Referenser till SFS 2011:203 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2011:203/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:48/ 2013-05-08T12:00:00+01:00 2013-05-08T12:00:00+01:00 2013:48 Tilläggsdirektiv till Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10) Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p> <p>Sammanfattning av tilläggsuppdrag</p> <p>Regeringen beslutade den 13 december 2012 kommittédirektiv för en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén antog namnet Budgetprocesskommittén. Kommittén får nu i uppdrag, utöver vad som framgår av redan beslutade direktiv, att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen. Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur budgetära konsekvenser för statlig verksamhet orsakade av myndigheters föreskrifter bör hanteras i detta avseende.</p> <p>Detta tilläggsuppdrag ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2013.</p> <p>Bakgrund och problembeskrivning</p> <p>Kommitténs nuvarande uppdrag</p> <p>Budgetprocesskommittén har i uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket. Kommittén ska bl.a. överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. genom utskottsinitiativ. Kommittén ska även behandla frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag.</p> <p>En sammanhållen budgetprocess</p> <p>Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Vid in-förandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. Riksdagen skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi, i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till en ökad kostnadskontroll, utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag ställdes mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat.</p> <p>Den kommunala finansieringsprincipen och dess tillämpning vid myndigheters beslut om föreskrifter</p> <p>Den kommunala finansieringsprincipen har kommit att utgöra en väsentlig del i den ekonomiska relationen mellan staten och kommunsektorn. Principens innebörd är att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån för befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter, utan att föreslå hur de ökade kostnaderna ska finansieras, t.ex. genom höjda statsbidrag till kommunsektorn. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen ska på motsvarande sätt innebära minskade bidrag. Principen och dess tillämpning är inte lagfäst, men har godkänts av riksdagen (prop. 1993/94:150 bilaga 7 avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442).</p> <p>Ekonomiska regleringar som skett i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen har oftast genomförts genom det generella statsbidraget till kommuner och landsting (fr.o.m. 2005 anslaget för kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner). I vissa fall har kommunerna och landstingen i stället getts möjlighet att finansiera nya åtaganden genom avgifter.</p> <p>I samband med att den kommunala finansieringsprincipen tillkom uttalades att principen även gäller myndigheters bindande beslut, t.ex. beslut om föreskrifter. Det finns dock i dessa ärenden, till skillnad från vad som gäller vid beredningen av propositioner, inte någon tydlig ordning för hur de ekonomiska konsekvenserna av besluten ska hanteras. Detta konstaterade bl.a. Ansvarskommittén i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 118).</p> <p>När det gäller förekomsten av myndighetsföreskrifter riktade till kommunsektorn kan konstateras att de grundlagsändringar som trädde i kraft den 1 januari 2011 innebar en viss utökning av det delegeringsbara området inom den offentligrättsliga sfären. I den tidigare lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen angavs de områden inom vilka delegation att utfärda föreskrifter, som bl.a. innebar nya åligganden för kommuner, var möjlig. Regleringen ändrades så att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter numera är tillåten, om inte regeringsformen uttryckligen förbjuder det. I förarbetena till regleringen anförs att även om förändringen inte är avsedd att medföra någon egentlig saklig ändring har den vissa återverkningar på riksdagens möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet. Det konstateras vidare att den nya bestämmelsen innebär en viss utökning av delegationsmöjligheterna på det kommunala området. Det förutsattes emellertid att riksdagen vid bemyndigande till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Bemyndigande ansågs mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt (prop. 2009/10:80 s. 222 f.).</p> <p>Förhållandet mellan myndigheters beslut om föreskrifter, den kommunala finansieringsprincipen och den statliga budgetprocessen</p> <p>Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 3 kap. 2 § riksdagsordningen markeras att budgetpropositionen ska vara fullständig genom kravet att det måste finnas synnerliga ekonomisk-politiska skäl om en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret ska få lämnas efter budgetpropositionen. Regleringen syftar till att skapa en samlad budgetprocess där alla statens inkomster och utgifter beaktas vid behandlingen av budgetpropositionen.</p> <p>När myndigheters beslut om föreskrifter aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen, ställs regering och riksdag inför situationer där beslut fattade på myndighetsnivå skapar förväntningar på att resurser avsätts i statens budget. Beredningen av dessa föreskrifter följer dock, som tidigare anförts, inte den ordning som gäller för övriga förslag vars konsekvenser ska hanteras i statens budget. Föreskrifterna kan beslutas när som helst under året och ikraftträdande kan ske kort efter att beslutet har fattats. Detta förhållande innebär att det blir svårt att upprätthålla en samlad prövning av budgeten. Om en myndighet fattar beslut om sådana föreskrifter innan statens budget har beslutats, kan beslutet om föreskrifterna komma att föregripa prövningen av budgetförslaget. Detta innebär i praktiken att de utgifter som föranleds av föreskrifter får företräde framför andra utgiftsförslag och att den samman-hållna budgetprocessen därmed riskerar att kringgås. Inte heller i de fall myndigheten beslutar föreskrifter efter det att statens budget beslutats prövas utgifterna inom ramen för den sammanhållna statliga budgetprocessen.</p> <p>Förhållandet mellan myndigheters föreskrifter, statliga myndigheters kostnader och den statliga budgetprocessen</p> <p>Inom den offentliga sektorn är det troligt att myndigheters beslut om föreskrifter så som beskrivits ovan i första hand kan leda till betydande och direkta budgetära konsekvenser för kommunsektorn. Statens budget kan dock komma att påverkas direkt av statliga myndigheters beslut om föreskrifter i de fall besluten påverkar myndigheters förvaltningskostnader eller statens kostnader för transfereringar. Även i detta fall kan beslut om föreskrifter innebära att den sammanhållna statliga budgetprocessen riskerar att kringgås.</p> <p>Tilläggsuppdraget</p> <p>Mot bakgrund av denna problembeskrivning ska kommittén analysera hur förändrade kostnader för kommunerna, till följd av myndigheters beslut om föreskrifter, bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen och kraven på en fullständig budgetproposition. Kommittén ska också analysera vilken betydelse som riksdagens tillkänna-givanden kan ha i dessa sammanhang, bl.a. hur tillkänna-givanden till regeringen där riksdagen uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen.</p> <p>Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur de direkta konsekvenserna av myndigheters föreskrifter på statens budget i form av ökade kostnader för myndigheter eller transfereringar bör hanteras i detta avseende.</p> <p>Kommittén ska analysera behovet av författningsändringar och, om så bedöms nödvändigt, lämna förslag på sådana. Kommittén ska dock inte lämna förslag som innebär att den kommunala finansieringsprincipen lagfästs.</p> <p>Redovisning av tilläggsuppdraget</p> <p>Uppdraget ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2013.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:17/ 2013-02-14T12:00:00+01:00 2013-02-14T12:00:00+01:00 2013:17 Översyn av statsskuldspolitiken Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 14 februari 2013</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska utreda frågor som rör statsskuldspolitiken samt statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten.</p> <p>Utredarens huvuduppgifter är att</p> <p>- belysa samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten,</p> <p>- utreda om målet för statsskuldspolitiken bör kompletteras eller formuleras om,</p> <p>- utreda statspappers roll när det gäller marknadens behov av säkra tillgångar som betalningsmedel, likviditetsreserv och säkerhet vid belåning och derivattransaktioner samt i annan riskhantering,</p> <p>- analysera statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta,</p> <p>- se över utformningen av bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen,</p> <p>- analysera om styrningsprocessen för statsskuldspolitiken i några delar bör förändras eller förtydligas,</p> <p>- analysera om det är ändamålsenligt för staten att inrätta en tillgångsportfölj som buffert i krissituationer samt vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en sådan buffert bör inrättas,</p> <p>- analysera behovet av reglering av Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning,</p> <p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Målet för statsskuldspolitiken och upplåningens ändamål</p> <p>Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet, liksom de ändamål för vilka Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten regleras i 5 kap. budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a>. Fram till 2011 fanns denna reglering i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:1387">(1988:1387)</a> om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet reglerades i lag 1998 men gällde i allt väsentligt även innan dess.</p> <p>Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får Riksgäldskontoret, efter riksdagens bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att</p> <p>1. finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,</p> <p>2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,</p> <p>3. amortera, lösa in och köpa upp statslån,</p> <p>4. i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och</p> <p>5. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.</p> <p>Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder.</p> <p>Processen för statsskuldspolitiken</p> <p>I samband med att målet för statsskuldspolitiken infördes i lag 1998 reglerades även processen för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen. Processen innebär att Riksgäldskontoret senast den 1 oktober varje år ska lämna förslag till regeringen om kommande års riktlinjer. Förslaget remitteras därefter till Riksbanken för yttrande. Regeringen ska senast den 15 november varje år fatta beslut om riktlinjerna. I riktlinjebeslutet styr regeringen på en övergripande nivå den förväntade kostnaden och risken i statsskulden. Riksgäldskontoret ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för riktlinjerna och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden.</p> <p>Utvärderingsprocessen tar formellt sin början den 22 februari i samband med att Riksgäldskontoret överlämnar underlag för utvärdering till regeringen. Underlaget utgör en viktig grund till den utvärderingsskrivelse som regeringen, senast den 25 april vartannat år, lämnar till riksdagen. Under mellanåren, då statsskuldsförvaltningen inte utvärderas i en särskild skrivelse till riksdagen, redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. I syfte att få in fler referenspunkter och ett fördjupat material i utvärderingsarbetet har Finansdepartementet från och med 2008 års utvärderingsskrivelse anlitat externt stöd för granskningen. Den externa granskningen utgör ett komplement till regeringens egen utvärdering. Den externa granskningen har i flera fall innehållit förslag om förändringar i styrningen som regeringen och Riksgäldskontoret arbetat vidare med.</p> <p>Förutsättningarna för statsskuldspolitiken på 1990-talet</p> <p>I november 1995 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda den statliga upplåningen. Våren 1997 överlämnade Statsskuldspolitiska utredningen sitt betänkande (SOU 1997:66). Bakgrunden till utredningen var att den svenska statsskulden stigit kraftigt under 1990-talet. Från 1990 till 1995 mer än fördubblades den okonsoliderade statsskulden i kronor. År 1998 var den okonsoliderade statsskulden som störst och uppgick till 1 449 miljarder kronor. Enligt det mått som används vid jämförelser av EU-ländernas offentliga skuldsättning, den s.k. Maastrichtskulden , var skulden i förhållande till BNP för Sveriges del som störst 1996. Skuldkvoten uppgick då till 73 procent. Under den aktuella perioden uppgick räntorna på statsskulden till omkring 100 miljarder kronor per år, vilket var en av de största utgiftsposterna på statens budget.</p> <p>Mot bakgrund av att statsskulden var stor och att räntekostnaderna utgjorde en stor andel av statens utgifter föll det sig naturligt att den målformulering som 1998 infördes i lag inriktades på att hålla nere kostnaderna och riskerna i statsskulden. Vid tidpunkten var alla tänkbara behov av statspapper i den privata sektorn tillfredsställda med råge. Det fanns därför inte anledning att överväga ett sekundärt statsskuldspolitiskt uppdrag, kopplat till att säkerställa tillgång till statspapper för andra ändamål.</p> <p>Förutsättningarna för statsskuldspolitiken i dag</p> <p>Sedan 1990-talskrisen har de svenska statsfinanserna stärkts betydligt. Förutsättningarna för statsskuldspolitiken har därmed ändrats sedan den nuvarande lagregleringen av statsskuldspolitiken fastställdes 1998. En tydlig skillnad är att statsskulden i förhållande till BNP sjunkit markant. Detta kan illustreras med att skuldkvoten, enligt Maastrichtdefinitionen, i det närmaste har halverats sedan 1996. Vid utgången av 2011 uppgick Maastrichtskulden till 38,4 procent av BNP. I ett internationellt perspektiv kan detta jämföras med att den genomsnittliga Maastrichtskulden för EU27 vid samma tidpunkt uppgick till 82,5 procent av BNP. Regeringens prognos pekar på en fallande statsskuldskvot, vilket också ligger i linje med nuvarande budgetpolitiska mål och ambitioner. Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i omvärlden är dock stor.</p> <p>En annan tydlig skillnad är att räntekostnaden för statsskulden har minskat betydligt sedan 1990-talet. Detta är framför allt en konsekvens av fallande marknadsräntor. Under 2011 uppgick räntekostnaderna till 26 miljarder kronor, vilket också är den nivå som räntekostnaderna beräknas uppgå till de närmaste åren.</p> <p>Ytterligare viktiga skillnader är att den finansiella sektorn i Sverige har vuxit som andel av landets BNP och att den finansiella krisen gjort det än tydligare att statspapper kan ha en roll när det gäller stabiliteten i den finansiella sektorn och därmed för samhällsekonomin i stort.</p> <p>Analys av statsskuldens andelar och löptider pågår inom den ordinarie riktlinjeprocessen för statsskuldens förvaltning</p> <p>Regeringen gav i april 2010 Riksgäldskontoret i uppdrag att med utgångspunkt från en betydligt högre respektive lägre statsskuld analysera hur stora andelarna av de olika skuldslagen bör vara samt analysera hur löptiden bör hanteras i dessa fall.</p> <p>Uppdraget har rapporterats i form av en kvalitativ analys i Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för 2012 samt i en förnyad analys av framför allt valutaskuldens andel i förslaget till riktlinjer för 2013. I regeringens beslut avseende riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013 framgår att innan den nuvarande andelen för valutaskulden på 15 procent omprövas bör kostnads- och finansieringsriskaspekterna analyseras djupare. Riksgäldskontoret ska redovisa en sådan analys i riktlinjeförslaget för 2014. Ytterligare skäl till att avvakta en förändring av riktlinjerna för valutaskulden är att det pågått en utredning om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Fi 2011:12). Utredningen behandlar frågor som kan komma att påverka Riksgäldskontorets valutaexponering samt dess roll i finansieringen av valutareserven. Utredningen lämnade sitt betänkande den 30 januari 2013 (SOU 2013:9).</p> <p>Statspapper och finansiell stabilitet</p> <p>Statens primära syfte med att ge ut statspapper är att finansiera underskott i statens budget. Historiskt har statens budget visat större underskott än överskott, vilket resulterat i en statsskuld. Ur investerarnas perspektiv är statspapper mer än ett värdepapper bland andra. Statspapper erbjuder nämligen en kreditvärdighet och - delvis av den orsaken - en likviditet som värdepapper utgivna av aktörer i den privata sektorn normalt inte kan efterlikna.</p> <p>Statspappers speciella roll illustrerades tydligt under finanskrisen hösten 2008. Direkt efter Lehman Brothers konkurs spreds oro för att fler banker skulle drabbas. Följden blev en allvarlig förtroendekris på interbankmarknaden. Oron ledde till att statspapper plötsligt i princip var det enda räntebärande instrument som gick att omsätta och belåna. En följd av detta blev att efterfrågan på statspapper steg mycket kraftigt. För att möta efterfrågan emitterade Riksgäldskontoret statsskuldväxlar utöver vad som behövdes för att finansiera statens faktiska lånebehov. Syftet med de extra emissionerna var att motverka en akut brist på statspapper och samtidigt underlätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering. De medel som de extra emissionerna gav placerades i huvudsak i lån till banker med säkerställda bostadsobligationer som säkerhet (omvända repor i bostadsobligationer). Åtgärden underlättade på så sätt bostadsinstitutens upplåning och förbättrade bankernas finansieringssituation.</p> <p>Transaktionerna innebar att aktörer på marknaden kunde byta ut värdepapper som hade låg likviditet i det rådande osäkra läget mot statspapper med hög likviditet. Innehavet av statspapper kunde sin tur användas som säkerhet för lån mellan aktörer i den privata sektorn. Detta bidrog till att dämpa oron på räntemarknaden vid sidan av statspappersmarknaden. Som mest var extra växlar för 120 miljarder kronor utestående. Eftersom det var växlar med kort löptid som emitterades, var effekten på statsskulden snabbt övergående, och i mars 2009 förföll de sista extra växlarna. Transaktionerna resulterade i ett överskott på 175 miljoner kronor, eftersom räntan på placeringarna var högre än den ränta som betalades för den extra upplåningen.</p> <p>Riksgäldskontorets extra emissioner föranledde en skyndsam lagändring med retroaktiv verkan. Av förarbetena till lagändringen (prop. 2008/09:61 s. 64-67 och 83) och av riktlinjerna för statsskuldens förvaltning framgår att möjligheten endast får utnyttjas om det är påkallat av hot mot den finansiella stabiliteten.</p> <p>I februari 2011 tillsatte regeringen en kommitté för att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6 och 2012:81). Uppdraget till kommittén, som antagit namnet Finanskriskommittén, är att föreslå åtgärder för att förbättra regelverket så att framtida finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt. Utgångspunkten är att skattebetalarnas intressen ska värnas och att allmänhetens förtroende för det finansiella systemet ska säkerställas. I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till Riksbanken. Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar.</p> <p>Att statspapper har en särskild roll bekräftas även av att de i många fall har en särskild ställning i det finansiella regelverket. Ett exempel är att banker ska hålla likviditetsbuffertar, som till stora delar ska bestå av just statspapper. Detta bygger på förutsättningen att statspapper är de mest likvida tillgångarna, vilket i sin tur förutsätter att det finns tillräckligt stor volym statspapper i omlopp för att de ska vara likvida om och när en bank snabbt behöver sälja tillgångar i sin likviditetsbuffert. Rollen som likviditetsbuffert bygger också på att statspapper historiskt är det tillgångsslag som närmast har kunnat betraktas som riskfritt.</p> <p>Statspapper används ofta som säkerhet för att hantera motpartsrisker i handel med derivatinstrument, exempelvis med centrala motparter. Bland annat Internationella valutafonden (IMF) har påpekat att en brist i säkerheter kan få negativa konsekvenser för handeln i derivat. En brist på statspapper skulle därmed kunna leda till att mer riskfyllda tillgångar användas som säkerheter. Detta skulle kunna försämra den finansiella stabiliteten. Då reglerna för vilka säkerheter som får användas i samband handel i derivatinstrument väntas bli striktare framöver kan detta komma att öka efterfrågan på statspapper.</p> <p>Utmaningen att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad trots en liten statsskuld är inte unik för Sverige. Danmark, Australien, Nya Zeeland och Norge är exempel på länder som i olika situationer valt att låna utöver det egentliga lånebehovet för att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad.</p> <p>Den norska staten har egentligen inget lånebehov, eftersom dess tillgångar kraftigt överstiger dess skulder. Trots det har Norge valt att bedriva en viss upplåning. Den utestående volymen statspapper uppgår till 400 miljarder norska kronor, där hälften är i statsskuldsväxlar och hälften i obligationer. Motivet bakom detta är dels behovet av likviditetsreserv för att sköta dagliga betalningar, dels vikten av att upprätthålla fungerande och effektiva finansiella marknader i Norge. Även argumentet att staten bidrar till att tillhandahålla en riskfri räntekurva från en månad upp till tio år har framförts.</p> <p>Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta</p> <p>Även i diskussionerna om en minskande svensk statsskuld har det lyfts fram att ett minskat utbud av statspapper kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna. Exempelvis har statspappersräntans roll som riskfri jämförelseränta, t.ex. vid prissättning av andra finansiella instrument, framhållits i dessa diskussioner. Det har påpekats att när statspapper har hög likviditet stärks förutsättningar för att bl.a. företagsobligationsmarknaden ska fungera väl. Avkastningskurvan för statspapper ger en referenspunkt så att räntorna på andra instrument kan uttryckas i termer av ett påslag på statspappersräntan. En kraftigt minskande statsskuld, som kan antas leda till en försämrad likviditet på statspapper, kan alltså tänkas försämra förutsättningarna för obligationsupplåning även för andra låntagare än staten.</p> <p>Det finns dock studier som ifrågasätter att avkastningskurvan för statspapper bör användas som approximation för den riskfria räntan. Dessutom uttrycks vanligtvis räntor på bostadsobligationer i jämförelse med swapräntan. I de kommande solvensreglerna för försäkringsföretag (solvens II) utgör swapräntan den riskfria räntan. Detta talar för att swapräntan i allt större utsträckning kommer att betraktas som den riskfria räntan bland marknadsaktörerna. Danmarks Nationalbank, IMF m.fl. har också framhållit att den funktion som räntan på statspapper har som riskfri ränta kan tas över av andra instrument, såsom räntan på bostadsobligationer, swapräntan eller motsvarande utländska instrument. Detta talar sålunda för att ett minskat utbud av statspapper inte skulle få betydande konsekvenser för andra finansiella tillgångar. Det finns dock flera andra eventuella konsekvenser som skulle kunna uppstå på de finansiella marknaderna av en minskande statsskuld, exempelvis på repomarknaden och i handeln med derivat. Å andra sidan skulle vissa tillgångar, som t.ex. säkerställda bostadsobligationer, kunna gynnas av en minskad statsskuld.</p> <p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning</p> <p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning fanns tidigare i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:1387">(1988:1387)</a> om statens upplåning och skuldförvaltning. I syfte att få ett sammanhållet regelverk fördes dessa bestämmelser i oförändrad form in som ett kapitel (5 kap.) i den nya budgetlagen, som trädde i kraft den 1 april 2011. Samtidigt fördes nya bestämmelser om statens utlåning in i budgetlagen (6 kap.). Någon anpassning av bestämmelserna i 5 kap. till övriga delar av budgetlagen har inte skett. Det finns därmed skäl att se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning förhåller sig till budgetlagens övriga delar och vid behov föreslå nödvändiga anpassningar.</p> <p>I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta om att låna ut statspapper till Riksbanken. I betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) behandlas frågor som rör Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven. Det finns därmed även skäl att i samband med översynen beakta de förslag rörande Riksgäldskontorets utlåning av statspapper till Riksbanken som presenteras i Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9).</p> <p>Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer</p> <p>En låg statsskuld är i grunden positivt för en stat. Ränteutgifterna på skulden blir mindre samtidigt som statens handlingsutrymme att möta ekonomiska kriser genom att låna till tillfälligt större utgifter ökar.</p> <p>I Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2012-2014 (Fi2011/4058) anmärks dock att en mycket låg statsskuld skulle kunna göra det svårare för staten att i en krissituation låna upp stora belopp på kort tid. Detta förklaras med att delar av den infrastruktur som stöder upplåningen kan tunnas ut eller helt försvinna om staten inte lånar under en lång tid och när statsskulden minskar kraftigt. Infrastrukturen för upplåningsverksamheten består av en mängd delar, exempelvis regelverk och system, tillgång till marknader och köpare av statspapper (investerarbas), återförsäljare, andrahands-marknader och likviditet. Mot nämnda bakgrund skulle det, enligt Riksgäldskontoret, kunna vara motiverat att ha en viss upplåning i statsobligationer utöver vad som krävs för att finansiera statens löpande betalningar och förfallande lån. Den extra upplåningen skulle ge staten ett extra kassaöverskott att placera i tillgångar med låg risk. Denna buffert skulle sedan kunna användas i ett extremt krisläge när upplåningsmöjligheterna av någon anledning är begränsade. I situationer när statsskulden minskar skulle upplåning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upprätthålls och att statspappersmarknaden blir mer likvid.</p> <p>Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning</p> <p>För att kunna fullgöra uppdraget att löpande sköta statens betalningar (inklusive förfall av gamla lån) måste Riksgäldskontoret periodvis ha likviditetsöverskott. Det hänger samman med att statens lånebehov är mycket ojämnt fördelat över året och under enskilda månader. För att kunna hantera finansieringsbehovet i exempelvis december (den månad när lånebehovet är som störst) bygger Riksgäldskontoret upp en viss överskottskassa under de närmast föregående månaderna. Detta görs genom att statsskuldväxlar emitteras i större omfattning än vad som krävs för att täcka statens lånebehov. Växlarna löper sedan till förfall, dvs. ska betalas, under de följande månaderna när statens betalningar visar överskott. Andra tillfällen då större överskott i likviditetsförvaltningen kan uppstå under flera månader är vid försäljning av statliga tillgångar eller när nya längre lån emitteras via syndikering. Riksgäldskontoret fortsätter att emittera i fastlagda scheman för statsobligationer även i perioder med kassaöverskott. Detta görs för att behålla en förutsägbar och väl fungerande statspappersmarknad. Kassaöverskottet används sedan under en längre tid för att finansiera underskott och lån som ska betalas tillbaka.</p> <p>Hanteringen vägleds av målet om kostnadsminimering med beaktande av risk, men omfattas inte av de ändamål för vilka Riksgäldskontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Likviditetsförvaltningen redovisas i årsredovisningar och annan återapportering och bedöms ha fungerat väl.</p> <p>Behovet av översyn samt uppdraget</p> <p>Statspapper och finansiell stabilitet</p> <p>Som nämnts är målet för statsskuldspolitiken att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen har Riksgäldskontoret i samråd med Riksbanken möjlighet tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Regeln tillkom under hösten 2008 när omständigheterna inte medgav tid till analys av hur det nya uppdraget som lades på statsskuldsförvaltningen på bästa sätt bör utformas och regleras. Tillägget innebär att regelverket beaktar att statspapper har en roll för att tillgodose behovet av likvida tillgångar.</p> <p>I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till Riksbanken. Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar. Mot bakgrund av förslaget ska utredaren överväga om det finns anledning att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar.</p> <p>De risker för staten som är förknippade med extra emissioner för att tillgodose behovet av statslån ska som ett led i denna analys också belysas. Enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning får volymen utestående lån för detta ändamål inte överstiga 200 miljarder kronor. Av riktlinjerna framgår att möjligheten att ta upp lån för ändamålet endast får utnyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion samt att placeringen av medlen bör vägledas av de principer som anges i lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut. Förslag om ytterligare regler kring medlens placering ska lämnas i det fall utredaren ser behov av detta samt under förutsättning att utredaren bedömer att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar.</p> <p>I uppdraget ingår även att analysera statsskulden som en del av den finansiella infrastrukturen och som medel för att bidra till finansiell stabilitet. En utveckling som innebär att tillgången på statspapper minskar samtidigt som kraven på likviditetsbuffertar och säkerheter vid derivattransaktioner i form av statspapper ökar, kan leda till att likviditeten på statspappersmarknaden försämras. I uppdraget ingår därför även att analysera i vilken utsträckning bankernas motståndskraft mot likviditetsstörningar kan komma att påverkas om likviditeten på statspappersmarknaden blir sämre och om risken ökar för att likviditetsstörningar uppstår.</p> <p>Det finns även behov av att analysera samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten. Analysen bör utmynna i en bedömning av om det finns anledning att komplettera eller omformulera målet för statsskuldsförvaltningen så att mål och uppdrag tydligt kopplas samman. Som framgår finns också skäl att utreda marknadens behov av säkra tillgångar samt statspappers roll i detta avseende.</p> <p>Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta</p> <p>En kraftigt minskande statsskuld och kommande regelförändringar, bl.a. de nya solvens II-reglerna, kan komma att leda till försämrad likviditet på den svenska statspappers-marknaden. Detta kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna och andra finansiella tillgångar som handlas i Sverige. Exempelvis används ofta räntan på statspapper som jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella instrument. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera statspappers betydelse för de svenska finansiella marknaderna, däribland den roll som den svenska statspappersräntan har som riskfri jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella tillgångar. Det finns även skäl att undersöka vilka andra konsekvenser en minskad statsskuld i Sverige skulle kunna få för de finansiella marknaderna och för olika finansiella instrument. På området finns internationella erfarenheter som utredaren bör ta i beaktande vid analysen.</p> <p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning</p> <p>Utredaren ska se över bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen samt vid behov anpassa utformningen av bestämmelserna till budgetlagens övriga delar. Vid översynen ska utredaren även beakta de förslag rörande Riksgäldskontorets utlåning av statspapper till Riksbanken som presenteras i Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9).</p> <p>Processen för statsskuldspolitiken</p> <p>Processen för styrning och uppföljning av statsskulds-förvaltningen är fastställd i budgetlagen. Processen bygger på årliga riktlinjebeslut från regeringen, baserade på förslag från Riksgäldskontoret och en rutin för regelbunden återrapportering till riksdagen (vartannat år fr.o.m. 2008). I kombination med målet har processen gett en stadga åt hanteringen av statsskulden. Det är tydligt vilka faktorer som ska beaktas och det är tydligt hur arbetet med att utforma politiken i enlighet med målet ska gå till. Erfarenheterna av processen är goda.</p> <p>Utredaren ska analysera om processen i några delar bör förändras eller förtydligas mot bakgrund av de eventuella förändringar som utredaren föreslår i andra frågor. Utredaren ska även analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen, så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än varje år.</p> <p>Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer</p> <p>Regeringen har i de senaste årens riktlinjer för statsskuldens förvaltning ökat fokuseringen på robustheten i statsskulden. I detta syfte har regeringen bl.a. ökat den långa upplåningen i riktlinjerna och angett att Riksgäldskontoret ska beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden. Riksgäldskontorets strategier för upplåning och marknadsvård har sedan tidigare beaktat refinansieringsriskerna i statsskulden (se Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013). Den finansiella oron de senaste åren har inte inneburit några problem för Riksgäldskontoret att låna. Sveriges starka statsfinanser och låga statsskuld har inneburit att intresset för svenska statspapper ökat. I takt med tilltagande oro för den statsfinansiella utvecklingen i många andra länder har svenska statspapper allt mer kommit att framstå som en extra trygg placering, vilket gjort att svenska staten lånat till historiskt låga nivåer.</p> <p>En låg statsskuld innebär således stora fördelar för ett land. En mycket låg statsskuld kan dock leda till att etablerade marknader och upplåningskanaler tunnas ut eller försvinner. Detta skulle kunna försämra statens möjlighet att i en eventuell framtida kris låna upp stora belopp under en kort tid. Att bevara marknader och upplåningskanaler kan således vara ett sätt att minska statens finansieringsrisker. I situationer när statsskulden minskar skulle upplåning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upprätthålls och att statspappersmarknaden blir mer likvid.</p> <p>Utredningens utgångspunkt ska vara att en tillgångsportfölj endast ska användas för att minska lånebehovet i en eventuell framtida krissituation när de ordinarie upplåningsmöjligheterna är starkt begränsade. Detta motiveras av att bevara förutsättningarna för en god budgetdisciplin. För att kunna bedöma om det är ändamålsenligt för staten att inrätta en tillgångsportfölj som kan användas för att finansiera statliga utgifter i en krissituation är det flera frågor som måste besvaras. En sådan fråga är om det finns skäl att oroa sig för allvarliga finansieringsrisker av det slag som beskrivs eller om det mer kan antas handla om begränsade merkostnader under en period när upplåningen görs. En annan fråga är vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en buffert bör inrättas. Vidare ska det klaras ut hur upplånade medel ska hanteras samt vilken myndighet som bör ansvara för förvaltningen. Tillgångsförvaltning medför kostnader och risker som också ska analyseras. För- och nackdelar med en tillgångsportfölj av ovan skisserat slag ska således analyseras. Förslag till regler avseende tillgångsförvaltningen, bl.a. när det gäller storlek och innehåll ska tas fram. Reglerna ska baseras på en analys av i vilka lägen staten kan ha behov av att använda medlen. En sådan situation torde vara när budgetunderskottet ökar markant, dvs. i samma situationer som de finansieringsrisker som aktualiserar extra upplåning uppträder. Kring frågorna om det är ändamålsenligt för stater att inrätta en tillgångsportfölj för att finansiera statliga utgifter i krissituationer finns en internationell diskussion och internationella erfarenheter som ska analyseras av utredaren.</p> <p>Ett regelverk för Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning</p> <p>I rollen som statens finansförvaltning sköter Riksgäldskontoret statens betalningar. För att kunna fullgöra detta uppdrag måste Riksgäldskontoret periodvis ha ett likviditetsöverskott. I dag saknas ett lagstadgat mandat för Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning då detta inte anges bland de ändamål för vilka Riksgäldskontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Verksamheten hanteras i dag enligt vissa placeringsregler angivna i Riksgäldskontorets instruktion samt utifrån ett ramverk och en praxis som Riksgäldskontoret har byggt upp.</p> <p>Det kan finnas internationella erfarenheter att ta del av på området. I vissa andra länders regelverk förekommer exempelvis att effektiv likviditetshantering anges som ett uppdrag och därmed som ett av de ändamål för vilka upplåning är tillåten.</p> <p>I uppdraget ingår att utreda om verksamheten bör ges ett ramverk grundat på riksdagsbeslut och hur det i så fall bör utformas för att möjliggöra en smidig och effektiv likviditetshantering. Det gäller oavsett om det blir aktuellt med extra upplåning för att skapa en tillgångsportfölj enligt vad som beskrivits ovan. Utredaren ska även kartlägga hur statens betalningar är fördelade över året.</p> <p>Författningsförslag</p> <p>Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>De statsfinansiella följderna ska analyseras och redovisas. Om förslaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa också analyseras och redovisas. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för marknadsaktörer på de finansiella marknaderna.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst Riksgäldskontoret, Riksbanken och Finansinspektionen. Utredaren är oförhindrad att ta upp angränsande frågor som kan komma att aktualiseras i utredningsarbetet.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:124/ 2012-12-13T12:00:00+01:00 2012-12-13T12:00:00+01:00 2012:124 En förstärkt budgetprocess Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 december 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket.</p> <p>Kommittén ska bl.a. överväga</p> <p>- hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning,</p> <p>- om det finns skäl att behandla inkomst- respektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt,</p> <p>- behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet, och</p> <p>- om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2013. Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas senast den 1 maj 2013.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Nuvarande reglering av budgetprocessen</p> <p>Budgetprocessen omfattar bl.a. arbetet med den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, de två propositionerna med förslag till ändringsbudget, skrivelsen om skatteutgifter, skrivelsen om årsredovisningen för staten och de prognoser som utarbetas under året. Budgetprocessen är endast delvis lagreglerad. I regeringsformen (RF) regleras den grundläggande fördelningen av skyldigheter och befogenheter mellan riksdagen och regeringen i fråga om budgeten, som i korthet innebär att riksdagen ensam har bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter och förmögenhet medan verkställigheten på detta område huvudsakligen ankommer på regeringen. Regeringens skyldighet att lämna en budgetproposition och en årsredovisning för staten är reglerad i regeringsformen. I riksdagsordningen (RO) finns översiktliga bestämmelser om tidpunkterna för överlämnade av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen samt om propositionernas innehåll. Riksdagsordningen innehåller även bestämmelser om beslutsprocessen i riksdagen. I budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> finns närmare bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen och regeringens befogenheter inom ramen för dess uppdrag att styra riket. Därutöver är budgetprocessen en följd av praxis, uttalanden i betänkanden samt informella överenskommelser inom riksdagen och mellan riksdagen och regeringen.</p> <p>Bakgrunden till nuvarande budgetprocess</p> <p>En viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna på 1990-talet var att åstadkomma en samlad och transparent budgetprocess. Den nya budgetprocessen skulle stärka riksdagens styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete.</p> <p>Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Vid införandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. Riksdagen skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till ökad kostnadskontroll utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag skulle ställas mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat. Ytterligare stadga till budgetprocessen skulle åstadkommas genom införandet av en ny budgetlag.</p> <p>Utöver denna uppstramning av budgetpropositionens innehåll och riksdagsbehandlingen av den innebar den nya ordningen också att ramarna för innehållet i den ekonomiska vårpropositionen fastställdes. Vidare skulle förslag om ändringar i budgeten enligt förarbetena hädanefter läggas fram som samlade paket. Detta skulle som huvudregel ske vid två tillfällen per år: en gång på våren i samband med den ekonomiska vårpropositionen och en gång på hösten i samband med budgetpropositionen.</p> <p>Sedan 1996 har vissa justeringar av budgetprocessen skett, såsom lagregleringen av utgiftstaket och överskottsmålet samt genom att den ekonomiska vårpropositionen har gjorts obligatorisk och fått en delvis förändrad inriktning mot långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor snarare än budgetära frågor inför det kommande budgetåret. Vidare har det medelfristiga perspektivet fått en alltmer central roll i budgetprocessen och en översyn har gjorts av budgetlagen. I huvudsak är dagens budgetprocess dock densamma som den som infördes 1996.</p> <p>Pågående översyn av riksdagsordningen</p> <p>Riksdagsstyrelsen har den 26 september 2012 beslutat direktiv till en översyn av riksdagsordningen som ska ledas av talmannen med bistånd av gruppledarna. Uppdraget omfattar en allmän översyn innefattande bl.a. att överväga möjligheten att närmare precisera innebörden av följdmotionsrätten, att överväga en tydligare reglering kring utskottsinitiativ och att göra en genomgång av huvud- respektive tilläggsbestämmelser i syfte att renodla dessa. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2013.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Tidigare utvärderingar</p> <p>Budgetprocessen utvärderades för cirka tio år sedan av såväl riksdagen som regeringen. Den riksdagskommitté som hade fått i uppdrag att utvärdera den nya budgetprocessen konstaterade att intentionerna bakom reformeringen av riksdagens budgetberedning i huvudsak hade uppfyllts och att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden var bättre än den tidigare. Vidare bedömde kommittén att rambeslutsmodellen hade lett till en förbättrad koordinering av riksdagens budgetarbete, att införandet av ett utgiftstak och lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstaket som ramarna för utgiftsområdena hade gett riksdagen en förbättrad möjlighet att kontrollera utgiftsutvecklingen samt att budgetlagen bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statens budget. Samtidigt påtalades att det var för tidigt att uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet (förs. 2000/01:RS1).</p> <p>Vunna erfarenheter och nya förutsättningar - skäl för en förnyad översyn</p> <p>Den nuvarande ordningen har hittills fungerat tämligen väl. Detta betyder dock inte att den är invändningsfri. Stora delar av processen är fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Bedömningen gjordes att det räckte med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Av stor betydelse bedömdes i stället vara att alla som deltog i budgetprocessen hade en gemensam grundsyn och var överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelade i denna process (förs. 1993/94:TK2). Lämpligheten i en sådan ordning kan dock ifrågasättas mot bakgrund av vad som samtidigt anfördes om vikten av stabilitet, tydlighet och stramhet samt processens förmåga att hantera påfrestningar i form av exempelvis ekonomisk kris eller parlamentarisk osäkerhet.</p> <p>Vidare aktualiserar även vissa delar av det nya europeiska finanspolitiska ramverket, som håller på att införlivas inom ramen för EU-samarbetet, frågan om en översyn av den svenska budgetprocessen. Ekofinrådet beslutade i september 2010 att införa en ny ram för granskningen av den ekonomiska politiken i EU, den s.k. europeiska terminen som gäller fr.o.m. 2011, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken.</p> <p>Införandet av den europeiska terminen innebär huvudsakligen att EU:s granskning av finanspolitiken och strukturpolitiken sker parallellt och förläggs till våren till skillnad från tidigare när granskningen skedde under hösten. Syftet är att stärka förhandsdimensionen i granskningsprocessen genom att rekommendationerna till medlemsländerna dels bättre kan beaktas i de nationella budgetprocesserna, dels blir mer förenliga med varandra inom de olika politikområdena.</p> <p>För svensk del innebär detta att regeringen ska presentera Sveriges konvergensprogram och det nationella reform-programmet samtidigt under våren (senast före utgången av april månad). Såväl det svenska konvergensprogrammet som det nationella reformprogrammet bygger på den ekonomiska vårpropositionen.</p> <p>En del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU utgörs av rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk. I lagstiftningspaketet ingår, utöver direktivet, fem förordningar, varav två endast gäller euroländerna. Direktivet ska inte förväxlas med den s.k. finanspakten (Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom den ekonomiska och monetära unionen) som även den innehåller krav på de nationella finanspolitiska ramverken. Finanspakten riktar sig dock mot euroländer och dess krav är inte bindande för Sverige.</p> <p>Direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk innebär krav på redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognosmetoder i linje med en enhetlig europeisk standard i syfte att förenkla transparens och uppföljning av finanspolitiken. Vidare innebär direktivet krav på att de nationella budgetramverken ska ha ett flerårigt budget-perspektiv för att säkerställa att medlemsstaterna inom rimlig tid kan uppnå sina medelfristiga mål (artikel 9.1). Medlemsstaternas budgetramverk ska enligt direktivet vidare dels säkerställa att de årliga budgetförslagen återspeglar de medelfristiga målen (artikel 7 och 10), dels innehålla konsekvenser för det fall de medelfristiga målen inte uppnås (artikel 6.1.c). Kraven i direktivet ska främja medlemsstaternas uppfyllelse av stabilitets- och tillväxtpaktens underskotts- och skuldkriterier samt de nationella medelfristiga målen. Sett till hur Sveriges budgetramverk tillämpas har Sverige ett väl konstruerat ramverk och uppfyller de flesta kraven i direktivet. Det finns emellertid i dag inte några regler som uttryckligen binder riksdagen vid direktivets krav på medelfristigt perspektiv. Vidare ställer den svenska lagstiftningen krav på att utgiftstaket används vid beredningen av budgetförslaget och genomförandet av budgeten samt krav på regeringen att vidta åtgärder om utgiftstaket hotas. Någon motsvarande reglering avseende överskottsmålet finns inte.</p> <p>Sammanfattningsvis har den nuvarande budgetprocessen varit i kraft i närmare 15 år. Processen har kommit att permanentas, men också till viss del utvecklas utan att detta kommit till uttryck i de befintliga regleringarna. Under denna tid har också det europeiska perspektivet och EU:s roll i budgetsammanhang förändrats. Det finns därför anledning att nu se över delar av budgetprocessen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Översynen ska omfatta följande områden med betydelse för budgetprocessen.</p> <p>En tydligare reglering av rambeslutsmodellen</p> <p>Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § RO och dess tilläggsbestämmelse 5.12.1, innebär att riksdagen i ett första steg genom ett enda beslut dels fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde, dels godkänner en beräkning av inkomsterna på statens budget. I detta beslut ingår också enligt praxis fastställandet av utgiftstak och antagande av lagförslag gällande skattefrågor som lämnas i budgetpropositionen. Beslutet i steg ett, det s.k. rambeslutet, bereds av finansutskottet efter hörande av bl.a. skatteutskottet. Vissa förslag på skatteområdet aviseras i budgetpropositionen men lagförslagen lämnas i särpropositioner som behandlas i skatteutskottet. Dessa lagförslag ingår då inte i rambeslutet på annat sätt än att effekterna av förslagen ligger till grund för inkomstberäkningen. Riksdagens beslut om fördelning av statsutgifterna på utgiftsområden fungerar som bindande ramar för den fortsatta beredningen i fackutskotten vid fördelningen av utgifterna på anslag inom varje utgiftsområde.</p> <p>I steg två fattas beslut om anslag och andra utgifter för respektive utgiftsområde genom ett enda beslut. I samband med beslutet i steg två behandlas också övriga ekonomiska åtaganden inom respektive utgiftsområde och även sådan lagstiftning som har budgetpåverkan. Hanteringen i utskotten av dessa frågor skiljer sig något åt.</p> <p>Sedan regeringen överlämnat budgetpropositionen och innan det nya budgetåret påbörjats får nya förslag som påverkar statens budget för det kommande budgetåret inte lämnas om det inte finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl för detta. Sådana propositioner ska behandlas av finansutskottet. Denna ordning syftar till att bidra till att en lagd budgetproposition är fullständig och ligger fast.</p> <p>Det första steget i rambeslutsmodellen har med några få undantag haft samma innehåll alltsedan nuvarande beslutsordning infördes. Lagförslagen på skatteområdet lämnades inledningsvis i huvudsak i budgetpropositionen eller i särpropositioner i samband med budgetpropositionen och behandlades av finansutskottet. Ganska snart kom skatteförslagen dock som huvudregel att lämnas efter budgetpropositionen och behandlas av skatteutskottet. Detta var en följd av den interna budgetprocessen i Regeringskansliet som medförde att lagförslag i de flesta fall inte hann beredas i tid till budgetpropositionen. I riksdagen har man dock i huvudsak följt rambeslutsmodellen och behandlat lagförslagen som en del av budgetbeslutets första steg i den meningen att oppositionspartierna i skatteutskottet som regel inte har reserverat sig till förmån för förslag som har budgeteffekt och där budgeteffekten ingått i inkomstberäkningen. Godkänner riksdagen inkomstberäkningen i steg ett godtar riksdagen alltså även skatteförslagen i särpropositionerna. Ordningen baserar sig på en överenskommelse mellan riksdagspartierna från riksdagsåret 1996/97.</p> <p>Av förarbetena (förs. 1993/94:TK2) till den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen framgår att beslutet om inkomstberäkningen är avsett att vara styrande för besluten om skatteförslagen. Detta förutsätts gälla oavsett om skatteförslagen lämnas i samband med eller efter budgetpropositionen. Det s.k. reservationsförbudet som har tillämpats av skatteutskottet har grundat sig på dessa förarbetsuttalanden. Samtidigt finns det inte någon reglering som slår fast ordningen och det finns flera exempel på att ordningen inte alltid har följts.</p> <p>Även på utgiftssidan finns i flera fall en tydlig koppling mellan lagstiftning och beräknade anslag, inte minst gäller detta de statliga transfereringarna. Förslag till lagstiftning med utgiftspåverkan kan lämnas i eller i samband med budgetpropositionen. Någon reglering som tydliggör kopplingen mellan sådan lagstiftning och anslagsbesluten finns dock inte.</p> <p>Besluten om grunderna för inkomsternas beräkning och utgiftsramarna samt om fördelningen av medel på olika anslag kan inte fattas isolerat från de förutsättningar som ligger till grund för inkomst- och utgiftsberäkningarna. Denna grundläggande förutsättning framgår delvis av förarbetena men inte direkt av nuvarande bestämmelser.</p> <p>I samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls vikten av att samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några utbrutna förslag vid sidan av budgetpropositionen, som inte beaktats vid inkomst- eller utgiftsberäkningen och aviserats i propositionen, skulle inte tillåtas. Denna princip tillämpas strikt i förhållande till regeringens budgetproposition och enligt praxis även i förhållande till andra förslag med budgetpåverkan. Det finns dock inte något formaliserat krav på att sådana förslag ska behandlas i samband med budgetpropositionen.</p> <p>Kommittén ska mot bakgrund av det anförda överväga på vilket sätt den etablerade ordningen för hantering av dels skattelagstiftningen och inkomstberäkningen, dels förslag till lagstiftning med betydelse för anslagsbesluten bör klargöras i regelverket.</p> <p>Vidare ska kommittén överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. i samband med utskottsinitiativ. Kommittén får även överväga frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag.</p> <p>Kommittén ska också, med hänsyn till den betydelse indelningen av statsutgifterna på utgiftsområden har fått för budgetprocessen, överväga om förekomsten av utgiftsområden och därmed grunden för rambeslutsmodellen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.</p> <p>Kommittén får även pröva om beslutsordningen i riksdagen för budgetpropositionen ytterligare kan förenklas samtidigt som ett sammanhållet budgetbeslut värnas.</p> <p>Beslut om ändring av budgeten</p> <p>Enligt 9 kap. 4 § RF kan riksdagen under budgetperioden besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Förslag till ändringar av innevarande års budget lämnas enligt praxis som samlade paket i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Förslagen behandlas i sin helhet av finansutskottet som inhämtar yttranden från berörda utskott. Innan ett beslut om ändring av anslag för löpande budgetår fattas som innebär att en utgiftsram påverkas måste ett beslut om godkännande av ändrade utgiftsramar fattas (5 kap. 12 § RO). Syftet med denna ordning är att bibehålla helhetsperspektivet. I praktiken beslutar dock riksdagen om ändrade ramar och anvisar nya och ändrade anslag genom ett enda beslut.</p> <p>Någon reglering av besluten om ändringar av budgeten utöver de redovisade bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen finns inte. Den förenklade beslutsformen, med fastställande av ändrade ramar och anvisning av nya och ändrade anslag genom ett enda beslut, vilar i stället på praxis.</p> <p>Det finns vidare en asymmetri i regelverket som innebär att beslutsordningen för budgetens utgiftssida är mer reglerad än vad den är för budgetens inkomstsida. Ett exempel på denna asymmetri är att det inte finns någon skyldighet för riksdagen eller regeringen att ändra inkomstberäkningen till följd av beslut som påverkar denna, t.ex. beslut om ändrad skattelagstiftning, trots att beslut som avser inkomstsidan har lika stor påverkan på statens budget som ändringar på utgiftssidan.</p> <p>Av praxis synes följa att de följdmotioner som föranleds av ett förslag till ändring av budgeten ska hålla sig inom ärendets ram, vilket innebär att bara de anslag som tas upp i propositionen hör till ärendet och att föreslagna anslagsnivåer sätter ramen för ärendet. Denna praxis går dock inte att utläsa ur gällande bestämmelser eller förarbeten. För det fall ändringsbudget skulle införas även på inkomstsidan behöver en motsvarande ordning etableras även avseende denna, exempelvis skulle en föreslagen skattehöjning eller skattesänkning sätta ramen för ärendet, dvs. en höjning eller sänkning skulle endast kunna avslås eller justeras ned.</p> <p>Riksrevisionen har kritiserat regeringens förslag till ändringar i budgeten och ansett att merparten av de förslag som lämnas kan ifrågasättas (RiR 2008:17). Medelsbehovet bör, enligt Riksrevisionen, i många fall kunna tillgodoses inom årets anvisade medel, med anslagssparande eller anslagskredit. Riksrevisionen har även ansett att det råder en bristande budgetdisciplin kring ändringar i budgeten och framhållit att andelen ofinansierade förslag uppgår till drygt 60 procent. Enligt Riksrevisionen borde förslag om ändringar i budgeten endast lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar. Finansutskottet har med anledning av Riksrevisionens påpekanden anfört att det även är naturligt att förslag om ändringar i budgeten lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar, som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen (bet. 2008/09:FiU11).</p> <p>Det är av stor vikt för stabiliteten i statens finanser att helhetsperspektivet bibehålls under pågående budgetår och att processen kring förslag om ändringar av budgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Kommittén ska därför överväga i vilken utsträckning den tillämpade ordningen kring riksdagens hantering av ändringar av budgeten bör regleras. Kommittén ska också överväga om det finns skäl att öka symmetrin mellan utgifts- och inkomstsidan avseende hanteringen av förslag till ändringar av budgeten. Detta innefattar även att överväga övriga frågor av betydelse för riksdagens behandling av förslag till ändringar av budgeten. Vidare ska kommittén överväga om det finns behov av att precisera om särskilda förutsättningar bör gälla för förslag om ändringar av budgeten.</p> <p>Det medelfristiga perspektivet</p> <p>Besluten om statens budget i riksdagen är formellt ettåriga. Ett medelfristigt perspektiv i budgetarbetet är dock nödvändigt för att regeringen och riksdagsmajoriteten ska kunna genomföra sin politik. Det hör till undantagen att nya politiska program och åtgärder eller besparingar endast är ettåriga. Den absoluta majoriteten av budgetbesluten har därför i praktiken en effekt bortom det faktiska budgetåret även om det inte framgår av det formella budgetbeslutet. Det innebär att om ett långsiktigt politiskt program ska kunna genomföras på ett strukturerat sätt, är det centralt att det finns ett medelfristigt tidsperspektiv, som omfattar tre till fyra år framåt, i den årliga budgetprocessen.</p> <p>Det medelfristiga perspektivet är en grundläggande beståndsdel i det budgetpolitiska ramverket. I Sverige är utgiftstaket centralt för att skapa incitament till ett medelfristigt perspektiv i budgetprocessen. Utgiftstaket utgör en tidig, övergripande restriktion som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs 3-4 år före det formella budgetbeslutet för ett visst budgetår till dess att budgetåret är slut. Utgiftstaket skapar därmed ett prioriteringstryck inom givna ramar, inte bara för det faktiska budgetåret utan också för åren bortom budgetåret. Därmed bidrar det till att den faktiska utgiftsutvecklingen sammanfaller med den regeringen och riksdagen har ansett vara långsiktigt önskvärd.</p> <p>Det finns bestämmelser i budgetlagen som ålägger regeringen att lämna förslag till överskottsmål, utgiftstak och utgiftsramar (2 kap. 1-3 §§). Överskottsmålet ska avse medellång sikt, utgiftstaket det tredje tillkommande året och utgiftsramarna det andra och tredje tillkommande året. Numera har regeringen dock valt att använda ett fyraårsperspektiv och har därför under några år lämnat förslag till utgiftstak och preliminära utgiftsramar även för det fjärde tillkommande året. Riksdagen fattar årligen, som en del av rambeslutsmodellens första steg, beslut om utgiftstak för det tredje och i förekommande fall även det fjärde tillkommande året samt om att godkänna en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden för det andra, tredje och fjärde tillkommande året.</p> <p>Även i EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk finns krav på ett medelfristigt perspektiv. Där ställs bl.a. krav på fleråriga budgetmål och att framtagandet av den årliga budgeten ska återspegla dessa mål samt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som gäller på medellång sikt. Vidare ska de nationella budgetramverken enligt nämnda direktiv även innehålla konsekvenser för det fall de fleråriga budgetmålen inte uppnås. Direktivet ska vara genomfört i respektive land före utgången av 2013. Sverige har preliminärt bedömt att man uppfyller huvuddragen i direktivet, men det finns delar där det kan krävas justeringar för att fullt ut uppfylla kraven. Ett sådant område är kraven på medlemsstaternas budgetramverk i fråga om det medelfristiga perspektivet.</p> <p>Att upprätthålla det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen är således ett viktigt fundament i både Sveriges och EU:s budgetpolitiska ramverk. Det saknas dock bl.a. bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga perspektivet. Kommittén ska analysera hur Sveriges budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav på bl.a. medelfristigt perspektiv och vid behov lämna förslag till förändringar i det svenska ramverket i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller direktivets krav. I detta sammanhang ska kommittén även överväga i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet. En avvägning bör göras utifrån behovet av stabilitet och av att kontinuerligt kunna utveckla ramverket. Kommittén ska dessutom analysera för- och nackdelar med ett tre- respektive fyraårigt perspektiv för utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende.</p> <p>Kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen</p> <p>Den europeiska terminen regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Förordningen ändrades som en del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU som antogs av Europaparlamentet och rådet i november 2011.</p> <p>Av förordningen framgår rapporteringstidpunkter, innehållet i konvergensprogram samt att rådet, på förslag från kommissionen, ska ge rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av deras konvergensprogram och nationella reformprogram. I Sverige anger den ekonomiska vårpropositionen riktlinjerna inför budgetpropositionen och inriktningen för den ekonomiska politiken i ett medelfristigt perspektiv. Den ligger även till grund för uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet som lämnas till kommissionen varje vår. Regeringen informerar vanligen riksdagens finansutskott om konvergensprogrammet innan det överlämnas. Rekommendationerna i den europeiska terminen är inte bindande för medlemsstaterna, men i budgetpropositionen redovisar regeringen rekommendationerna från rådet och sin syn på dessa. Hanteringen av det svenska konvergensprogrammet är inte reglerad utan följer av praxis.</p> <p>Införandet av den europeiska terminen avsåg att stärka uppföljningen av den ekonomiska politiken, och de rekommendationer som kommer från rådet förutsattes i större utsträckning vara vägledande för det nationella budgetarbetet. Rekommendationerna är en uppmaning till lämplig handling men är inte formellt bindande för medlemsstaterna. Den europeiska terminen utgör dock en viktig grund för dialogen mellan EU och medlemsländerna om den ekonomiska politiken, varför samrådsformerna mellan riksdagen respektive regeringen bör klargöras på detta område. Kommittén ska därför överväga behovet av att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen. I detta ingår att klargöra regeringens respektive riksdagens befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Kommittén ska samråda med den av riksdagsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av riksdagsordningen (dnr 049-3142-2011/12), bl.a. i syfte att uppnå samverkande lösningar.</p> <p>Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2013. Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas senast den 1 maj 2013.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:89/ 2011-10-13T12:00:00+01:00 2011-10-13T12:00:00+01:00 2011:89 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning - översyn efter erfarenheter från den finansiella krisen Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital.</p> <p>Under den finansiella krisen tillförde Riksbanken likviditet i svenska kronor och i utländsk valuta i syfte att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. Den finansiella krisen medförde åtgärder från Riksbanken som kraftigt expanderade bankens balansräkning.</p> <p>Betänkandet Riksbankens finansiella oberoende (SOU 2007:51) lades fram år 2007. Utredningen behandlade bl.a. frågan om en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital. Erfarenheterna från den finansiella krisen ger anledning att på nytt överväga frågan. Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet och remissvaren fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren ska göra de kompletteringar av betänkandet som bedöms nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört.</p> <p>För att svara på frågan om hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning ska utredaren bl.a. utreda</p> <p>- hur stor Riksbankens valutareserv bör vara samt hur den bör finansieras,</p> <p>- samordningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret inklusive omfattningen och räckvidden av Riksbankens tillgång till upplåning hos Riksgäldskontoret i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda Riksbanken med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål,</p> <p>- hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna, samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda Riksbankens självständiga ställning,</p> <p>- vad som är en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital.</p> <p>Utredaren ska beakta det arbete som pågår i Finanskriskommittén (Fi 2011:02).</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Hösten 2008 kulminerade en finansiell kris som slog hårt mot de finansiella marknaderna. En faktor som bidrog till krisen var brister i de befintliga regelverken för finansiell reglering och tillsyn. Krisen har medfört att de finansiella regelverken nu granskas och betydande förändringar i regleringen väntas framöver, både på nationell och internationell nivå. Det svenska regelverket styrs i hög grad av de regleringar som utformas på internationell nivå. Svenska finansiella företag och myndigheter kommer således att påverkas direkt av de kommande internationella regelförändringarna.</p> <p>I samband med den senaste finanskrisen vidtog bland andra flera EU-länder och USA kostsamma åtgärder för att stabilisera sina finanssektorer. De stora kostnaderna för en finanskris för staten är dock inte de direkta stödåtgärderna. Nästan undantagslöst utgör dessa en bråkdel av vad som orsakas av att en finanskris gör att BNP faller drastiskt, vilket urholkar skattebaser. Att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bevara den finansiella stabiliteten skulle leda till ännu större fall i BNP och ännu större hål i statsfinanserna. Det finns ingen motsättning mellan finansiell stabilitet och statsfinansiell stabilitet när en kris har inträffat. Åtgärder kan dock genomföras på olika sätt. Generellt är åtgärder särskilt kostsamma för skattebetalarna om de sker utan att staten samtidigt övertar ägande och inflytande, eftersom eventuella värdeökningar tillfaller ägarna av instituten. En annan dyr åtgärd är att staten betalar ett för högt pris för övertagande av bankers dåliga tillgångar. Åtgärderna innebär att ägarna räddas på skattebetalarnas bekostnad, vilket skedde i flera länder. Åtgärderna riskerar dessutom att leda till ökade budgetunderskott, vilket också skedde i flera länder som en följd av krisen. Finanskrisen påverkade realekonomin negativt och fallet i BNP bidrog ytterligare till ökningen av statsskulden i många länder.</p> <p>Under sommaren och hösten 2007 började signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en början drabbades främst institut med direkt exponering mot bolån och stort beroende av finansiering via marknaden. I september 2007 tvingades den brittiska centralbanken rädda bolåneinstitutet Northern Rock efter att insättarna tagit ut medel i stor omfattning. Tyska Hypo Real Estate fick likviditetsproblem hösten 2008 på grund av stora skulder, och tyska staten utlovade likviditetsstöd. I oktober bidrog ett bankkonsortium med 30 miljarder euro och den tyska centralbanken med 20 miljarder euro till en kreditlina. Under våren 2009 tvingades den tyska staten skjuta till mer pengar från den tyska stabilitetsfonden, och i april 2009 tog stabilitetsfonden över ägandet till 90 procent. Därmed hade banken kostat den tyska staten 102 miljarder euro i stöd. Hösten 2009 nationaliserades banken.</p> <p>I Sverige eskalerade krisen under hösten 2008 bl. a. genom att utländska investerare sålde av bostadsobligationer vilket kraftigt försämrade funktionaliteten på de svenska finansiella marknaderna. De svenska bankerna fick allt svårare att refinansiera sig i utländsk valuta. Inom EU har särskilt Lettland, Grekland och Irland haft svåra utmaningar. Lettlands kris utlöstes av den internationella finanskrisen men den egna krisen hade sin orsak i överhettning och en kraftig kreditexpansion åren före krisen. Den lettiska staten tvingades till stödinsatser, som försatte de redan hårt ansträngda statsfinanserna i akuta svårigheter i och med att Lettland inte kunde finansiera sig på marknaden. I detta läge träffades en överenskommelse om ett internationellt finansiellt stödpaket i december 2008, där EU, Internationella valutafonden (IMF) och de nordiska länderna deltog med stödinsatser.</p> <p>Den grekiska krisen var inte en följd av kreditexpansion utan berodde på att statsfinanserna missköttes under flera år. Den grekiska statsskulden uppgick 2009 till 127 procent av BNP. År 2010 stod det klart att inte heller Grekland skulle klara sig utan internationellt stöd och ett gemensamt stödpaket från EU och IMF beslutades i maj 2010.</p> <p>Den grekiska statsfinansiella krisen ledde till ytterligare ökningar i räntekostnader för de mest krisdrabbade länderna i EU, främst inom euroområdet. Trycket på finansmarknaderna ökade ytterligare, framför allt för Irland, Portugal och Spanien. I november 2010 var Irlands regering tvungen att acceptera ett stödpaket efter en längre tids nedgång i ekonomin och kraftigt ökande svårigheter att finansiera sig på de öppna marknaderna. Bakgrunden var en inhemsk banksektor som på basis av ökad exponering mot en mycket spekulativ byggsektor och allt större beroende av att låna upp kapital på de internationella marknaderna, hade vuxit sig många gånger större än landets BNP. När kreditförluster sedan uppstod blev dessa volymmässigt så stora att staten inte längre kunde gå i god för sin banksektor. För att rädda banksektorn införde regeringen 2008 en omfattande bankgaranti, men kostnaderna för att återkapitalisera bankerna visade sig vara större än förväntat. Irlands initialt låga statsskuld ökade från 25 procent av BNP 2008 till nästan 100 procent 2010.</p> <p>Den irländska krisen visade tydligt att kostnaderna för krishanteringen och konsekvenserna för de offentliga finanserna kan bli stora.</p> <p>Statens roll</p> <p>I Sverige beslutar riksdagen om de inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av Riksbanken och regeringen, samt dess myndigheter Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Utifrån regeringens perspektiv är det centralt att värna skattebetalarnas pengar. Givet det övergripande syftet att värna de offentliga finanserna och skattebetalarnas intressen har regeringen och riksdagen en central roll i statliga krisåtgärder. Centralbanker har ett delvis annat mål än staten som helhet. Uppgiften är att värna finansiell stabilitet och prisstabilitet, medan staten som helhet i första hand har ett ansvar gentemot skattebetalarna.</p> <p>Svenska myndigheter har vidtagit ett antal åtgärder för att mildra effekterna av den finansiella krisen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer visserligen osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att fastställa en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen).</p> <p>Stödlagen gör det möjligt för regeringen och stödmyndigheten (Riksgäldskontoret) att till kreditinstitut som har finansiella problem ge stöd i den form som är mest ändamålsenlig, t.ex. i form av garantier och kapitaltillskott. Om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt ger stödlagen staten rätt att under vissa förutsättningar tvångsinlösa aktierna i ett institut, och därmed överta ägandet. Detta är möjligt bl.a. om institutet inte accepterar sådana villkor för stöd som Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut funnit inte vara oskäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet.</p> <p>I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vilka principer som ska ligga till grund för stödåtgärder. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att bl.a. säkerställa att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del av den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas även åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärderna.</p> <p>Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken i likviditetsstödjande syfte bevilja kredit eller lämna garantier på särskilda villkor till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen (6 kap. 8 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank). Sådant likviditetsstöd syftar till att förhindra att en bank tvingas ställa in sina betalningar och att de effekter en sådan händelse kan ge upphov till sprids i hela systemet. Särskilda villkor kan exempelvis innebära att Riksbanken accepterar andra säkerheter än de som är gångbara vid Riksbankens övriga utlåning. Likviditetsstödet kan ges såväl i svensk som i utländsk valuta.</p> <p>Likviditetsstöd enligt stödlagen lämnades 2008 till Carnegie Investment Bank AB (Carnegie). Riksbanken gav hösten 2008 krediter på 2,4 miljarder kronor till Carnegie i särskilt likviditetsstöd. I samband med att Carnegie var föremål för en granskning av Finansinspektionen till följd av brister i intern kontroll och riskhantering uppkom frågan om Carnegies tillstånd skulle dras in. Riksbanken skulle i en sådan situation kunna återkalla likviditetsstödet och därmed riskerades en konkurs i banken. En oordnad avveckling av Carnegie skulle ha kunnat bidra till en allvarlig störning i det finansiella systemet och därför förberedde staten genom Riksgäldskontoret ett lån till Carnegie som kunde ersatta Riksbankens lån i det fall Finansinspektionen skulle besluta att dra in tillståndet. Lånet gavs och Riksgäldskontoret övertog säkerheten för lånet i form av bl.a. aktier i Carnegie. Efter att Finansinspektionen återkallat Carnegies tillstånd tog Riksgäldskontoret över ägandet av Carnegie genom att realisera panten.</p> <p>Staten kan med stöd av stödlagen ge kapitaltillskott till solventa kreditinstitut, med syfte att säkerställa att banker och kreditinstitut under en kris har tillgång till det kapital som krävs för att upprätthålla kreditgivningen till hushåll och företag. Ett kapitaltillskottsprogram med denna inriktning sjösattes i början av 2009 och har nyligen avslutats. Därutöver kan staten vid risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet, ge stöd till kreditinstitut som är insolventa. Stöd till finansiella institut med insolvensproblem kan således endast ges om institutet bedöms som systemviktigt. Vid sådant stöd kan staten även överta ägandet. Regeringen anser att de som äger och driver en bank och som urholkar sin balansräkning och sin kapitaltäckning genom alltför högt risktagande bör bära förlusterna.</p> <p>Av 9 kap. 13 § regeringsformen framgår att Riksbanken har ansvar för penningpolitiken. Lagändringen 1999 om Riksbankens oberoende ställning innebär att penningpolitikens utformning har delegerats till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål. Lagändringarna bars upp av två grundläggande motiv. För det första skulle delegationen ge penningpolitiken det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt. För det andra hade Sverige genom anslutningen till EU åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet.</p> <p>Begreppet centralbanksoberoende i EUF-fördraget omfattar olika aspekter av oberoende, nämligen funktionellt, institutionellt, personligt och finansiellt oberoende. Under de senaste åren har ECB utvecklat oberoendebegreppet i yttranden och konvergensrapporter. EU-fördragets krav på oberoende centralbanker gäller även för de medlemsstater som liksom Sverige inte deltar i eurosamarbetet. Enligt regeringsformen och lagen om Sveriges riksbank gäller självständigheten penningpolitiken men det framgår klart av förarbetena att avsikten är att instruktionsförbudet är tillämpligt även beträffande de ECBS-relaterade uppgifterna. De ECBS-relaterade uppgifterna anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget (ansvaret för penningpolitiken, genomförandet av valutatransaktioner, innehav och förvaltning av den officiella valutareserven och främjandet av ett väl fungerande betalningssystem).</p> <p>Enligt 7 kap. 2 § lagen om Sveriges riksbank ankommer det på Riksbanken att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Dessa tillgångar brukar benämnas valutareserven. Enligt 5 kap. 1 § första stycket budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> får regeringen, eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret, ta upp lån för staten för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Av bestämmelsen framgår vidare att bemyndigandet att ta upp lån för staten lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder. Regeringen har - genom förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1447">(2007:1447)</a> med instruktion för Riksgäldskontoret - överlåtit uppgiften att ta upp lån till staten enligt budgetlagen till Riksgäldskontoret. Av den nämnda bestämmelsen i budgetlagen kan inte anses följa att Riksbanken har en obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, eftersom statens möjligheter att ta upp lån på internationella valutamarknader är begränsad. En avvägning mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån till andra ändamål måste därför kunna göras. Vidare bör det finnas en tydlig koppling mellan statens upplåning och riksdagens beslut om skatter och avgifter.</p> <p>Förutom möjligheten för Riksbanken att låna upp utländsk valuta via Riksgäldskontoret har Riksbanken rätt att förstärka sin valutareserv genom egen upplåning enligt 7 kap. 4 § första stycket lagen om Sveriges riksbank.</p> <p>Mot bakgrund av de lärdomar som den finansiella krisen har bidragit med och det omfattande regleringsarbetet som sker på internationell nivå har regeringen tillsatt en utredning som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser, Utredningen om översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Utredningen har antagit namnet Finanskriskommittén (Fi 2011:02). Eftersom den hanterar Riksbankens ansvarsområde i olika skeden av en kris finns det gemensamma beröringspunkter.</p> <p>Den förra utredningen</p> <p>Riksbankens ställning stärktes genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:40). Genom ändringarna stärktes det institutionella, det personliga och det funktionella oberoendet. När det gäller det finansiella oberoendet, som bl.a. innefattar vinstutdelningsregler, lades inga förslag med motiveringen att Riksbanken redan hade en hög grad av självständighet.</p> <p>Nuvarande lagstiftning om hur Riksbankens vinst ska disponeras innehåller inga materiella regler utan säger enbart att riksdagen varje år ska besluta om hur Riksbankens vinst ska disponeras, efter förslag från riksbanksfullmäktige. För att skapa förutsebarhet i denna process tog riksbanksfullmäktige 1989 fram riktlinjer för vinstdelningen, riktlinjer som godkändes av riksdagen. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med 1999 års bokslut (bet. 2001/02:FiU23). Enligt riktlinjerna ska varje år 80 procent av genomsnittet av de senaste fem årens resultat, exklusive valutakurs- och guldvärderingseffekter och före bokslutsdispositioner, betalas in till staten.</p> <p>Det finansiella oberoendet aktualiserades 2001 och 2002 när riksdagen beslutade om särskilda utdelningar på 20 miljarder kronor vardera år från Riksbanken, vilket fick Europeiska centralbanken (ECB) och dåvarande EG-kommissionen att kritisera Sverige.</p> <p>I betänkandet Riksbankens finansiella oberoende (SOU 2007:51) lämnades två alternativa förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Gemensamt för förslagen är att båda medför att storleken på Riksbankens eget kapital ska bestämmas i lag och att alla vinster som gör att dessa kapitalnivåer överskrids kan delas ut till staten. Skillnaden mellan förslagen är synen på sedelmängden, som precis som eget kapital i dag utgör en i princip kostnadsfri finansieringskälla för Riksbanken.</p> <p>I det första alternativet ges Riksbanken rätt att även fortsättningsvis utnyttja sedelmängden som kostnadsfritt kapital. Riksbanken skulle då enligt utredningen ha mer kapital än vad som är nödvändigt för att bedriva sin verksamhet, och skulle enligt utredningens bedömning engångsvis kunna dela ut ungefär 50 miljarder kronor till staten. Ett lagstadgat eget kapital om 10 miljarder kronor bedömdes som tillräckligt för att säkerställa det finansiella oberoendet.</p> <p>Det andra alternativet bygger på att sedelmängden inte på samma sätt som eget kapital är lämpligt som kostnadsfri finansieringskälla. För att tydliggöra att sedelmängden bör ses som en skuld föreslog utredningen att Riksbanken ska betala ränta till staten på det kapital som sedelmängden utgör. Riksbanken behöver då ett lagstadgat eget kapital som uppgår till 60 miljarder kronor. Denna kapitalnivå överensstämde i stort med dåvarande nivå på eget kapital.</p> <p>Utredningen föreslog också att Riksbanken skulle minska valutarisken i valutareserven. Bland motiven som nämndes var att Riksbanken kan göra valutainterventioner även om tillgångarna inte innehåller valutarisk, samt att valutarisken innebär en onödig finansiell risk för Riksbanken. För att minska valutarisken kan Riksbanken behöva göra betydande transaktioner på valutamarknaden, exempelvis genom att valutatillgångar säkras på derivatmarknader eller genom att utländska tillgångar säljs och intäkterna växlas till kronor. En förutsättning för förslaget är att det genomförs så att kronkursen inte påverkas, vilket sannolikt kräver att valutarisken minskas gradvis över flera år. Om förslaget som innebär en utdelning på 50 miljarder kronor genomförs så kan även det behöva ske gradvis, för att inte riskera motsvarade effekter på kronkursen.</p> <p>Betänkandet har remissbehandlats men inte beretts vidare.</p> <p>Riksbankens åtgärder under finanskrisen</p> <p>Riksbanken har ett lagstadgat ansvar för ett effektivt betalningsväsende. I detta ingår ett mer eller mindre tydligt ansvar för att främja finansiell stabilitet. Till skillnad från det penningpolitiska området, där Riksbankens ansvar är odelat, rör ansvaret för finansiell stabilitet flera aktörer, dvs. både Riksbanken, regeringen (Finansdepartementet) och dess myndigheter Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.</p> <p>En av Riksbankens centrala uppgifter är att svara för likviditetsförsörjning. I en kris kan detta kräva extraordinära åtgärder. Detta framgick tydligt under den senaste krisen då Riksbanken, liksom många andra centralbanker, vidtog ett flertal åtgärder för att stödja bankernas likviditet. Det handlade om olika åtgärder som utökade bankernas möjligheter att låna i centralbanken i både inhemsk och utländsk valuta och till löptider som var längre än de som normalt erbjuds. Flera typer av värdepapper än normalt har också godtagits som säkerhet för dessa lån. Redan under 2008 hade Riksbanken börjat erbjuda bankerna lån i kronor med längre löptid för att på så sätt öka tillgången på likviditet. För att hantera den ansträngda situationen på marknaderna för upplåning i amerikanska dollar beslutade Riksbanken också att låna ut dollar till svenska banker. Under 2008 motsvarade bankernas lån i amerikanska dollar i Riksbanken 196 miljarder kronor. Ökade möjligheter att belåna bostadspapper, som periodvis varit svåra att avyttra på marknaden, har också syftat till att understödja bankernas likviditetsförsörjning. Dessutom fick bankerna ett erbjudande att finansiera sin utlåning till företag genom att utnyttja en kreditfacilitet i Riksbanken mot säkerhet i av företagen nyutgivna värdepapper. Den svenska centralbanken gav inte bara stöd till inhemska banker. Riksbanken erbjöd Islands, Estlands och Lettlands centralbanker lån i euro mot säkerhet i deras inhemska valutor. Dessutom ingick Riksbanken tillfälliga ömsesidiga valutaarrangemang (swapavtal) med Federal Reserve i syfte att öka förmågan att tillhandahålla amerikanska dollar. Riksbanken hade sedan tidigare ett avtal med ECB med motsvarande syfte avseende euroutlåning. Under 2009 bedömde Riksbanken att det behövdes en förstärkning av valutareserven med 100 miljarder kronor. Förstärkningen finansierades av Riksgäldskontoret, som lånade upp utländsk valuta till motsvarande värde. Förstärkningen av valutareserven motiverades av åtgärder som vidtagits för att värna den finansiella stabiliteten. När upplåningen inte enbart sker i penning- eller valutapolitiskt syfte är det särskilt befogat med en avvägning dels mellan Riksbankens upplåningsbehov, dels behov av lån till andra ändamål för staten som helhet.</p> <p>Krisåtgärderna har lett till en expansion av Riksbankens balansräkning. Vid slutet av 2007 var bankens balansräkning 211 miljarder kronor. Under 2008 hade den växt till 700 miljarder kronor, och under 2009 till 709 miljarder kronor. Riksbankens balansräkning har sedan successivt krympt i takt med att de likviditetsstödjande lånen har förfallit. Vid utgången av 2010 återstod endast lånet på motsvarande 100 miljarder kronor i Riksgäldskontoret av Riksbankens extraordinära krisåtgärder. Balansräkningen uppgick vid samma tidpunkt till 327 miljarder kronor.</p> <p>Behovet av översyn</p> <p>Vad är en lämplig storlek på Riksbankens valutareserv respektive Riksbankens eget kapital?</p> <p>Betänkandet Riksbankens finansiella oberoende lades fram år 2007. Utredningen behandlade frågan om en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital och storleken på valutareserven.Utredningen lämnade emellertid inte något skarpt förslag när det gäller storleken på valutareserven.</p> <p>Den finansiella krisen har krävt oförutsett stora insatser från Riksbanken och andra berörda myndigheter för att värna den finansiella stabiliteten. Grunden för betänkandet har därmed förändrats. Därför behöver det utredas om erfarenheterna från krisen ändrar bedömningen av Riksbankens behov av eget kapital och valutareserv. Det tidigare betänkandet behöver kompletteras mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört.</p> <p>Den förra utredningen förutsåg inte att valutareserven kan behövas för utlåning till banker, dvs. inte enbart för att bedriva penningpolitik. Att detta behov framkom under den senaste krisen utgör ett betydande skäl för att göra en översyn. Även behovet av att granska samspelet mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret är en följd av utlåningen till banker.</p> <p>Enligt budgetlagen får Riksgäldskontoret genom att ta upp lån till staten tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Upplåningen sker alltså för Riksbankens räkning men i statens namn. Denna upplåningsfacilitet infördes innan lagen om Sveriges riksbank anpassades till unionsrättens krav på en oberoende centralbank. Den kan dock ses som ett komplement till de verktyg Riksbanken har för att kunna bedriva en självständig och effektiv penning- och valutapolitik. Att det var lämpligt att Riksgäldskontoret, och inte Riksbanken, hanterade upplåningen till Riksbankens valutareserv förklarades i förarbetena med att Riksbanken saknade resurser för detta samtidigt som Riksgäldskontoret hade värdefulla kunskaper på området och därigenom kunde tillförskaffa sig goda upplåningsvillkor (se prop. 1994/95:150 bilaga 7 s. 108).</p> <p>En erfarenhet från krisen är att Riksbanken har haft behov att förstärka valutareserven såväl genom egen upplåning från andra centralbanker som genom upplåning via Riksgäldskontoret. Syftet med valutareservsförstärkningen var att bibehålla Riksbankens krisberedskap. Genom förstärkningen skulle Riksbanken ha möjlighet att förse banksystemet med nödvändig likviditet och därmed upprätthålla den finansiella stabiliteten. Ett fungerande banksystem är i sin tur en viktig förutsättning för att penningpolitiken ska få önskade effekter på hushåll och företag. Möjligheten för Riksbanken att låna upp utländsk valuta väcker dock frågor om hur Riksbankens upplåning ska förhålla sig till statens samlade upplåningsbehov, och kostnaderna för det.</p> <p>Riksbankens upplåning av utländsk valuta - vare sig den sker genom egen upplåning eller via Riksgälden - kan få stora statsskulds- och budgetpolitiska konsekvenser. Dagens regelverk anger inte några gränser för denna upplåning. En förnyad belysning krävs av frågan om hur man lämpligast avväger de olika intressen som gör sig gällande i samband med valutaupplåning för att stärka Riksbankens valutareserv. Detsamma gäller frågan om lagstiftningen bör och kan säkerställa att eventuella risker minimeras för en oproportionerlig riksbanksupplåning i skuggan av den fördragsgrundade självständigheten.</p> <p>Utredaren behöver beakta vikten av att värna de offentliga finanserna, i ljuset av att Riksbankens upplåning via Riksgäldskontoret för att stärka sin valutareserv påverkar statsfinanserna. Statsfinanserna påverkas genom att statsbudgetens saldo försämras och statsskulden ökar med motsvarande belopp som upplåningen. Därmed påverkas regeringens handlingsmöjligheter att bedriva ekonomisk politik. Detta kan vara särskilt försvårande i tider då en finansiell kris och en djup lågkonjunktur hotar den svenska ekonomin.</p> <p>Erfarenheterna från den finansiella krisen kan ha påverkat synen på Riksbankens balansräkning</p> <p>Under den finansiella krisen ökade Riksbanken sin utlåning till bankerna i stor omfattning. Utöver likviditetsstöd hade Riksbankens utlåning penningpolitiska motiv. Eftersom reporäntan var nära noll, så uppstod det behov av att komplettera penningpolitiken med utlåning på längre tider till fast ränta för att få ner även något längre räntor. Riksbanken erbjöd därför vid tre olika tillfällen 2009 lån på upp till 100 miljarder kronor med upp emot ett års löptid till fast ränta för att bidra till att få ner de räntor som hushåll och företag möter.</p> <p>Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av Riksbanken och regeringen, samt dess myndigheter Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Riksbanken har därmed även en del av ansvaret för finansiell stabilitet. Ungefär häften av de svenska bankernas finansiering består av marknadsfinansiering och hälften av inlåning från allmänheten. En betydande del av marknadsfinansieringen, omkring hälften, sker i utländsk valuta. Om det uppstår problem som gör att bankerna inte kan finansiera sig genom att låna av varandra eller andra delar av de finansiella marknaderna så kan de låna av Riksbanken. Riksbanken är vad man brukar kalla "lender of last resort". Riksbanken lånade ut pengar till bankerna på längre löptider för att trygga deras finansiering. Under tre månader hösten 2008 ökade Riksbanken sin utlåning till bankerna från 5 miljarder kronor till 500 miljarder kronor, varav utlåningen i utländsk valuta uppgick till 30 miljarder amerikanska dollar.</p> <p>Hur den finansiella krisen har påverkat Riksbankens balansräkning och vilka lärdomar krisen, och myndigheternas hantering av krisen, har lett till behöver utredas. Ett finansiellt regelverk ska upprätthålla finansiell stabilitet och minimera kostnaderna för såväl samhällsekonomin som konsumenterna när ett kreditinstitut drabbas av problem. Den finansiella krisen har medfört erfarenheter som kan fördjupa analysen kring Riksbankens balansräkning.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital.</p> <p>Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på det fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren bör göra de kompletteringar av betänkandet som utredningen finner nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört. Balansräkningens storlek och sammansättning beträffande i synnerhet eget kapital och valutareserv måste därför utredas mot bakgrund av Riksbankens uppgifter att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. I det sammanhanget måste man särskilt beakta Riksbankens likviditetsstödjande roll och de särskilda kostnader som följer av att Riksbanken, genom valutareserven, upprätthåller en beredskap för att kunna genomföra likviditetsstödjande insatser i utländsk valuta. Valutareserven utgör en slags försäkring för finansinstituten som inte bär dess direkta kostnader, vilket kan få konsekvenser för deras riskbenägenhet. Utredaren bör därför utreda om det finns skäl att införa ett försäkringsbaserat avgiftssystem för hanteringen av valutareservens kostnader eller om Riksbanken bör bära dessa kostnader även i fortsättningen.</p> <p>Samordningen mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken behöver analyseras grundligt med hänsyn till att statens möjligheter att låna på de internationella marknaderna i tider av finansiell oro är beroende av statsskuldens storlek. Ett mål är att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten, men även för Riksbanken vare sig upplåningen sker genom Riksgäldskontoret eller av Riksbanken i eget namn. Det är inte ändamålsenligt för staten som helhet att låsa stora summor i valutareserven som beredskap för en eventuell kris. Det binder upp medel i Riksbankens balansräkning och drar upp statsskulden. En central utgångspunkt är att de offentliga finanserna måste värnas. Även den finansiella stabiliteten måste värnas. En analys av vad unionsrättens krav på en finansiellt oberoende Riksbank innebär i detta sammanhang bör också göras. Utredaren bör lämna förslag angående de regler som styr valutareservens användning. Utredaren bör analysera olika alternativ för hur upplåningen till valutareserven kan ske. Utredaren bör även överväga andra samarbetsformer mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken än de som finns i dag, t. ex. att Riksgäldskontoret ges möjlighet att biträda Riksbanken i upplåning som sker i Riksbankens namn.</p> <p>Utredaren ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. För att svara på den frågan ska utredaren bl.a. utreda</p> <p>- hur stor Riksbankens valutareserv bör vara och hur den bör finansieras,</p> <p>- samordningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret inklusive omfattningen och räckvidden av Riksbankens tillgång till upplåning hos Riksgäldskontoret i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda Riksbanken med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål,</p> <p>- hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda Riksbankens självständiga ställning,</p> <p>- vad som är en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital.</p> <p>Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p> <p>Utredaren ska beakta det arbete som pågår i Finanskriskommittén.</p> <p>Betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på betänkandet (dnr Fi2007/4981) överlämnas till utredaren.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Om förslaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa redovisas.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst Riksbanken.</p> <p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i Finanskriskommittén.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:33/ 2011-04-08T12:00:00+01:00 2011-04-08T12:00:00+01:00 2011:33 Regeringskansliets förvaltning av företag med statligt ägande Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande bör bedrivas och organiseras. Syftet med utredningen är att klarlägga dels vilken organisationsform som är lämpligast utifrån regeringens mål med verksamheten, dels vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att förvaltningen blir så effektiv och ändamålsenlig som möjligt samtidigt som riksdagen och allmänheten ges tillfredsställande möjligheter till insyn.</p> <p>Utredaren ska bl.a. kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande, undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området samt föreslå i vilken form förvalt-ningen av företag med statligt ägande fortsättningsvis bör organiseras.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Historik</p> <p>Det statliga företagsägandet sträcker sig tillbaka till 1800-talet då affärsverk bildades inom t.ex. post, järnväg och teletrafik. Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) blev 1907 det första aktiebolaget med statligt ägande i och med att staten blev ägare till hälften av aktierna i företaget.</p> <p>Den 22 december 1969 bildades Statsföretag AB för att i ett förvaltningsbolag samla det alltmer omfattande statliga ägandet (prop. 1969:121, bet. SU 1969:168, rskr. 1969:381). Vid starten övertogs statens aktier i ett tjugotal företag som tidigare förvaltats av fyra olika statsdepartement. Det nya förvalt-ningsbolaget skulle skapa bättre förutsättningar för effektivitet och expansion av den statliga företagssektorn. Vid 1980-talets ingång var de statsägda företagen i kris och krävde återkommande kapitaltillskott. Statsföretag AB omorganisera-des 1982 och företaget hade därmed inte längre några näringspolitiska uppgifter. Koncernen bytte 1985 namn till Procordia AB och antalet affärsområden begränsades genom att vissa företag avyttrades. Under 1990-talet förvaltades de delar av statens ägande som inte längre ingick i f.d. Statsföretag AB av flera olika departement inom Regeringskansliet, huvudsakligen inom Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Ansvaret för ägarfrågor separerades successivt i allt större utsträckning från ansvaret för reglering och sakfrågor som kan röra de statligt ägda företagen.</p> <p>Regeringen lade i propositionen Aktiv förvaltning av statens ägande (prop. 1995/96:141) fram förslag för att skapa bättre förutsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. En av de föreslagna riktlinjerna för förvaltningen av statens ägande av de kommersiella företagen var att statligt ägda företag skulle arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Inom Regeringskansliet har därefter ett kontinuerligt arbete genomförts för att ytterligare stärka en aktiv och professionell ägarroll. Regeringskansliet har sedan 1998 samlat kompetens och resurser för förvaltningen av det statliga ägandet på en särskild enhet för statligt ägande, tidigare inom Näringsdepartementet. År 2011 fördes enheten, som förvaltar majoriteten av de statligt ägda företagen, till Finansde-partementet. Ansvaret för förvaltningen av övriga företag med statligt ägande är fördelat mellan Justitie-, Utrikes-, Social-, Utbildnings-, Miljö-, Närings- och Kulturdepartementet.</p> <p>Nuvarande förvaltning av företag med statligt ägande</p> <p>Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i de statligt ägda företagen så att dess långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, förkortad RF, över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a>. Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen under vissa förutsättningar även riksdagens godkännande vid väsentliga ändringar av företagens inriktning. Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande.</p> <p>Inom enheten för statligt ägande på Finansdepartementet finns särskilda resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda företagen. På denna enhet arbetar för närvarande drygt 20 personer med kompetens inom bolagsförvaltning, analys, bolagsjuridik och styrelsenominering. Därutöver finns det ca 16 tjänstemän i övriga Regeringskansliet med ansvar för företag med statligt ägande.</p> <p>Regeringen strävar efter att skapa bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling i företagen och samtidigt på bästa sätt tillgodose de särskilda samhällsintressen som finns i vissa företag. För att uppnå detta krävs att de statligt ägda företagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Fastställande av relevanta ekonomiska mål är väsentligt för att uppnå detta. Kapitalstrukturen måste kontinuerligt följas och omprövas mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksam-hetsförutsättningar för företagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer beträffande de förvaltade företagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett företag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller att utdela kapital. Företaget bör vara så effektivt kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till företagets rörelserisk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till framtida kapitalbehov. De ståndpunkter som staten intar som ägare påverkar inte bara företagens finansiella ställning. De kan också ha betydelse för den statliga förmögenhetsutvecklingen och få direkt effekt på statens budget.</p> <p>Staten utövar sin formella ägarstyrning bl.a. genom företagens bolagsordningar och ägaranvisningar antagna på bolagsstämma. Vidare utgår styrningen från statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för t.ex. extern rapportering och anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Av dessa dokument framgår bland annat att statligt ägda företag ska vara föredömen när det gäller socialt och miljömässigt ansvars-tagande och rapportera i enlighet med GRI:s riktlinjer (Global Reporting Initiative). Staten leder som ägare processer avseende beslut om kapitaltillskott, försäljningar, fusioner, förändrade ekonomiska mål och andra större förändringar. Genom Regeringskansliets strukturerade process för styrelsenominering tillsätts styrelser med hög kompetens som är väl anpassade till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar.</p> <p>Statligt ägda aktiebolag är egna juridiska personer och omfattas av samma rättsliga regelverk som privat ägda aktiebolag. Detta innebär exempelvis att vissa beslut, för att vara aktiebolagsrättsligt giltiga, måste fattas av bolagsstämman. Beslut vid bolagsstämmor, liksom andra beslut som ägaren tar rörande företagen, dokumenteras och diarieförs inom ramen för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. I övrigt faller det inom regeringens förvaltningsmandat att ta beslut om löpande ägaråtgärder. Förvärv, avyttringar eller nedläggningar kan genomföras av de förvaltade företagen under förutsättning att de ryms inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat för företagen. Om det är fråga om förändringar av avgörande betydelse ska styrelsen dock samordna sin syn med ägaren.</p> <p>Riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de statliga företagens verksamhet samt bolagsförvaltningen säkerställs i dag på flera sätt. För det första ska statligt ägda företag enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering, utöver gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed, i tillämpliga delar presentera årsredovisning, kvartalsrapporter samt bokslutskommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll enligt Svensk kod för bolagsstyrning. Dessutom har riksdags-ledamöterna rätt att närvara vid bolagsstämmor i de företag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att företaget eller ett rörelsedrivande dotterföretag har fler än 50 anställda. Av statens ägarpolicy framgår också att allmänheten bör bjudas in att närvara vid de statligt ägda företagens årsstämmor och där ges möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Vidare har riksdagen rätt till insyn genom att Riksrevisionen enligt aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/2002:1022">(2002:1022)</a> om revision av statlig verksamhet m.m. har rätt att utse en revisor i de företag där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksrevisionen kan även, med stöd av sistnämnda lag, företa s.k. effektivitetsrevision av såväl de statligt ägda företagen som förvaltningen. Riksdagen kan också granska ägarförvaltningen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regerings-ärendenas handläggning. Slutligen lämnar regeringen varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av företag med statligt ägande under det gångna året (se exempelvis skr. 2009/10:140).</p> <p>Internationell utblick</p> <p>Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tog 2005 fram riktlinjer för bolagsstyrning för statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises). Riktlinjerna beskrev dåvarande s.k. best practice inom området och har stått modell för bolagsförvaltningar i många länder. Riktlinjerna har följande grundpelare:</p> <p>- Säkerställande av ett effektivt rättsligt ramverk för statligt ägda företag (konkurrensneutralitet mellan statligt och privat ägda företag).</p> <p>- Statens agerande som ägare.</p> <p>- Lika behandling av samtliga aktieägare.</p> <p>- Relationer med intressenter.</p> <p>- Transparens och redovisning.</p> <p>- Styrelsens ansvar.</p> <p>Statligt ägda företag utgör i dag ett betydande inslag i många länders ekonomier och samhällen. De flesta OECD-länder med ett betydande statligt ägande har en central förvalt-ningsorganisation med någon form av enhet för statligt ägande i huvudsak centralt placerad på något departement. Det förekommer även modeller där delar av ägandet samlats i s.k. holdingbolag. Ägarförvaltningens organisation påverkas i stor utsträckning av hur statsförvaltningen är organiserad i respektive land. Förvaltningsmodellerna är dock vanligtvis baserade på en professionell styrelserekrytering samt aktivt arbete med kapitalstrukturer, ekonomiska mål och utdelnings-policyer.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Förvaltningen av statligt ägda företag har sedan 1998 bedrivits på ungefär samma sätt som i dag i Regeringskansliet. Regeringskansliets uppgift är enligt dess instruktion, dvs. förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regerings-kansliet, att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som redovisats i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt har regeringen därför strävat mot en renodling av Regeringskansliets verksamhet genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär från Regeringskansliet till olika myndigheter (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Även arbetsuppgifter av operativ karaktär kan vara lämpliga att flytta från Regeringskansliet, eftersom övriga myndigheter har till uppgift att tillämpa de författningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. Exempelvis ansvarar Riksgäldskontoret för förvaltningen av statsskulden utifrån de riktlinjer som riksdagen och regeringen beslutat och Kammarkollegiet hanterar en rad operativa uppgifter i statsförvaltningen som t.ex. försäkringar och kapitalförvaltning. I propositionen redovisades vidare regeringens bedömning att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Regeringen angav dock även att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen.</p> <p>Regeringskansliet styrs av regeringen, vilket medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. Regeringen har hanterat denna problematik genom att sträva efter att särskilja rollerna inom Regeringskansliets organisation. Som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst måste även det statliga åtagandet prövas med stor omsorg med hänsyn till effektivitetssträvanden. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).</p> <p>De statligt ägda företagen, med ett marknadsvärde på över 600 miljarder kronor, utgör en betydande del av statens tillgångar. Det är därför av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvarsfullt sätt. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62) sin avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet.</p> <p>Det är också nödvändigt att statens ägarförvaltning fortlöpande anpassas till omvärldens ökade och förändrade krav. Under de senaste åren har intresset för och regleringen av ägarstyrningsfrågor ökat såväl globalt som lokalt, vilket lett till ökade krav på hanteringen av dessa frågor. Vidare har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medfört förändringar i den nationella lagstiftningen, inte minst inom områdena konkurrens-rätt, statsstöd och offentlig upphandling.</p> <p>Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligt att överväga alternativ till nuvarande ordning och utreda vilken organisationsform som är den mest ända-målsenliga för förvaltningen av de statligt ägda företagen.</p> <p>Utgångspunkter för uppdraget</p> <p>Statens styrning av företag med statligt ägande måste vara tydlig och skötas professionellt med respekt för de krav på öppenhet och den möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. Detta förutsätter stabilitet och kontinuitet i förvaltningen. Samtidigt ska förvaltningen vara så effektiv som möjligt, vilket t.ex. innebär att endast de frågor som kräver ett politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag.</p> <p>En annan viktig utgångspunkt är att riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de förvaltade företagen och förvaltningen även fortsättningsvis ska vara tillfredsställande och inte begränsas av valet av organisationsform.</p> <p> De övergripande målen för förvaltningen av statligt ägda företag är att företagens långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Vidare bör statligt ägda företag även fortsättningsvis vara föredömen när det gäller t.ex. socialt och miljömässigt ansvarstagande samt fortsätta att redovisa detta i hållbarhetsredovisningar. Statens ägarpolicy, regeringens rikt-linjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och för extern rapportering ska också fortsätta att tillämpas.</p> <p>En annan utgångspunkt för uppdraget är att regeringen strävar efter att renodla Regeringskansliets roll genom att flytta vissa arbetsuppgifter som inte är av styrande karaktär från Regeringskansliet till andra myndigheter och organ.</p> <p>Det finns stora skillnader mellan de företag som i dag förvaltas genom Regeringskansliet. De förvaltade företagens särskilda uppdrag och förutsättningar samt regeringens möjligheter till styrning av företagen måste därför beaktas vid valet av organisationsform. Det kan därför övervägas att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för förvaltningen för olika företagskategorier.</p> <p>Utredaren ska i samtliga analyser och redogörelser utgå från ägarens, dvs. statens, perspektiv. Konsekvenserna för riksdagen och regeringen ska belysas samt även de eventuella konsekvenser som finns för de förvaltade företagen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Alternativa organisationsformer</p> <p>Utredaren ska inledningsvis kartlägga och redogöra för de huvudsakliga alternativa organisationsformerna för förvalt-ningen av statligt ägda företag. Hela förvaltningen, eller endast delar av den, skulle t.ex. kunna bedrivas i aktiebolagsform eller i myndighetsform (Regeringskansliet eller annan myndighet). Redogörelsen ska, för varje organisationsform, behandla följan-de aspekter:</p> <p>- Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de förvaltade företagen, t.ex. hur styrelser utses, ersätt-ningsfrågor, vilka beslut som krävs för att utöva styrningen och möjligheten till samordning mellan ägaren och företagen.</p> <p>- Ansvarsfördelningen mellan olika organ, dvs. vilket organ som fattar beslut i olika avseenden beträffande de förvaltade företagen (t. ex. vilka frågor som kräver politiskt ställningstagande eller samråd med ägaren) och gräns-snitten mellan dem.</p> <p>- Möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen.</p> <p>- Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande styrningen av det statliga ägandet, dvs. både ägandets omfattning och inriktning.</p> <p>- Statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl företagen som förvaltningen.</p> <p>- Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de förvaltade företagen, innefattande förutsättningar för att kunna skapa en effektiv kapitalstruktur i de förvaltade företagen.</p> <p>- Beslutsprocess för utdelning av medel från de förvaltade företagen.</p> <p>- Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag.</p> <p>Tidigare och befintliga förvaltningsmodeller</p> <p>Utredaren ska inledningsvis analysera de tidigare förvalt-ningsmodeller som staten använt sig av för förvaltning av företag med statligt ägande, t.ex. Statsföretag AB, samt redovisa dessas för- och nackdelar. Utredaren ska kartlägga och redovisa vilka modeller för ägarförvaltning som tillämpas av andra stora företagsägare och hur dessa förhåller sig till tillämpliga regelverk avseende ägarstyrning (eng. corporate governance). Kartläggningen ska omfatta dels relevanta privata ägare, dels statliga ägare i andra länder. Även de olika förvaltningsmodeller som används inom den svenska staten, t.ex. vid förvaltningen av statsskulden och AP-fonderna, bör ingå i kartläggningen. Vid denna kartläggning ska de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer belysas i den utsträckning som det är möjligt för utredaren att få relevant faktaunderlag. Dessutom ska det framgå hur förvaltningen är organiserad och bemannad, både i funktioner och antal anställda. Av redovisningen ska det också framgå vilka likheter och skillnader som finns mellan andra ägare å ena sidan och svenska staten å den andra. Utredaren ska också analysera vilka skillnader som finns mellan de redovisade modellerna och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regeringskansliet i dag. Det bör slutligen övervägas om det finns något gemensamt mellan de kartlagda förvaltningsmodellerna som skulle kunna betecknas som s.k. best practice på området samt i vilka avseenden det finns skillnader mellan denna s.k. best practice och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regerings-kansliet i dag.</p> <p>Förslag till framtida organisation för förvaltningen</p> <p>Utifrån ovan nämnda utgångspunkter ska utredaren föreslå hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras i framtiden. Förslaget ska innehålla en redovisning av samtliga de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer. Förslaget ska även överensstämma med relevanta regelverk inom bolagsstyrning. Det ska framgå vilka resurser som kan behövas bemanningsmässigt, främst utifrån vilka funktioner som kan komma att behövas i den nya organisationen. Förslaget ska också innehålla en redovisning av förslagets för- och nackdelar jämfört med hur förvaltningen av företag med statligt ägande bedrivs i dag. Det ska även framgå av förslaget hur den löpande styrningen av den nya organisationen ska ske, vilka uppgifter styrningen innefattar och vilka resurser som kan behövas såväl ekonomiskt som bemanningsmässigt vid denna styrning. Utredaren ska beakta pågående arbeten i Regeringskansliet och i utredningar som kan ha betydelse för detta uppdrag.</p> <p>Vidare ska utredaren överväga rättsliga konsekvenser av förslaget, såsom exempelvis statsstödsfrågor, koncentrations-prövning, konsekvenser till följd av s.k. ägarförändrings-klausuler (eng. change of control) samt påverkan på eventuella statliga lån och garantier hos de förvaltade företagen. Dessa konsekvenser ska framgå av utredarens redogörelse för förslaget. Redogörelsen ska, som nämnts i avsnittet Utgångspunkter för uppdraget, avse konsekvenserna ur såväl ägarens som de förvaltade företagens perspektiv.</p> <p>Utredaren ska särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin helhet eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till en nyinrättad eller väsentligt förändrad myndighet, ska utredaren lämna ett preciserat och konkret förslag till ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till ett nyinrättat aktiebolag, ska utredaren lämna förslag till bolagsordning, ekonomiska mål, eventuell ägaranvisning och kapitalstruktur.</p> <p>Förslaget ska också innehålla en bedömning av behovet av författningsändringar, ett förändrat eller förtydligat uppdrag för ägarförvaltningen och liknande förändringar samt förslag till sådana. Slutligen ska utredaren presentera en detaljerad tidsplan för genomförande av förslaget.</p> <p>Konsekvensbeskrivning</p> <p>Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter inhämtas från berörda myndigheter, företag och organisationer, t.ex. Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Riksrevision-en, Statens tjänstepensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska även inhämta synpunkter från berörda delar av Regerings-kansliet. Utredaren ska hålla sig underrättad om sådant arbete som bedrivs inom andra myndigheter och organisationer, t.ex. OECD, och som kan ha relevans för detta uppdrag.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p>