på hur kundkontroll skall utföras. En möjlighet till ett förenklat kontrollförfarande finns emellertid när det föreligger en låg risk för penningtvätt. Å andra sidan skall kundkontrollen vara mer ingående i fall då det föreligger en förhöjd risk för penningtvätt. Exempel på sådana situationer är när en kund inte är fysiskt närvarande, gränsöverskridande transaktioner och förbindelser med politiskt utsatta personer. Vidare har kommissionen med hjälp av en särskild expertkommitté möjlighet att fastställa kriterier att användas vid identifiering av andra situationer än de som anges i direktivet där låg respektive hög penningtvättsrisk föreligger och till vilka kundkontrollen kan anpassas.</p> <p>Genomgående framhålls att kundkontroll alltid skall utföras efter en riskbedömning i varje enskilt fall. Ett krav på att den verkliga ägaren till företag skall kontrolleras i vissa fall har tillkommit. Alla komplexa och ovanliga transaktioner skall också särskilt kontrolleras.</p> <p>Enligt direktivet är fortfarande huvudregeln att kundkontroll skall utföras innan det att en affärsförbindelse ingås men det klargörs att en affärsförbindelse får påbörjas även om kundkontrollen inte är slutförd. När en kundkontroll inte kan utföras på ett tillfredsställande sätt skall förbindelsen dock avslutas, utom i fall då nationell lagstiftning medger en uttrycklig rätt till juridiskt biträde.</p> <p>Även tidigare ingångna förbindelser skall kontrolleras om det uppstår en misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering. För att undvika dubbelkontroller krävs inte, i fall då tillfredsställande kundkontroll utförts av annan som har att följa penningtvättsregleringen, att en ny kontroll görs.</p> <p>Enligt direktivet skall medlemsstater vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra att anställda utsätts för hot när de tillämpar nationell lagstiftning mot penningtvätt.</p> <p>Direktivet bygger delvis vidare på det tidigare förbudet (meddelandeförbudet) att för kunden röja att rapportering om penningtvätt har skett, men undantagsmöjligheten som tidigare funnits för bl.a. oberoende jurister i detta avseende har ersatts med annan reglering. När en oberoende jurist avråder sin klient från brottslig verksamhet så skall detta inte räknas som ett brott mot meddelandeförbudet.</p> <p>Skyldigheten att bevara handlingar som använts vid kundkontroll i fem år kvarstår. En nyhet är att fysiska och juridiska personer även skall utsträcka direktivets krav till filialer som verkar i tredje land, om regleringen där är svagare än den som gäller i hemlandet. En skyldighet att vid förfrågningar från en penningtvättsbekämpande myndighet tillhandahålla information angående affärsförbindelser som skett med andra fysiska och juridiska personer fem år tillbaka i tiden föreskrivs.</p> <p>Medlemsstaterna skall utöva en fungerande tillsyn över de fysiska och juridiska personer som omfattas av direktivet. Kommissionen skall, med biträde av Kontaktkommittén för penningtvätt, kunna utfärda riktlinjer för hur ett antal av direktivets regler närmare skall tillämpas.</p> <p>Det nya direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 15 december 2007.</p> <p>FATF:s 49 rekommendationer</p> <p>FATF:s mandat omfattade från dess start år 1989 endast bekämpning av penningtvätt. Under början av 1990-talet antog FATF 40 rekommendationer för bekämpning av penningtvätt. Rekommendationerna har sedan dess reviderats flera gånger. Senast skedde det år 2003. Rekommendationerna innehåller bestämmelser om bl.a. kriminalisering av penningtvätt (nr 1), kundidentifiering (nr 5) och internationellt samarbete (nr 35-39). 2005 års direktiv omhändertar flertalet av de frågor som omfattas av FATF:s omarbetade rekommendationer. Det finns dock vissa frågor som inte täcks av direktivet, bl.a. rekommendation nr 19 om inrättandet av en central databas dit finansiella institutioner kan rapportera transaktioner över en viss summa.</p> <p>Efter attentaten i USA den 11 september 2001 utvidgades FATF:s mandat till att omfatta även bekämpning av terrorismfinansiering. I oktober samma år antog FATF åtta specialrekommendationer inom detta område. Rekommendationerna omfattar bl.a. bestämmelser om kriminalisering av terrorismfinansiering (nr II), frysning av tillgångar (nr III), betalningsöverförare (nr VI) och information som skall åtfölja betalningsöverföringar (nr VII).</p> <p>År 2004 antogs ytterligare en specialrekommendation. Den rör bekämpning av olovlig transport av kontanter över gränser m.m. (nr IX).</p> <p>Även FATF:s specialrekommendationer är, som ovan nämnts, bindande för dess medlemmar. Några av specialrekommendationerna kommer att genomföras genom EG-förordningar, som blir direkt tillämpliga i Sverige. Det gäller specialrekommendationerna nr VII och IX, som kommer att träda i kraft under år 2007. För närvarande pågår förhandlingar inom EU om hur specialrekommendationerna nr VI och VIII skall omhändertas inom EG-rätten.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>EG-direktivet</p> <p>Det finns ett behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av genomförandet av 2005 års direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon finner motiverade. Utredarens uppdrag skall dock inte omfatta den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering (artikel 1). I utredarens huvuduppgift - att överväga hur direktivet lämpligen skall genomföras i svensk rätt - skall ingå att så långt som möjligt ta ställning till hur genomförandeåtgärder som kommissionen med stöd av direktivet kan komma att föreslå eller anta bör hanteras.</p> <p>Utredaren skall vidare särskilt överväga och analysera vilka åtgärder som krävs för att verksamheter som faller utanför den finansiella sektorn men som omfattas av direktivet - såsom fastighetsmäklare, advokater och revisorer m.fl. - skall ställas under tillräcklig tillsyn för att uppfylla direktivets krav. I samband härmed skall utredaren också överväga vilka myndigheter som skall ges föreskriftsrätt för dessa aktörer. Övervägandena i denna del skall även omfatta oberoende jurister, redovisningskonsulter samt personer som yrkesmässigt handlar med varor av högt värde om betalning görs kontant med ett belopp om 15 000 euro eller mer. I denna del bör jämförelse ske av hur bestämmelserna har utformats i andra länder inom Europeiska unionen.</p> <p>FATF:s rekommendationer</p> <p>Genom 2005 års direktiv har EG-reglerna om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism visserligen anpassats till FATF:s 40 rekommendationer i deras senaste reviderade form. Det behöver dock analyseras och övervägas om det behövs ytterligare regeländringar för att uppfylla de krav som ställs i rekommendationerna. Detta gäller även den specialrekommendation som finns om alternativa betalningsöverföringar (nr VI). Utredaren skall därvid beakta vad som framförs i den rapport över FATF:s utvärdering av hur Sverige uppfyller FATF:s rekommendationer som väntas under år 2006.</p> <p>Utredaren skall vidare särskilt överväga lämpligheten av FATF:s rekommendation nr 19 om inrättandet av en central databas dit finansiella institutioner kan rapportera transaktioner över ett visst belopp.</p> <p>Även i fråga om FATF:s rekommendationer gäller att utredarens uppdrag inte skall omfatta den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering (nr 1 och 2 samt specialrekommendationerna I och II), förverkande m.m. (nr 3) och internationellt samarbete (nr 35-39).</p> <p>Myndighetssamverkan</p> <p>Utredaren skall också göra en kartläggning av vilka myndigheter som berörs av lagstiftningen som syftar till att motverka penningtvätt och terrorismfinansiering och vilken samverkan som sker mellan dessa myndigheter.</p> <p>Utredningsarbetet</p> <p>Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren.</p> <p>Utredaren skall hålla sig informerad om Justitiedepartementets arbete i de frågor som ligger inom ramen för direktivet 2005/60/EG och FATF:s 49 rekommendationer.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 29 december 2006.</p> <p> (Finansdepartementet) </p>