Referenser till SFS 1971:291opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1971:291/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:49/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:49 Specialisering för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>År 2010 genomfördes en omfattande reform av domstolsorganisationen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. Även processreglerna vid förvaltningsdomstolarna har reformerats och den 1 juli 2013 träder nya bestämmelser i kraft. En särskild utredare ges nu i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare.</p>
<p>Utredaren ska utvärdera den nya domstolsorganisationen i fråga om specialisering av handläggningen av skattemål och analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare när det gäller dessa mål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare bland annat att</p>
<p>- överväga flexiblare sammansättningsregler i de allmänna förvaltningsdomstolarna,</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar,</p>
<p>- överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvalt-ningsrätten som första domstolsinstans, och</p>
<p>- genomföra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p>De senaste årens reformering av förvaltningsprocessen</p>
<p>För att skapa långsiktiga förutsättningar för moderna, effektiva och rättssäkra förvaltningsdomstolar genomfördes år 2010 en förvaltningsrättsreform (prop. 2008/09:165). Reformen innebar att de 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. Ett viktigt syfte med reformen var att domstolarna i första instans skulle få en tillräcklig storlek bland annat för att skapa ökade förutsättningar för specialisering. En fördel med ökad specialisering bedömdes vara att den är ägnad att öka kompetensen hos domstolarna. Genom specialisering skulle domstolarna också kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekryteringen av kompetent personal.</p>
<p>De processregler som styr förvaltningsdomstolarnas verksamhet måste vara ändamålsenligt utformade för att kunna möta kraven på en effektiv och rättssäker process. I propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45) lämnade regeringen förslag till flera förändringar, bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och ett stort antal andra författningar, som syftade till att skapa en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans. Förslagen har behandlats av riksdagen och de nya reglerna träder i kraft den 1 juli 2013 (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör fortsätta</p>
<p>Regeringen uttalade i proposition 2012/13:45 att den hade som ambition att låta utreda ett antal frågor vidare. I sin behandling av ärendet efterfrågade riksdagen också ytterligare utredning i ett par avseenden.</p>
<p>I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 finansplan m.m. avsnitt 1.4.4 och 6.34.4) anges bl.a. att regeringen avser att tillsätta en utredning och att en stor uppgift i uppdraget är att se över om det finns behov av att stärka rättssäkerheten avseende skattemål ytterligare, framför allt genom specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt återkommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i domstolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskattningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna.</p>
<p>Förvaltningsrättsreformen och de nya regler som träder i kraft den 1 juli 2013 är ett led i arbetet att skapa gynnsamma förutsättningar för handläggningen av de måltyper som förekommer vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Åtgärderna ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör därför fortsätta. En särskild utredare ges i uppdrag att överväga hur detta bör ske.</p>
<p>Uppdraget om en ökad specialisering av skattemåls-hanteringen i domstol</p>
<p>En ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka.</p>
<p>Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav.</p>
<p>Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltningsrättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder.</p>
<p>Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshanteringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggningstiderna och rekryteringen av domare.</p>
<p>Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern specialisering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering.</p>
<p>Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunderlaget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a> gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mervärdesskatt och skatteförfarande.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund</p>
<p>- utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till,</p>
<p>- undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter speciali-seringen har fått,</p>
<p>- analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt</p>
<p>- ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar.</p>
<p>Uppdraget att utveckla förvaltningsprocessen</p>
<p>Flexiblare regler om rättens sammansättning</p>
<p>En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare och nämndemän utökas med en vardera. Särskilda skäl kan finnas t.ex. vid komplicerade skattemål (prop. 1996/97:133 s. 34-37 och 59). Det finns anledning att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om denna sammansättning bör göras obligatorisk i vissa fall, t.ex. i vissa skattemål.</p>
<p>Nämndemannautredningen (Ju 2012:08) har i uppdrag att överväga nämndemäns medverkan i olika typer av mål. Någon möjlighet för domstolen att bestå av enbart flera juristdomare finns inte i förvaltningsrätten. I förhållande till de regler som gäller i allmän domstol vid handläggning av dispositiva tvistemål är möjligheterna att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet mer begränsade. Detta gäller även vid behandling av t.ex. frågor om prövningstillstånd i kammarrätten.</p>
<p>Ett sätt att tillföra domstolarna särskild sakkunskap och därigenom höja kvaliteten i avgörandena är att låta särskilda ledamöter delta i handläggningen. I dag förekommer särskilda ledamöter i allmän förvaltningsdomstol i mål om laglighetsprövning, i mål om fastighetstaxering, i mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt och i mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. I allmän domstol får särskilda ledamöter ingå i rätten om det i vissa fall finns behov av särskild fackkunskap. Det finns anledning att överväga om särskilda ledamöter bör kunna delta även i andra mål i allmän förvaltningsdomstol, t.ex. i vissa skattemål, när behov av särskild fackkunskap föreligger.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om rättens domförhet när en ledamot får förhinder under handläggningen är utformade så att ett ändamålsenligt och rättssäkert förfarande säkerställs. De regler som träder i kraft den 1 juli 2013 avser kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot eller en nämndeman får förhinder när rätten består av lagfarna ledamöter eller lagfarna ledamöter och nämndemän. Även domförhet vid förhinder för en särskild ledamot är reglerat. Några regler om kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot får förhinder och särskilda ledamöter ingår i rätten finns dock inte. Det finns anledning att överväga sådana regler.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren</p>
<p>- undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall,</p>
<p>- överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter,</p>
<p>- överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras,</p>
<p>- överväga om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och</p>
<p>- överväga om det bör införas regler om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.</p>
<p>Överlämnande av mål mellan domstolar</p>
<p>Inom förvaltningsprocessen finns det flera forumregler som pekar ut vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål. Förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan behörig domstol (7 §). Ett överlämnande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över. Den 1 juli 2013 träder nya regler i kraft som bl.a. innebär att kravet på att höra den som har inlett målet tas bort (prop. 2012/13:45). Bestämmelsen i 7 § medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. JO har konstaterat att det saknas lagligt stöd för ett överlämnande i de fall en domstol efter det att handläggningen har inletts finner att den är obehörig (beslut den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011).</p>
<p>Möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar.</p>
<p>Regeringen anser att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där måltillströmningen kan variera kraftigt över tid och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domstolarna och enskilda.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och</p>
<p>- överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser.</p>
<p>Förslag som lämnas i denna del ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Tydligare regler om muntlig förhandling</p>
<p>Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är skriftligt (9 § första stycket). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket). I kammarrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Regler om muntlig förhandling finns även i andra författningar, t.ex. utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård.</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningspro-cesslagen har i princip varit oförändrad sedan lagen infördes för över 40 år sedan. Sedan dess har bl.a. tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstolarna och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har införlivats i svensk rätt. Tillämpningsområdet för reglerna om muntlig förhandling har utvecklats genom praxis från Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade samt tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och givetvis också motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Reglerna ska även vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna.</p>
<p>Utifrån ovan angivna utgångspunkter ska utredaren</p>
<p>- se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvalt-ningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och</p>
<p>- se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga ändringar i skatte- eller tullagstiftningen, t.ex. i skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a>.</p>
<p>Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?</p>
<p>Genom de lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2013 kommer principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten att ha fått ett i det närmaste fullt genomslag (prop. 2012/13:45).</p>
<p>Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvudregel till kammarrätten som första instans. Skälen bakom denna ordning är bl.a. att den främjar tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning och att enhetligheten i praxisbildningen gynnas av att målen prövas i kammarrätten. Även rättssäkerhetsaspekter kan anföras eftersom kammarrätten vid prövning av ett sekretessmål består av tre lagfarna domare. En konsekvens av nuvarande ordning är att de säkerhetsskyddsaspekter som omgärdar sekretessmålen förenklas genom att de hanteras av ett begränsat antal personer.</p>
<p>Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första in-stans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motive-rade. Regeringen anser att det bör utredas om inte även sekretessmålen bör följa den normala instansordningen.</p>
<p>Utredaren ska därför överväga</p>
<p>- om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstolsinstans.</p>
<p>Hänskjutande av prejudikatfrågor</p>
<p>För en tingsrätt finns en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta en prejudikatfråga i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen (56 kap. 13 § RB). En sådan fråga får inte prövas av Högsta domstolen utan att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövningstillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och Högsta domstolen på vanligt sätt.</p>
<p>Någon motsvarande möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen finns inte. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltså prövas i första och andra instans innan det når Högsta förvaltningsdomstolen. Detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt avgörande av målet.</p>
<p>En möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen kan också vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltningsrätterna.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och</p>
<p>- särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper.</p>
<p>De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av Skatterättsnämnden omfattas inte av uppdraget.</p>
<p>Tolkning i allmän förvaltningsdomstol</p>
<p>I propositionen Tolkning och översättning i brottmål (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brottmål, finns dock inte.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Uppdraget att göra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i två måltyper</p>
<p>Regeringen föreslog i propositionen 2012/13:45 att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring och i mål om arbetslöshetsförsäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara tre veckor istället för två månader. Som skäl för detta anfördes bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstolsprocessen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handläggningstider. Riksdagen avslog regeringens förslag i dessa delar och gav som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i de två måltyperna (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- genomföra den konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågar och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utifrån de överväganden som görs ingår det i uppdraget att lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Det ligger dock inte i utredarens uppdrag att överväga införande av prövningstillstånd i skattemål. Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår i Regeringskansliet och på EU-nivå.</p>
<p>Utredaren ska belysa vilka effekter som förslaget om specialisering av skattemålshanteringen i domstol bedöms få för hanteringen av övriga måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren ska också belysa vilka konsekvenser samtliga förslag som presenteras bedöms få för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I uppdraget ingår också att bedöma hur förslagen påverkar berörda myndigheter, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Skatteverket och Migrationsverket samt, vid behov, andra berörda myndigheter och organisationer.</p>
<p>Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:17/2012-03-15T12:00:00+01:002012-03-15T12:00:00+01:002012:17 Utformning av beslut och domar inom migrationsområdetJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 15 mars 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska kartlägga hur Migrationsverkets beslut i migrationsärenden är utformade samt hur enskilda parter, överinstanser och andra myndigheter uppfattar dessa. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren ge förslag till hur utformningen av Migrationsverkets beslut kan utvecklas. Med utgångspunkt från kartläggningen och förslagen beträffande Migrationsverkets beslut, ska utredaren ta ställning till om det finns anledning att utöver det arbete som inletts utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas.</p>
<p>Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för Migrationsverkets och Sveriges Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor.</p>
<p>Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överens-kommelsen med Miljöpartiet de gröna.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2013.</p>
<p>Utgångspunkter</p>
<p>Det är av central betydelse att ett förvaltningsbeslut är så ut-format att den som tar del av det förstår dess innebörd. I annat fall kan den aktuella myndighetens legitimitet ifrågasättas och dess möjligheter att arbeta effektivt begränsas.</p>
<p>Orsakerna till att det ibland kan vara svårt att förstå skälen för en myndighets beslut varierar. Detta kan bero på dels svårigheten för myndigheten att förmedla innebörden av ett beslut, dels mottagarens möjligheter att tillgodogöra sig detta.</p>
<p>Av språklagen <a href="https://lagen.nu/2009:600">(2009:600)</a> framgår att språket vid full-görandet av uppgifter i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt.</p>
<p>I 8 § förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och 50 § förvaltnings-processlagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> finns allmänna bestämmelser om anlitande av tolk hos förvaltningsmyndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelserna om tolk är tillämpliga även på översättning av handlingar och avser såväl översättning av inkommande handlingar som översättning av handlingar som myndigheten själv har upprättat (prop. 1985/86:80 s. 27). Såväl Migrationsverket som migrationsdomstolarna har således en möjlighet att vid behov låta översätta till exempel beslut och domar till andra språk.</p>
<p>Förtroendeutredningen har i betänkandet Ökat förtroende för domstolarna - strategier och förslag (SOU 2008:106) utfört en kartläggning av hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar, bl.a. när det gäller utformningen av domar och beslut. Förtroendeutredningen har gjort en allmän genomgång av domstolarnas utformning av domar och beslut och därför inte beaktat sådana särskilda förhållanden som kan föreligga inom olika rättsområden.</p>
<p>Behov av en utredning</p>
<p>Ett beslut i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild ska som huvudregel innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Allmänna bestämmelser om detta finns i 20 § förvaltningslagen. I 13 kap. 10 § utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> finns särskilda bestämmelser om motivering av vissa myndighetsbeslut inom migrationsområdet. För de allmänna förvaltnings-domstolarna regleras innehållet i domar och beslut i 30 och 31 §§ förvaltningsprocesslagen. Av nämnda bestämmelser framgår inte närmare hur skälen för beslut och domar ska utformas.</p>
<p>Myndigheternas verksamhet ska utgå från enskilda människors behov. Enskilda som tar emot beslut från Migrationsverket saknar ofta tidigare kontakt med svenska myndigheter. Svårigheterna att kunna tillgodogöra sig ett beslut kan kvarstå även om den enskilde får beslutet på ett språk som denne behärskar.</p>
<p>Inom migrationsområdet innehåller ärendena ofta komplicerade frågeställningar av stor betydelse för den enskilde. Det främsta underlaget för Migrationsverkets beslut är den enskildes uppgifter och den eventuella skriftliga dokumentation som denne åberopar. Vid prövningen av rätten till asyl och andra uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl ska Migrationsverket vid beslutsfattandet även ta ställning till förhållanden i hem-landet. Den landinformation som Migrationsverket har tillgång till är information som verket får del av från olika håll såsom svenska utlandsmyndigheter, organisationer, medier och den enskilde. Migrationsverket analyserar och sammanställer den föränderliga landinformationen. Det är viktigt att Migrationsverket i sina beslut tydligt anger hur verket bedömer förhållandena i den enskildes hemland och, med beaktande av hur verket värderar övriga uppgifter i ärendet, på vilket sätt denna bedömning påverkar utgången. Det är vidare av betydelse att det i varje enskilt beslut på ett klart sätt framgår vilka omständigheter som tillmätts betydelse och hur aktuella rättsregler tillämpats. När det gäller prövningen av uppehållstillstånd för barnfamiljer ska Migrationsverket i besluten särskilt ange hur verket bedömer barnens eventuella egna skyddsbehov.</p>
<p>Det är vidare angeläget att Migrationsverkets avgöranden är pedagogiskt utformade. Det är av central betydelse att enskilda parter och andra som inte har särskild juridisk kunskap kan förstå innebörden av Migrationsverkets beslut.</p>
<p>I de fall Migrationsverkets beslut överklagas är även migrationsdomstolarna mottagare av verkets beslut. I deras egenskap av mottagare av beslut skiljer sig domstolarna från de enskilda parterna bl.a. när det gäller behovet av redovisning av den rättsliga argumentation som ligger till grund för myndighetens beslut.</p>
<p>Utformningen av Migrationsverkets beslut kan även ha betydelse för andra myndigheter, såsom polisen och Kriminalvårdens transporttjänst som bl.a. har till uppgift att verkställa verkets avvisnings- och utvisningsbeslut.</p>
<p>Mot den angivna bakgrunden finns det ett behov av att kartlägga hur Migrationsverkets beslut är utformade och hur besluten uppfattas av olika mottagare. Det finns också anledning att ta ställning till hur utformningen av besluten på migrationsområdet kan vidareutvecklas. Bland annat bör övervägas hur frågor om barns bästa och barns egna asylskäl återges i verkets beslut.</p>
<p>När det gäller hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas har ett arbete redan genomförts av Förtroendeutredningen (betänkandet Ökat förtroende för domstolarna - strategier och förslag, SOU 2008:106). Till följd av Förtroendeutredningens förslag har Domstolsverket redovisat en handlingsplan för regeringen. Av handlingsplanen framgår bl.a. att Sveriges Domstolar under 2011-2014 ska undersöka sina avgöranden när det gäller språklig utformning och juridisk argumentation. Därefter ska domstolarna analysera vilka åtgärder som bör vidtas och sedan genomföra dessa. På grundval av de ställningstaganden som utredaren gör beträffande utformningen av Migrationsverkets beslut kan det finnas anledning för utredaren att överväga om det med hänsyn till de särskilda förhållanden som föreligger inom migrations-området finns anledning att ytterligare utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas.</p>
<p>Utredningens arbete ska utgöra en fördjupning av såväl det allmänna kvalitetsarbete som kontinuerligt genomförs inom myndigheter som det särskilda arbete som inletts inom domstolarna avseende utformningen av beslut och domar.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska</p>
<p>- kartlägga hur Migrationsverkets beslut är utformade,</p>
<p>- kartlägga hur enskilda, överinstanser och andra myndigheter uppfattar Migrationsverkets beslut,</p>
<p>- utifrån kartläggningen ge förslag till hur utformningen av Migrationsverkets beslut kan utvecklas,</p>
<p>- mot bakgrund av kartläggningen och förslagen som rör Migrationsverkets beslut överväga om det finns anledning att - utöver det arbete som inletts - ytterligare utveckla hur migrations-domstolarnas domar och beslut utformas.</p>
<p>Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för Migrationsverkets och Sveriges Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor.</p>
<p>Utredningen ska i enlighet med 14 § kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> redovisa eventuella kostnader av förslagen samt föreslå finansiering.</p>
<p>Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överens-kommelsen med Miljöpartiet de gröna.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska biträdas av en referensgrupp bestående av bland andra företrädare för Migrationsverket, domare, advokater samt personer med sakkunskap inom språkfrågor avseende enkelt och begripligt myndighetsspråk.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om det pågående utvecklingsarbetet med utformningen av domar och beslut som utförs inom Sveriges Domstolar.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2013.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:87/2010-09-09T12:00:00+01:002010-09-09T12:00:00+01:002010:87 Tolktjänst för döva och hörselskadadeSocialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 september 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska kartlägga och analysera hur nuvarande reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden. Utredaren ska lämna de förslag, inklusive förslag till författningsändringar, som föranleds av analysen. Analysen ska omfatta frågor som rör klargörande av begreppet vardagstolkning. Analysen ska också omfatta upphandling, IT-utveckling och utvecklingsmöjligheter för distanstolkning samt säkerställande av framtida statistiska uttag om bl. a. brukarnas behov. Målsättningen ska vara en brukarorienterad modell för tolktjänst med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Regelverket för tolktjänsten ska vara tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>De funktionshinderspolitiska målen och den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken</p>
<p>I den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken "Från patient till medborgare" slås det fast att personer med funktionsnedsättning ska ha samma möjligheter till delaktighet som andra medborgare (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Målet för den svenska funktionshinderspolitiken är en samhällsgemenskap med mångfald som grund. Samhället ska utformas så att människor i alla åldrar med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet och att flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning uppnår jämlikhet i fråga om levnadsvillkor. Alla ska ha samma möjligheter att ta del av information och göra sig hörda. För att uppnå detta måste funktionshindersperspektivet genomsyra alla samhällsområden. Enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:526">(2001:526)</a> om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken ska statliga myndigheter utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. Detta innebär bl.a. att verksamhet och information ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. De myndigheter som har ett sektorsansvar inom sitt respektive verksamhetsområde har ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen för funktionshinderspolitiken förverkligas.</p>
<p>FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning</p>
<p>Förenta nationerna (FN) antog 2006 en konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen omfattar de flesta samhällsområden. Teckenspråkstolkning nämns bland annat i artikel 9, som bland annat innebär att konventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att erbjuda teckenspråkstolkning för att underlätta tillgänglighet till byggnader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten. I artikel 21 om yttrandefrihet och åsiktsfrihet samt tillgång till information nämns att konventionsstaterna ska erkänna och främja användning av teckenspråk samt godta och underlätta användning i offentliga sammanhang.</p>
<p>Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att den enskilde har möjlighet att klaga till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om han eller hon anser att hans eller hennes rättigheter är kränkta. Sverige ratificerade konventionen och tilläggsprotokollet den 15 december 2008. Båda trädde för Sveriges del i kraft den 14 januari 2009.</p>
<p>Tolktjänst som samhällsinsats</p>
<p>Riksdagen beslutade 1968 att ge stöd till försöksverksamhet med tolkservice för teckenspråkiga. Verksamheten kom att knytas till landstingens hjälpmedelsverksamhet och ledde till att en tolkverksamhet byggdes upp i de olika landstingen. Tidigare utfördes tolkning framförallt av anhöriga, Frälsningsarmén och vissa yrkesgrupper som t.ex. teckenspråkiga präster och dövkonsulenter inom arbetsmarknadsmyndigheterna. År 1981 utfärdade Handikappinstitutet en rekommendation om samordnad tolktjänst för döva, dövblinda och vuxendöva. 1989 års handikapputredning hade i uppdrag att se över tolkverksamheten. I betänkandet En väg till delaktighet och inflytande - tolk för döva, dövblinda, vuxendöva och talskadade (SOU 1991:97) föreslog utredningen att landstingen skulle bli skyldiga att tillhandahålla tolktjänst för teckenspråkiga personer. Denna skyldighet infördes i hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>, förkortad HSL, efter förslag av regeringen (prop. 1992/93:159) och trädde i kraft 1994. I dag sker tolkning på flera olika sätt: teckenspråkstolkning, tecken som stöd (TSS), dövblindtolkning, mun-handsystemet (MHS), taltolkning och skrivtolkning.</p>
<p>Antalet tolkanvändare</p>
<p>I Handikapputredningen från 1989 gjordes bedömningen att det finns totalt mellan 8 000 och 10 000 personer i Sverige som är födda döva eller som blivit döva under ungdomsåren. Antalet hörselskadade och vuxna i behov av teckenspråk beräknades till ungefär lika många. Antalet dövblinda beräknas till 1 200 varav 200 använder teckenspråk. Antalet personer som blivit döva i vuxen ålder bedömdes till cirka 4 000. Den utredning som hade i uppdrag att se över teckenspråkets ställning (SOU 2006:54) bedömde utifrån sina beräkningar att Handikapputredningens skattningar fortfarande kan anses vara tillförlitliga. Enligt Statens beredning för medicinsk utvärdering är det ungefär 1-2 promille av alla barn i Sverige som föds med hörselnedsättningar som kräver någon form av hörselrehabilitering. Antalet döva och hörselskadade med cochleaimplantat är ungefär 1 000 personer. De demografiska förändringarna leder till en större andel äldre i befolkningen som helhet vilket också betyder att vissa grupper ökar, t ex personer med hörselnedsättningar.</p>
<p>Teckenspråkstolkning ur ett språkpolitiskt perspektiv</p>
<p>I Sverige liksom i övriga nordiska länder har funktionshinderspolitiken under de senaste årtiondena utvecklats från ett medicinskt synsätt, där tonvikten legat vid frågor om vård, behandling och träning, till en politisk fråga om rätten till delaktighet i det samhälle man tillhör (SOU 1999:21). En förutsättning för delaktighet är rätten och möjligheterna för teckenspråkiga personer att använda sitt språk.</p>
<p>Genom denna förskjutning av perspektivet på teckenspråket ändras även perspektivet på språkanvändarna, från objekt för språkträning till medborgare med teckenspråk som första språk. Därför kan tillgången till tolktjänst inte enbart betraktas som en funktionshinderspolitisk fråga utan även som en språkpolitisk fråga.</p>
<p>Från och med den 1 juli 2009 gäller en särskild språklag <a href="https://lagen.nu/2009:600">(2009:600)</a>. I lagen finns bestämmelser om svenska språket, de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Enligt lagen har det allmänna en skyldighet att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket. Språklagen är en ramlag som anger principer och skyldigheter för det allmänna, men inte ger den enskilde särskilda rättigheter.</p>
<p>Regeringen presenterade i mars 2009 en ny minoritetspolitisk strategi i propositionen Från erkännande till egenmakt - regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158). Strategin innehåller en rad förändringar för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter och för att höja ambitionen i hur minoritetspolitiken ska genomföras. Sveriges nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverige-finnar och tornedalingar. De nationella minoritetsspråken är jiddisch, romani chib, samiska, finska och meänkieli. En ny lag <a href="https://lagen.nu/2009:724">(2009:724)</a> om nationella minoriteter och minoritetsspråk trädde i kraft den 1 januari 2010 och ersatte dåvarande lagar om rätt att använda samiska, finska och meänkieli.</p>
<p>Ansvars- och finansieringsprincipen</p>
<p>I slutbetänkandet från 1966 års handikapputredning lanserades den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen. Enligt denna princip ska varje sektor i samhället utforma och bedriva en verksamhet som är tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. Att se till att verksamheten är tillgänglig är varje sektors ansvar. Om det finns hinder för delaktighet är undanröjandet av dessa en del av ordinarie verksamhet. Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Undantag kan ske t.ex. när kostnaderna anses vara stora i förhållande till huvudmannens ekonomiska möjligheter. När staten beslutar om nya åtaganden och skyldigheter för kommunerna ska detta finansieras av staten enligt den överenskommelse staten har med kommunsektorn, den s.k. kommunala finansieringsprincipen.</p>
<p>Lagen om valfrihetssystem</p>
<p>Den 1 januari 2009 trädde lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad (LOV), i kraft. Lagen reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill öka mångfalden av utövare och konkurrensutsätta kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem enligt LOV är ett alternativ till upphandling enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad (LOU). LOV kan tillämpas när det gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till LOV. Lagen gäller dock inte tjänster som omfattas av (CPV-kod 85311300-5) barn- och ungdomsomsorg enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EEG nr 2195/2002) av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling.</p>
<p>Den upphandlande myndighet som vill inrätta ett valfrihetsystem måste annonsera löpande på en nationell webbplats för valfrihetssystem. Såväl privata företag som ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända som leverantörer. Alla leverantörer som ansökt om att få vara med i ett valfrihetssystem och som uppfyller de fastställda kraven godkänns, varefter kontrakt tecknas. Lagen bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Den enskilde ges i stället möjlighet att välja den leverantör som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten. Enligt lagen ansvarar kommunen eller landstinget för att brukaren eller patienten får fullödig information om samtliga leverantörer som man kan välja emellan. För personer som inte väljer ska det finnas ett ickevalsalternativ. Leverantörer som anser sig förfördelade ges en möjlighet att ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Ny teknik</p>
<p>De senaste årens tekniska utveckling har lett till nya möjligheter för personer med funktionsnedsättning. Ett sådant exempel är bildtelefoni och möjligheten att använda teckenspråkstolk på distans vilket i dag sker genom tjänsten bildtelefoni.net som finansieras av Post- och Telestyrelsen. Myndigheten har även finansierat projektet "Tolken i fickan" som gör det möjligt för en teckenspråkig person att utnyttja tolktjänst genom videosamtal via mobiltelefon. Det finns även möjlighet att kombinera denna service i offentliga lokaler genom tryckkänsliga displayer - Sign on Site. Tolkning via bildtelefoni har etablerats som samhällstjänst även i andra länder, framförallt USA.</p>
<p>Socialstyrelsen har i regleringsbrevet för 2010 fått i uppdrag att lämna stimulansmedel till landstingen för att utveckla skrivtolkning på distans inom vardagstolkningen. Medlen ska även användas till att följa upp, dokumentera och sprida erfarenheter av verksamheten utifrån ett teknik- och brukarperspektiv. En första redovisning av uppdraget ska lämnas senast den 31 december 2010. En slutredovisning ska lämnas senast den 1 augusti 2011.</p>
<p>Nuvarande reglering</p>
<p>Landstingen är enligt HSL skyldiga att erbjuda dem som är bosatta i landstinget tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade (3 b § HSL). Tolktjänsten är reglerad som en skyldighet för landstingen och inte som en särskild rättighet för den enskilde. Det finns möjlighet att anmäla klagomål avseende utförd eller utebliven vardagstolkning till landstingets patientnämnd. Nämnden kan dock inte överpröva eller ändra ett beslut om t.ex. vardagstolkning. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för verksamhet enligt HSL.</p>
<p>Myndigheter bör enligt förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> anlita tolk vid handläggning av ärenden när myndigheten har att göra med någon som är allvarligt hörsel- eller talskadad. Det är myndigheten som bedömer behovet, men den enskildes önskemål ska vara styrande. Användning av tolk vid rättskipning i domstolar regleras i förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och i rättegångsbalken. Statliga myndigheter har en generell skyldighet att verka för att göra sina lokaler, sin verksamhet och information tillgängliga för personer med funktionsnedsättning enligt förordning <a href="https://lagen.nu/2001:526">(2001:526)</a> om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.</p>
<p>I uppbyggnadsskedet av tolkverksamheten skedde en finansiering genom överenskommelse mellan staten och landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting). Från och med 1991 ingår denna ersättning i den allmänna sjukvårdsersättningen till landstingen. När landstingen fick skyldighet att tillhandahålla tolktjänst 1994 infördes ett statsbidrag som skulle kompensera landstingen för det utökade ansvaret. Anslaget disponeras av Socialstyrelsen och fördelades fram till 2007 utifrån antalet invånare i landstingen. Efter förslag i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) infördes den 1 januari 2008 en ny fördelningsmodell. Modellen tar i högre grad hänsyn till landstingens faktiska kostnader för tolkverksamheten än tidigare. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utvärdera den nya fördelningsmodellen. Resultaten ska redovisas senast den 1 oktober 2011.</p>
<p>Arbetslivstolkning</p>
<p>Inom arbetslivet har arbetsgivaren en skyldighet att genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder se till, när arbetsgivaren kan, att den som har en funktionsnedsättning kommer i jämförbar situation med personer utan sådan funktionsnedsättning. Denna skyldighet infördes 1999 i lagen <a href="https://lagen.nu/1999:132">(1999:132)</a> om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, men följer nu av diskrimineringslagen <a href="https://lagen.nu/2008:567">(2008:567)</a> som gäller sedan den 1 januari 2009.</p>
<p>När det gäller tolkning på arbetsplatser har Arbetsförmedlingen ett ansvar genom förordningen <a href="https://lagen.nu/2000:630">(2000:630)</a> om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Enligt 16 § uppgår stödet till högst 50 000 kronor per år och kan ges för tolkning till barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som går en utbildning inom ett företag. Av 17 § samma förordning framgår att stödet endast betalas ut om insatserna inte omfattas av landstingets ansvar.</p>
<p>Enligt samma förordning kan stöd till personligt biträde lämnas med högst 60 000 kronor per år till arbetsgivare eller den som har kostnaden för biträdet. Till företagare som har en funktionsnedsättning som medför stora kommunikationssvårigheter får stöd lämnas med högst 120 000 kronor per år (19 §). Enligt betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) saknas uppgifter om nyttjandegraden.</p>
<p>Utbildningstolkning</p>
<p>I skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a> regleras förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, förskoleklasss, grundskola, gymnasieskola och motsvarande skolformer samt kommunernas vuxenutbildning. Verksamheten bedrivs huvudsakligen av kommuner samt fristående eller enskilda huvudmän. Landsting kan också bedriva utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.</p>
<p>Enligt skollagen ska alla elever få det stöd de behöver för att kunna nå utbildningens mål. Det kan t.ex. innebära tolkning om rektor bedömer att en elev har sådant behov. Riksdagen har våren 2010 beslutat om en ny skollag (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10: UbU21, rskr. 2009/10:370). Den nya skollagen <a href="https://lagen.nu/2010:800">(2010:800)</a> som börjar tillämpas från den 1 juli 2011 innebär stärkta rättigheter för elever i behov av särskilt stöd. Under våren 2010 beslutade regeringen att tillsätta en utredare för att föreslå hur en flexibel specialskola ska kunna införas (dir. 2010:47). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur elever i grundskolan och den obligatoriska särskolan som har behov av undervisning i teckenspråk ska kunna få sådan undervisning.</p>
<p>Inom vuxenutbildningen har kommunen ansvar för att alla kommuninvånare som har rätt till grundläggande vuxenutbildning inom skolformerna kommunal vuxenutbildning (komvux) vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) ska kunna delta i utbildningen. Motsvarande uttryckliga ansvar saknas dock när det gäller gymnasial komvux och respektive särvux. Det finns inte heller inom högskoleområdet någon uttrycklig skyldighet för högskolorna att stå för tolkar till studenterna inom utbildningen. Enligt den utvärdering Socialstyrelsen gjort kring vardagstolkning beviljas tolktjänster i högskolan utifrån demokratiska principer, ansvars- och finansieringsprincipen, diskrimineringslagstiftningen samt medelstilldelningen i regleringsbrevet.</p>
<p>Folkbildningsrådet beslutar om vilka studieförbund, folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan som ska få statsbidrag. Enligt 2 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1991:977">(1991:977)</a> om statsbidrag till folkbildningen utgör verksamhet för personer med funktionsnedsättning ett särskilt motiv för statligt stöd. En viss del av statsbidraget utgör ett förstärkningsbidrag som bland annat kan användas för personer med hörselskada, dövhet eller synskada. Specialpedagogiska skolmyndigheten kan bevilja tilläggsbidrag till folkhögskolor för särskilt kostnadskrävande insatser som är nödvändiga för att deltagare med funktionsnedsättning ska kunna nå målet med sina studier. Insatserna kan vara tolk för döva, dövblinda och vuxendöva, anpassning av läromedel eller teknisk utrustning m.m.</p>
<p>Vardagstolkning</p>
<p>Enligt 3 b § HSL ska tolktjänst erbjudas för vardagstolkning. Begreppet vardagstolkning har vuxit fram successivt och omfattar tolktjänst i olika situationer i vardagslivet. Frågan berörs i propositionen (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Handikapputredningen hade konstaterat att begreppet hade gällt tolk vid t.ex. läkar- och tandläkarbesök, kontakter med myndigheter, olika ärenden till affär, apotek, bibliotek och fackliga möten samt information på arbetsplatser. Dop, konfirmationer, vigslar och begravningar var andra exempel på situationer som omfattades av vardagstolkningen. Efter förslag från Handikapputredningen ställde sig regeringen bakom en vidgning av begreppet så att det även skulle omfatta tolk i arbetslivet, vid nyanställning, introduktion och utbildning inom företag. Men det tydliggörs även i propositionen att begreppet är svårdefinierbart och att landstingen i sin praktiska verksamhet skulle ge begreppet en sådan innebörd att döva m.fl. kan få sina grundläggande behov av tolktjänst tillgodosedda. Exemplen i propositionen ska ses som vägledande men inte uttömmande.</p>
<p>Kombinerad tolkning och ledsagning</p>
<p>Vardagstolkning kombineras ibland med ledsagning och gäller framförallt personer som är dövblinda. Medan ansvaret för vardagstolkningen är landstingens, ligger det på kommunerna att ansvara för ledsagning enligt socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade. I många sammanhang kan det för den enskilde vara lämpligast att dessa uppgifter utförs av samma person, det vill säga den som tolkar. En praxis har utvecklats att huvudmännen ska dela på kostnaderna men det förutsätter att den enskilde även har ansökt om ledsagning hos kommunen. Detta sker dock inte i någon större utsträckning.</p>
<p>Tidigare uppföljningar och utvärderingar</p>
<p>Tolktjänst som en lagstadgad skyldighet för landstingen har funnits i mer än 15 år. Under denna tid har ett antal utvärderingar gjorts som visar på att tolktjänsten har haft mycket stor betydelse för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblindas möjligheter till delaktighet i samhället. I prop. 1992/93:159 anger regeringen att en väl fungerande tolktjänst är en grundläggande förutsättning för att döva ska kunna vara delaktiga, utöva inflytande och ha tillgång till det hörande samhället.</p>
<p>Samtidigt visar flera av utvärderingarna att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte är tillgodosett.</p>
<p>Socialstyrelsen fick ett uppföljningsansvar för handikappreformen och där ingår även landstingens tolkverksamhet. Sammanlagt sex uppföljningar har gjorts av Socialstyrelsen fram till år 2001. För verksamhetsåret 2000 visade utvärderingen att 63 000 uppdrag hade beställts och att 10 procent av de beställda uppdragen inte utförts på grund av tolkbrist. Socialstyrelsen drog då slutsatsen att tolktjänsten inte kunde anses vara fullt utbyggd på det sätt som avsågs i handikappreformen.</p>
<p>Riksrevisionsverket (RRV) fick år 2002 i uppdrag av regeringen att granska hur bidraget till landstingen för tolktjänst användes och undersöka i vilken grad behoven av tolktjänst tillgodosågs. RRV konstaterade i sin rapport (RRV 2002:16) att det fanns risk för att tolktjänsten misslyckades med att möta vissa gruppers och individers behov bl.a. beroende på bristande resurser och på att tolktjänsten inte känner till gruppens eller individens behov. Rapporten uppmärksammar också att det råder osäkerhet om vilka kostnader statsbidraget är avsett att kompensera för och att statsbidragets träffsäkerhet är begränsad.</p>
<p>Vardagstolkning</p>
<p>Utredningen Översyn av teckenspråkets ställning (SOU 2006:54) tillsattes 2003 i syfte att göra en bred översyn av teckenspråkets ställning i Sverige. Ett av uppdragen var att bedöma tillgången till tolk för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade i olika situationer, t.ex. i arbetslivet och under utbildning. Utredningen fann att teckenspråkigas behov av vardagstolkning inte blir tillgodosett. Utredningen pekade på gränsdragningsproblem mellan vad som ingår i den vardagstolkning som landstingen ska svara för och annan tolkning som en annan huvudman ska svara för. Särskilt tydligt var problemet i gränsdragningen mellan vad som gäller för tolk i arbetslivet utöver vad som ingår i landstingens vardagstolkning. Landstingen hade olika principer och den praxis som förutspåddes i propositionen 1993 hade inte utvecklats.</p>
<p>Socialstyrelsen fick i regleringsbrevet för 2008 i uppdrag att kartlägga hur bestämmelsen om vardagstolkning tillämpas samt tydliggöra vad som ingår i begreppet. Socialstyrelsen presenterade sina slutsatser i rapporten Begreppet vardagstolkning. Kartläggningen visar att en mycket stor del av beställningarna om vardagstolkning utförs. Den statistik som presenteras visar också att andelen utförda beställningar varierar mellan olika landsting. Det finns dock problem, bland annat när det gäller tolkning som gäller fritid och sociala sammanhang. Brukaren väljer att inte beställa tolk för vissa situationer eftersom man vet att det är svårt att få. Det finns brister när det gäller statistik och behovsinventering. Landstingens ansvar för vardagstolkning i arbetslivet anses oklart och det finns svårigheter med att definiera begreppet. Det finns även problem med att klargöra betalningsansvaret i de fall landstinget inte ska stå för kostnaderna. Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att tolksystemet med många betalningsansvariga generellt är rörigt och svårtolkat för samtliga inblandade parter. Socialstyrelsen föreslår därför att en offentlig utredning tillsätts för att se över hela systemet.</p>
<p>Arbetslivstolkning</p>
<p>Frågan om tolk i arbetslivet är ett ansvar för både arbetsgivaren, Arbetsförmedlingen och landstinget. När vardagstolkningsbegreppet vidgades till att även omfatta tolkning i arbetslivet uttalades inte att landstingen skulle ha huvudansvaret för all den tolkning som teckenspråkiga kan behöva i arbetslivet. Det är fortfarande oklart vilket ansvar landstinget egentligen har. Landstingets insatser ska komplettera arbetsgivarens, men inte heller dennes ansvar är klarlagt. Socialstyrelsen konstaterar att både tolkcentralerna och brukarorganisationerna är missnöjda över oklarheterna kring vardagstolkning i arbetslivet. Även Socialstyrelsen berörde frågan om tolk i arbetslivet i rapporten Begreppet vardagstolkning.</p>
<p>Arbetsförmedlingen har i sitt regleringsbrev för 2008 haft ett uppdrag att kartlägga insatserna i 16 § i förordningen <a href="https://lagen.nu/2000:630">(2000:630)</a> om särskilda insatser för personer med funktionshinder och belysa gränsdragningen gentemot vardagstolkning som landstinget ska erbjuda enligt HSL. Arbetsförmedlingen uppmärksammar att tolkstödet för utbildning är ett svårtillgängligt stöd med onaturliga kontaktvägar. Trots att tolkbehovet beskrivs som stort och växande visar redovisningen att det genomsnittliga stödet för teckenspråkstolk inom ett företag är 11 984 kronor per person och år. Stödet för tolk för utbildning inom ett företag kan ges med högst 50 000 kronor. En förklaring till den låga utnyttjandegraden är att man måste vara inskriven på Arbetsförmedlingen för att få del av stödet. För dem som fått en anställning utan Arbetsförmedlingens medverkan blir det en onaturlig situation att uppsöka en arbetsförmedling och skriva in sig för att få tolkstöd för att kunna ta del av en fortbildningsinsats på sin arbetsplats eller en utbildning som är anordnad av arbetsgivaren. Arbetsförmedlingens sammanfattande bedömning är att tolkstödet ska samlas till en instans och att frågan bör utredas för att få en helhetsbedömning med brukarens behov i centrum.</p>
<p>Tolk vid vuxen- och högskoleutbildning</p>
<p>Tillgång till tolk är en förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i utbildning. Ansvaret för finansieringen av tolken inom vuxenutbildningsområdet ligger på respektive huvudman, i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen. På en övergripande nivå betyder detta att de medel som avsätts för vuxenutbildningen i princip ska täcka kostnader även för studerande med funktionsnedsättning. Varje utbildningsanordnare, oftast kommun eller folkhögskola, bör därför tillhandahålla det tolkstöd som behövs. Regeringen uppmärksammade dock i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72, s.79 f.) att studerande som behöver utbildningstolk kan ha svårigheter att få tolkinsatsen finansierad. Utbildningstolkning är bl.a. förknippat med stora kostnader för utbildningsanordnaren.</p>
<p>Universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med statligt bidrag till utbildning och tillstånd att utfärda examina kan hos Stockholms universitet ansöka om bidrag för särskilt pedagogiskt stöd för studenter med funktionsnedsättning för de kostnader som överstiger 0,3 procent av anslaget för grundutbildning. Detta framgår av regleringsbrevet för universitet och högskolor. Stockholms universitet har också ett återkommande uppdrag i regleringsbrevet att samla in och redovisa uppgifter om kostnader för särskilt pedagogiskt stöd inklusive teckenspråktolkning till studenter med funktionsnedsättning.</p>
<p>Högskoleverket konstaterar i rapporten Högskolestudier och funktionshinder (2000:4 R) att studerande har fått ställa in sina planerade studier på grund av att tolk inte funnits att tillgå. Saken berörs även i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) som likt Högskoleverket bedömer att förekomsten av sådana situationer är allvarlig, även om den är av liten omfattning.</p>
<p>I Högskoleverkets rapport Teckenspråkstolkning för studerande - ett regeringsuppdrag (2004) framgår att det finns brister med nuvarande modell. Till exempel har vissa lärosäten inte fått full kostnadstäckning, allt fler forskarstuderande med funktionsnedsättning finansieras ur grundutbildningsanslaget och det saknas en tydlig ekonomisk redovisning och uppföljning av kostnaderna för teckenspråkstolkning och andra former av pedagogiskt stöd till personer med funktionsnedsättning.</p>
<p>Behov av översyn av tolktjänsten</p>
<p>Tillgången till tolkar och en väl fungerande tolkservice är en grundläggande förutsättning för att uppnå de övergripande mål som regeringen presenterat i den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken. Samtidigt visar flera utvärderingar att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte är tillgodosett så som avsågs i handikappreformen år 1994 (prop. 1992/93:159). Det råder ovisshet om ansvarsförhållanden och oklarheter om vilka kostnader det statliga bidraget för tolktjänsten är avsett att täcka. Bidragets träffsäkerhet har konstaterats vara begränsad.</p>
<p>Gränserna är oklara mellan vad som ingår i begreppet vardagstolkning som landstingen ansvarar för och den tolkning som en annan huvudman har ansvar för och själv ska finansiera. I dag arbetar och deltar döva m.fl. i samhällslivet och arbetslivet på ett annat sätt än tidigare, vilket även ställer tolktjänsten inför stora utmaningar. Bilden kompliceras av att brukarnas behov är ofullständigt kartlagt. Brukarorganisationerna menar att många väljer att inte beställa tolk beroende på att man inte tror sig kunna få tolkning t. ex. på fritiden. Nuvarande system innebär flera betalningsansvariga och oklara ansvarsförhållanden som kan leda till att bl.a. myndigheter inte fullt ut tillämpar ansvars- och finansieringsprincipen. Gränsdragningen mellan vardagstolkningen och arbetslivet nämns ofta som en svårighet.</p>
<p>Regeringen anser det angeläget att en sektorsövergripande översyn av tolktjänstsystemet genomförs.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Hur fungerar tolkverksamheten?</p>
<p>Utredaren ska kartlägga och analysera hur nuvarande organisering, reglering, tillsyn och finansiering av tolk till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden och vid behov lämna förslag. I uppdraget ska de funktionshinderspolitiska målen, ansvars- och finansieringsprincipen samt att varje huvudman konsekvent ska tillämpa denna princip vara en styrande utgångspunkt. Utredaren ska utöver de funktionshinderspolitiska målen beakta aspekter som kön, etnisk tillhörighet och tillhörighet till nationell minoritet när det gäller behov av eller efterfrågan på tolktjänst. Barns och ungdomars behov av tolk och hur dessa behov bäst kan mötas ska belysas. Utredaren ska i sitt arbete beakta de åtaganden Sverige har enligt konventionen om barns rättigheter.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete även beakta åtaganden Sverige gjort genom att ratificera FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt ta del av relevanta internationella erfarenheter. Utredaren ska även se över hur kunskaperna om tolksystemet hos brukare och huvudmän ska kunna öka.</p>
<p>Utredaren ska kartlägga och analysera målgruppernas behov och hur dessa kan komma att utvecklas de närmaste tio åren bl.a. mot bakgrund av teknikutveckling, samt bedöma vilka konsekvenser detta kan få för tolkverksamhetens utformning och omfattning.</p>
<p>Analysen ska omfatta frågor som rör klargörande av begreppet vardagstolkning. Analysen ska också omfatta ansvarsfördelning, finansiering, upphandling, tillsyn, IT-utvecklingen och utvecklingsmöjligheter för distanstolkning, förutsättningar för att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt samt säkerställande av framtida statistiska uttag om bl. a. brukarnas behov.</p>
<p>Målsättningen ska vara en brukarorienterad modell för tolktjänst med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Regelverket för tolktjänsten ska vara tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt.</p>
<p>Utredaren ska lämna de förslag, inklusive författningsförslag som föranleds av analysen.</p>
<p>Utredaren ska också i sin analys väga in de synpunkter och förslag som framförts i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) liksom remissutfallet i relevanta delar och Socialstyrelsens rapport Begreppet vardagstolkning och Arbetsförmedlingens Redovisning av stöd inom arbetsmarknadspolitiken till personer som är barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade enligt 16 § i förordningen <a href="https://lagen.nu/2000:630">(2000:630)</a> om särskilda insatser för personer med funktionshinder</p>
<p>som medför nedsatt arbetsförmåga.</p>
<p>Ny teknik</p>
<p>Utredaren ska undersöka hur IT och hjälpmedel kan fungera som alternativa lösningar vid behov av tolkning och hur denna användning ytterligare kan stimuleras för att nå mer kostnadseffektiva lösningar. I detta ska utredaren utvärdera problem och möjligheter som finns med nuvarande erfarenheter av distanstolkning. Utredaren ska även pröva frågan om flera av de grupper som ska erbjudas tolktjänst enligt HSL kan komma ifråga för distanslösningar och vid behov föreslå finansiella och organisatoriska lösningar.</p>
<p>Lagstiftning och tillsyn</p>
<p>Utredaren ska belysa för- och nackdelar med att reglera tolkverksamheten på annat sätt jämfört med nuvarande bestämmelse i HSL. Utredaren ska även se över om det är nödvändigt att reglera rätten till tolktjänst inom områden som i dag inte omfattas t. ex. inom högskoleutbildning och privata utbildningar. Utredaren ska även se över hur nuvarande lagstiftning fungerar i relation till andra bestämmelser och vilka preciseringar som behövs för att tydliggöra ansvarsfördelningen.</p>
<p>I utredarens uppdrag ingår att överväga hur uppföljning och tillsyn av tolktjänsten ska ske och vilka åtgärder som behövs för att möjliggöra systematiska statistiska uttag om tolktjänsten och brukarna. Utredaren ska även kartlägga och föreslå eventuella förändringar i frågan om kombinerad vardagstolkning och led- sagning.</p>
<p>Upphandling</p>
<p>Utredaren ska analysera förutsättningarna för att upphandla tolktjänster genom att inrätta valfrihetssystem enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2009:962">(2009:962)</a> om valfrihetssystem och föreslå eventuella nödvändiga författningsändringar.</p>
<p>Tydliggörande av betalningsansvaret</p>
<p>Nuvarande system med flera betalningsansvariga har kritiserats för att vara rörigt och svåröverblickbart. I vissa fall, t. ex. beträffande privata utbildningsinstanser, är ansvaret oreglerat. Detta har lett till att döva och hörselskadade inte har kunnat få del av utbildning. Utredaren ska se över om betalningsansvaret kan förtydligas och förenklas och vid behov lämna författningsförslag. Utredaren ska belysa för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst jämfört med dagens system. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéeförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med Socialstyrelsen, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Diskrimineringsombudsmannen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Folkbildningsrådet, Ekonomistyrningsverket, Tolk- och översättarinstitutet, Institutet för språk och folkminnen, Post- och Telestyrelsen, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket och Stockholms universitet. Utredaren ska även samråda med Sveriges Kommuner och Landsting, Hjälpmedelsinstitutet, berörda handikapporganisationer, ungdomsorganisationer och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2011.</p>
<p> (Socialdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:106/2009-11-19T12:00:00+01:002009-11-19T12:00:00+01:002009:106 En lag om domstolar och domareJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 november 2009</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till en lag om domstolar och domare. Utredaren ska överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en sådan lag. Vid utformningen av lagen bör utgångspunkten vara att samla de bestämmelser om domstolar och domare som finns i bl.a. rättegångsbalken och lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar. Den lag om utnämning av ordinarie domare som regeringen avser föreslå bör bli en del av den nya lagen. Bestämmelser som enbart rör rättegången bör däremot inte ingå. Utredaren ska också - utifrån grundlagsfästa krav och vad som annars bedöms lämpligt - överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör föreskrivas i förordning. Det står också utredaren fritt att föreslå sakliga ändringar i de nuvarande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning.</p>
<p>Utredaren ska vidare genomföra en översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen. Utredaren ska överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befattningar som inte innebär chefskap.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.</p>
<p>Domstolarnas och domarnas oberoende ställning</p>
<p>Uppdraget består av två delar. Vid uppdragets genomförande bör domstolarnas och domarnas oberoende ställning utgöra en utgångspunkt för båda dessa delar.</p>
<p>Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter centrala organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att avgöra mål och ärenden. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som garanter för medborgarnas rättigheter. Domstolarnas rättskipningsuppgifter fullgörs av domare. Det är därför av central betydelse för domstolarnas oberoende att domarnas integritet och självständighet i dömandet garanteras.</p>
<p>En lag om domstolar och domare</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Det finns bestämmelser om domstolar och domare i grundlag, lag och förordning. Regeringsformen innehåller flera bestämmelser om domstolarnas och domarnas oberoende (bl.a. 11 kap. 2 och 5 §§). I 11 kap. 4 § regeringsformen föreskrivs att bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången ska finnas i lag.</p>
<p>Såvitt avser de allmänna domstolsslagen finns bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i organisationen och om rättegången främst i rättegångsbalken, lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. När det gäller de särskilda domstolarna och specialdomstolarna finns sådana bestämmelser i separata lagar. Det finns också bestämmelser om domstolar och domare på förordningsnivå (bl.a. i förordningarna med instruktioner för domstolarna).</p>
<p>I lagen <a href="https://lagen.nu/1994:260">(1994:260)</a> om offentlig anställning och lagen <a href="https://lagen.nu/1994:261">(1994:261)</a> om fullmaktsanställning finns arbetsrättsliga bestämmelser om domare.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Grundlagsutredningen har i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) behandlat ett antal frågor som rör domstolarna. Utredningens förslag har i dessa delar det övergripande syftet att markera domstolarnas och domarnas oberoende ställning. När det gäller regleringen av domstolarnas oberoende anser utredningen att regeringsformen i allt väsentligt ger det skydd som bör ställas upp på grundlagsnivå. Utredningen föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel. Kapitlet om rättskipningen föreslås innehålla bl.a. en presentation av grunddragen i domstolsorganisationen. Utredningen lämnar också ett par andra förslag som tar sikte på domstolarnas organisation. Utredningen lämnar vidare ett förslag till lag om utnämning av ordinarie domare. Regeringen avser att under våren 2010 lämna förslag till en ny utnämningslag.</p>
<p>Ett par tidigare statliga utredningar har behandlat frågan om på vilken nivå - grundlag, lag eller förordning - bestämmelser om domstolar och domare bör finnas. 1993 års domarutredning ansåg att domstolarnas konstitutionella ställning borde stärkas (Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99). Utredningen diskuterade frågan om vissa av de bestämmelser som finns i förordning borde föras upp på lagnivå och lämnade också förslag till författningsändringar i skissform. Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare ansåg, i likhet med 1993 års domarutredning, att principerna för tilldelning och omfördelning av mål borde ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (Domarutnämningar och domstolsledning - frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll, SOU 2000:99). Ingen av dessa utredningars förslag har lett till lagstiftning. Utredningen om förtursförklaring i domstol har föreslagit nya bestämmelser om omfördelning av mål och också behandlat frågan om dessa bör regleras i lag eller förordning (Förtursförklaring i domstol, SOU 2008:16).</p>
<p>Justitieombudsmannen har i ett beslut gjort bedömningen att bestämmelser om lottning av mål och ärenden, med hänsyn till deras centrala betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning, bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (beslut den 24 januari 2008 [dnr 1677-2006]). I en remiss, som överlämnades till Lagrådet i augusti 2007, föreslog regeringen vissa ändringar av reglerna om omröstning i rättegångsbalken. I sitt yttrande över remissen uttalade Lagrådet - som kritik mot hur regeringen avsåg att använda sin förordningsmakt - att föreskrifter om utseende av ordförande i rättegång får anses höra till regleringen om rättegången och att sådana föreskrifter därför bör ha lagform (utdrag ur protokoll vid sammanträde den 10 september 2007).</p>
<p>Förra året överlämnade Domstolsverket ett förslag till en ny gemensam förordning med instruktion för både tingsrätt och länsrätt (dnr Ju2008/7948/DOM). Vidare har Statskontoret nyligen redovisat sitt uppdrag att utvärdera de förändringar av domstolarnas inre organisation och arbetsformer som har genomförts under de senaste tio åren (Ju2009/8530/DOM).</p>
<p>Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att låta en särskild utredare få i uppdrag att utforma ett förslag till lag om domstolar och domare.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Regelverket om domstolar och domare ska vara enkelt, tydligt och ge uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende. Utifrån dessa utgångspunkter ska en särskild utredare ges i uppdrag att lämna ett förslag till en lag om domstolar och domare.</p>
<p>Utredaren ska överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en sådan lag. Vid utformningen av lagen bör utgångspunkten vara att samla de bestämmelser om domstolar och domare som finns i bl.a. rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den lag om utnämning av ordinarie domare som regeringen avser föreslå bör vara en del av den nya lagen. Bestämmelser som enbart rör rättegången bör däremot inte ingå. Utredaren ska också - utifrån grundlagsfästa krav och vad som annars bedöms lämpligt - överväga vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör föreskrivas i förordning. I denna del bör utredaren bl.a. dels överväga om någon av bestämmelserna i domstolsinstruktionerna bör få lagform, dels överväga de förslag till bestämmelser om omfördelning av mål som lagts fram av Utredningen om förtursförklaring (SOU 2008:16). Det står också utredaren fritt att föreslå sakliga ändringar i de nuvarande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning.</p>
<p>Anställningar och chefsstruktur i de allmänna domstolsslagen</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>I tingsrätt och länsrätt ska det finnas en lagman och, om inte regeringen bestämmer något annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter och länsrätter som regeringen bestämmer ska det också finnas en eller flera chefsrådmän. Om domstolen är indelad i avdelningar är lagmannen eller en chefsrådman ordförande på avdelning. I hovrätt och kammarrätt ska det finnas en president, hovrätts- respektive kammarrättslagmän samt hovrätts- respektive kammarrättsråd. Om det finns avdelningar på hovrätt eller kammarrätt ska presidenten eller en lagman vara chef på avdelning. Ett eller flera av hovrätts- och kammarrättsråden ska vara vice ordförande.</p>
<p>Regeringen utnämner ordinarie domare (11 kap. 9 § regeringsformen). Undantaget de högsta domarbefattningarna, bl.a. justitieråd och regeringsråd, sker utnämningen efter ett ansökningsförfarande där information lämnas om lediga anställningar och intresserade ger in skriftliga ansökningar. Domarnämnden bereder ansökningarna och lämnar förslag till regeringen på vilken sökande som bör utnämnas. En närmare beskrivning av ansökningsförfarandet finns i propositionen Rekrytering av domare (prop. 2007/08:113). I fråga om de högsta domarbefattningarna beslutar regeringen om anställningen utan att information lämnas om lediga anställningar, s.k. kallelseförfarande. Grundlagsutredningen har föreslagit en ny lag om utnämning av ordinarie domare som bl.a. innebär att kallelseförfarandet avskaffas (SOU 2008:125). Som nämnts ovan avser regeringen att under våren 2010 lämna förslag till en ny utnämningslag.</p>
<p>Utvecklingsarbetet i domstolarna</p>
<p>Under ett antal år har det i domstolarna bedrivits ett utvecklingsarbete i syfte att skapa moderna och effektiva arbetsplatser med verksamhet av hög kvalitet. Förändringarna har gett utrymme för domstolarna att i större utsträckning själva besluta hur det inre arbetet ska organiseras. På många domstolar har man övergått från en traditionell rotelindelning till rotelgrupper, storrotlar eller s.k. enheter. När det gäller flertalet överrätter har inrättandet av s.k. storavdelningar lett till att antalet överrättslagmän har minskat. Beträffande underrätterna har organisationsförändringarna i vissa fall lett till att chefsrådmän har fått ändrade uppgifter eller att befattning som chefsrådman inte längre förekommer vid domstolen. Den förändrade organisationen har också lett till att flera tingsrätter har gett arbetsledande uppgifter till särskilt utsedda domare. Dessa domare, ofta benämnda enhetschefer, utses av domstolschefen utan att detta har föregåtts av ett ansökningsförfarande av det slag som har beskrivits ovan.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>För att domstolarna ska kunna vara oberoende och väl fungerande är det av avgörande betydelse att de domare som arbetar där tillhör de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna. Domaryrket måste vara attraktivt. Det handlar både om att kunna rekrytera personal och att över längre tid kunna behålla dem som har rekryterats. För det ändamålet måste domstolarna bl.a. kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter.</p>
<p>Den enda möjligheten att befordras som domare är enligt nuvarande ordning att bli chef. Den minskning av antalet underrätter som har genomförts och är planerad leder till att det blir färre anställningar som lagman. Det innebär i sin tur att färre domare som i och för sig har den skicklighet och lämplighet som krävs för en chefsdomaranställning kan räkna med att få en sådan anställning. Det kan också noteras att förändringarna av den inre domstolsorganisationen och domstolarnas arbetssätt har lett till att antalet överrättslagmän minskat på flertalet överrätter. Motsvarande gäller i fråga om chefsrådmännen. Sammantaget kan det konstateras att antalet chefsanställningar har minskat och att utvecklingsmöjligheterna för ordinarie domare därmed har begränsats.</p>
<p>I och med övergången till nya inre organisationsformer har det uppstått ett behov av att fastställa hur målhantering och andra arbetsuppgifter ska fördelas mellan de domare som ingår i t.ex. storrotlar och andra enheter. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 september 2006 tydliggjordes därför i 2 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:381">(1996:381)</a> med tingsrättsinstruktion att domstolen kan utse en av sina domare att vara chef för en sådan enhet. I en del fall har detta medfört att domstolarna har utsett någon att vara beredningsansvarig, med uppgift att bereda målen och sätta ut dem till avgörande. Det har framstått som naturligt att sådana förordnanden har tidsbegränsats. Av vissa domstolar har möjligheten enligt tingsrättsinstruktionen emellertid utnyttjats på så sätt att nya och mera utpräglat arbetsledande funktioner har skapats som helt eller delvis har ersatt chefsrådmännen. Utformningen av dessa s.k. enhetschefers uppdrag liksom frågor om hur de utses har hittills reglerats helt av den enskilda domstolen. Den omständigheten att ordinarie domare på detta sätt befordras av den egna domstolschefen, utan att detta sker genom ett sedvanligt ansökningsförfarande, kan väcka frågor om sådana domares oberoende och självständighet.</p>
<p>Mot den angivna bakgrunden finns det anledning att nu göra en översyn av domaranställningarna i de allmänna domstolsslagen i syfte att överväga behovet av att förändra den nuvarande chefsstrukturen.</p>
<p>Även domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter har behov av utvecklingsmöjligheter. Det finns ett intresse av att också kunna belöna och uppmuntra t.ex. yrkesskicklighet och intresse för specialisering. Av det skälet bör utredaren också överväga behovet av att skapa nya befattningar som inte innefattar chefskap.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska genomföra en översyn dels av de befintliga domaranställningarna och chefstrukturen i de allmänna domstolsslagen, dels av hur genomförda organisationsförändringar har påverkat utvecklingsmöjligheterna för ordinarie domare inom Sveriges Domstolar.</p>
<p>Utredaren ska vidare överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befattningar utan chefskap.</p>
<p>Om utredaren föreslår att det skapas nya befattningar bör utgångspunkten vara att anställning ska ske efter ett ansökningsförfarande som huvudsakligen motsvarar vad som gäller för ordinarie domare i övrigt. De nya befattningarna bör svara mot domstolarnas verksamhetsbehov och mot behovet av att på ett flexibelt sätt kunna utforma organisation och arbetsformer.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag. Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Arbetsgivarverket, Sveriges Domareförbund samt andra myndigheter och organisationer som bedöms lämpliga.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:103/2008-09-11T12:00:00+01:002008-09-11T12:00:00+01:002008:103 Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen (Ju 2007:13)Justitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i rättegångsbalken. Utredningen ska också överväga i vilken mån det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Utredningen ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2009. Utredningen ska i ett delbetänkande senast den 15 oktober 2008 redovisa den del av uppdraget som består i hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Härvid ska utredningen beakta Utvärderingsutredningens förslag till ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen.</p>
<h2 id="nuvarande">Utredningens nuvarande uppdrag</h2>
<p>Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir. 2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.</p>
<p>En central uppgift för Insynsutredningen är att överväga hur långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara. När det gäller en parts rätt till insyn i domstolsprocessen är utredningsuppdraget begränsat till i huvudsak två frågor. Den ena frågan avser domstolens möjlighet att - i förhållande till en tilltalad - upprätthålla sekretess för en målsägandes, ett vittnes eller en medtilltalads adressuppgifter m.m. Den andra frågan - som har samband med bestämmelserna om en modernare rättegång som träder i kraft den 1 november 2008 och som innebär att berättelser som lämnas i bevissyfte i tingsrätt och hovrätt som huvudregel ska spelas in på video - rör hur rätten till partsinsyn i fråga om videoupptagningar av förhör bör hanteras.</p>
<p>Utredningen ska vidare bl.a. utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende.</p>
<p>Utredningen är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Partsinsyn i allmän domstol</p>
<p>Rättegången vid allmän domstol bygger på principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Rättegångens muntlighetsprincip innebär att parternas yrkande, grunder, utveckling av talan, bevisning m.m. ska framläggas för domstolen i muntlig form vid en huvudförhandling. Omedelbarhetsprincipen innebär att målets avgörande endast får grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen. Med koncentrationsprincipen avses att mål ska avgöras efter en huvudförhandling som pågår i ett sammanhang. När det gäller partens ställning i processen är det ett grundläggande rättssäkerhetskrav att parter ska ha rätt att få kännedom om alla omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i målet (SOU 1926:32 s. 156 och SOU 1938:44 s. 483).</p>
<p>Rätten till partsinsyn i domstolsprocessen är dock - till skillnad från den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsförfarandet enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken - inte uttryckligen reglerad i rättegångsbalken utan följer indirekt av olika bestämmelser eller av grunderna för rättegångsbalken så som dessa formulerats i balkens förarbeten och numera uttolkas utifrån Europakonventionens krav på en rättvis rättegång m.m.</p>
<p>Den rätt till insyn som en part kan ha enligt rättegångsbalken kan komma i konflikt med sekretesslagens regler om sekretess. Hur denna konflikt ska lösas regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Det får numera anses råda enighet om att 14 kap. 5 § sekretesslagen inte i sig ger någon rätt för en part till insyn utan att den rätten måste framgå av annan lagstiftning (se RÅ 2001 ref. 27). Bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen har dock gett upphov till skilda tolkningar när det gäller en parts rätt till insyn i sekretessbelagda uppgifter i mål vid allmänna domstolar (se t.ex. NJA 1996 s. 439, NJA 2002 s. 433, RH 1994:41 och RH 1999:77 samt Ekosekretessutredningen, SOU 1999:53, Offentlighets- och sekretesskommittén, SOU 2003:99, prop. 2004/05:131 En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol, samt JO 1995/96 s. 29).</p>
<p>Det förefaller således oklart om en parts rätt till insyn enligt rättegångsbalken bara omfattar s.k. processmaterial eller, när det gäller annat material än processmaterial, i vilken utsträckning det finns en rätt till insyn som sträcker sig längre än rätten var och en har att med stöd av tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar. Det råder också osäkerhet om huruvida sekretess över huvud taget kan begränsa partens rätt att ta del av uppgifter i ett mål.</p>
<p>En rättssäkerhetsgaranti som nära knyter an till partens insynsrätt är den kontradiktoriska principen. Denna princip är ett element i rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen och utgör därför redan en del av svensk rätt. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen. Genom principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt partens rätt att närvara vid huvudförhandlingen, tänktes parten vid rättegångsbalkens införande alltid tillförsäkras en rätt till insyn i det material som domstolen kan lägga till grund för ett avgörande. Vad som måste kommuniceras med parterna i en process regleras därför inte generellt i rättegångsbalken. Det finns däremot vissa bestämmelser i balken om kommunikation i särskilda situationer.</p>
<p>Kommunikationsplikten inom förvaltningsprocessen och förvaltningsrätten regleras generellt i bestämmelser i förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>. Bestämmelserna syftar till att garantera att ett mål eller ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten har fått del av det material som avgörandet grundas på. Även i lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden, som är tillämplig på handläggningen av domstolsärenden i allmänna domstolar, finns bestämmelser om kommunikationsskyldighet (22 §).</p>
<p>Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut</p>
<p>Enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen får en domstols förordnande om sekretess inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder. Som utvecklas närmare i de ursprungliga direktiven är det oklart i vilken mån uppgifter i beslut under en förundersökning kan omfattas av sekretess (dir. 2007:120 s. 20 f.).</p>
<p>Utredningen har i uppdrag att utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen finner behöver analyseras och regleras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars omfattas av uppdraget. Utredningen har mot denna bakgrund förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottsmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet.</p>
<p>Sedan utredningsdirektiven beslutades har den s.k. Utvärderingsutredningen (Ju 2007:12) avgett ett delbetänkande om sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Av delbetänkandet framgår att praxis i fråga om sekretess för en parts identitet i ett domslut eller motsvarande del av annat beslut varierar och att det finns olika uppfattningar om en uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut ingår i själva domslutet. Utvärderingsutredningen anser att domslutet i ett migrationsmål innefattar även uppgiften om vem domslutet avser, åtminstone om det är ett domslut som kan verkställas mot sökanden (s. 59-60). Utvärderingsutredningen föreslår därför i delbetänkandet en ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen som innebär att det ska vara tillåtet att förordna om sekretess för uppgift om parts identitet, som har tagits in i domslut eller motsvarande del av annat beslut, utan begränsning till situationer då ett intresse av synnerlig vikt kräver det. Möjligheten föreslås dock gälla endast om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, dvs. om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.</p>
<p>Bakgrunden till förslaget är enligt delbetänkandet att en möjlighet att förordna om sekretess för en parts identitet i domslutet medför att domstolarna kan redovisa sin bedömning utförligt utan risk för skada för sökanden. En sådan ordning ökar möjligheterna att kontrollera domstolarnas verksamhet utan att den enskildes behov av skydd eftersätts och innebär också att en mer enhetlig praxis kan uppnås. Det finns dock enligt Utvärderingsutredningen en risk för att den föreslagna lagstiftningen får betydelse även på andra områden än det som berörs av den utredningens uppdrag varför ändringen bör genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av bestämmelsen som Insynsutredningen avser att genomföra (s. 64).</p>
<h2>Behovet av ytterligare utredning</h2>
<p>Partens rätt till insyn, m.m.</p>
<p>En parts rätt till insyn i domstolsförfarandet är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti. Att parten ska få kännedom om alla omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i målet är också förutsatt i rättegångsbalken. Rätten till insyn har emellertid inte kommit till direkt uttryck i balken.</p>
<p>Som framgår ovan råder för närvarande osäkerhet om vilken rätt en part har att under ett måls handläggning ta del av alla uppgifter i akten och vilket rättsligt stöd en sådan insynsrätt har. Det råder också oklarhet om i vilken utsträckning sekretess kan begränsa en parts rätt enligt rättegångsbalken eller allmänna rättsgrundsatser att ta del av uppgifter i ett mål eller i ett ärende vid allmän domstol. Det är inte tillfredsställande att det råder oklarhet i dessa grundläggande frågor. Det finns därför anledning att överväga om rätten till partsinsyn i uppgifter i ett mål vid allmän domstol bör regleras generellt i rättegångsbalken och i vilken mån den rätten ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen.</p>
<p>En fråga med nära anknytning till partens insynsrätt är i vilken utsträckning domstolen har en skyldighet att kommunicera material i målet eller ärendet med parterna. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen, som syftar till att en part vid handläggningen av mål ska få tillfälle att tillvarata sina intressen. Parten ska få vetskap om allt relevant material och ges möjlighet att argumentera och presentera bevisning om detta.</p>
<p>Kommunikationsplikten har, bl.a. till följd av att det skriftliga förfarandet efter vissa ändringar i rättegångsbalken blivit allt vanligare, fått större betydelse som en garanti för att en part får insyn i relevant material. Det finns därför anledning att i detta sammanhang också överväga om kommunikationsplikten bör regleras generellt i rättegångsbalken och i vilken mån den ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen.</p>
<p>När regleringen kring partsinsynen och kommunikationsplikten övervägs bör utredningen beakta de särskilda förhållanden och regler om sekretess som gäller i fråga om det internationella straffrättsliga samarbetet.</p>
<p>Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut</p>
<p>Som nämns tidigare har utredningen förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet. Regeringen delar utredningens uppfattning att en sådan översyn bör göras, bl.a. eftersom det är angeläget att det tydliggörs i vilken utsträckning det bör vara möjligt att förordna om sekretess för målsägandens identitet i de aktuella fallen.</p>
<p>Behovet av ett delbetänkande</p>
<p>Utredningen har begärt förlängd tid för redovisning av sitt nuvarande uppdrag. Vidare innebär det nu aktuella tilläggsuppdraget avseende frågan om partsinsyn i mål vid domstol och en eventuell reglering av kommunikationsplikten att utredningstiden måste förlängas. Utredningen bör dock redovisa två frågor mer skyndsamt i ett delbetänkande. Det gäller dels frågan hur rätten till partsinsyn ska tillgodoses beträffande de videoupptagningar av berättelser som lämnas i bevissyfte med anledning av reformen om en modernare rättegång som träder i kraft den 1 november 2008, dels behovet av förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i rättegångsbalken samt i vilken mån det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen. Utredningen ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade.</p>
<p>Utredningen ska i ett delbetänkande överväga frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i 12 kap. 4 § sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Utredningen ska beakta Utvärderingsutredningens förslag till ändring i den paragrafen.</p>
<p>Delbetänkandet ska redovisas senast den 15 oktober 2008. Övriga frågor ska redovisas senast den 31 juli 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:49/2008-04-24T12:00:00+01:002008-04-24T12:00:00+01:002008:49 Särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstolJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>I allt fler fall uppställs berättigade krav på särskild snabbhet eller särskilda kunskaper i dömandet. En rad riktade åtgärder har vidtagits för att tillgodose sådana krav. Det finns nu enligt regeringens mening ett behov av att i ett sammanhang överväga behovet av sådana åtgärder.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. Om utredaren för någon eller några måltyper lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p>Domstolsorganisationen</p>
<p>Det finns två allmänna domstolsslag; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa domstolsslag är i allt väsentligt parallella och båda består av tre instanser. Allmänna domstolar är tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten.</p>
<p>För de allmänna domstolarna finns regler om processordningen i rättegångsbalken och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande regler i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. För vissa måltyper finns kompletterande bestämmelser i de materiella lagar som reglerar aktuellt rättsområde.</p>
<p>Inom de allmänna domstolarna är tingsrätten första instans. Det finns f.n. 53 tingsrätter av varierande storlek. De minsta tingrätterna har ett tiotal anställda och de största flera hundra. Som andra instans finns sex hovrätter. I några typer av mål, exempelvis s.k. förenklade tvistemål, förutsätts det ett särskilt tillstånd för att få en fullständig prövning i hovrätten, s.k. prövningstillstånd. Från och med den 1 november 2008 kommer systemet med prövningstillstånd att omfatta flertalet tvistemål och domstolsärenden. Regeringen har nyligen föreslagit att samtliga tvistemål ska omfattas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). Högsta domstolen är högsta instans inom de allmänna domstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Högsta domstolen krävs i allmänhet prövningstillstånd. Tillståndsgrunderna vid överklagande till Högsta domstolen är färre än vid överklagande till hovrätt, vilket hänger samman med domstolsinstansernas olika uppgifter. Hovrättens främsta uppgift är att överpröva tingsrättens avgörande. Därför ska hovrätten meddela prövningstillstånd bl.a. om det finns skäl att ändra tingsrättens avgörande. Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att meddela avgöranden som är ledande för rättstillämpningen (prejudikat).</p>
<p>De allmänna domstolarna är behöriga att handlägga alla typer av tvistemål, brottmål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vanligen inleds handläggningen i tingsrätten men det finns också ärenden som inleds i myndighet. En hel del av tvistemålen är s.k. familjemål och avser bl.a. äktenskapsskillnad, vårdnad om barn och underhåll till barn. Andra vanligt förekommande måltyper är mål som rör avtalsförhållanden och mål om skadestånd i utomobligatoriska förhållanden. I de allmänna domstolarna handläggs även vissa ärenden där någon tvist mellan parterna normalt inte råder. Exempel på sådana ärenden är registrering av äktenskapsförord och förordnande av bodelningsförrättare. I syfte att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter har det nyligen lagts fram förslag om att föra över handläggningen av flertalet av dessa ärendetyper till förvaltningsmyndigheter (SOU 2007:65 Domstolarnas handläggning av ärenden).</p>
<p>Länsrätten är första instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det finns f.n. 23 länsrätter, vilka varierar i storlek från ett tiotal anställda till flera hundra. Kammarrätterna är andra instans. De är fyra till antalet. I många typer av mål krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska göra en fullständig prövning av målet. Regeringsrätten är högsta instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Regeringsrätten krävs i allmänhet prövningstillstånd. Liksom för de allmänna domstolarna är grunderna för prövningstillstånd färre vid överklagande till Regeringsrätten än vid överklagande till kammarrätt, vilket hänger samman med domstolarnas olika uppgifter i instansordningen.</p>
<p>De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger främst mål som rör mellanhavanden mellan det allmänna och enskilda. Exempel på sådana mål är skattemål, mål om tvångsingripande mot psykiskt sjuka, mål om omhändertagande av barn och missbrukare samt socialförsäkringsmål. I allt väsentligt handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna överklaganden från förvaltningsmyndighet, t.ex. Skatteverket och Försäkringskassan.</p>
<p>Även om domstolsorganisationerna bygger på principen att domstolarna ska ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive domstolsslag olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar eller avdelningar. Som exempel kan nämnas sjörättsmål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål ska ha en särskild sammansättning. En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. De särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera måltyper, de är exklusivt behöriga att pröva dessa måltyper och har - med undantag för migrationsdomstolarna - ledamöter med särskild kunskap i de frågor de prövar.</p>
<p>Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna; specialdomstolarna. Det finns numera tre specialdomstolar; Patentbesvärsrätten, Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen. Patentbesvärsrätten har 15, Marknadsdomstolen 9 och Arbetsdomstolen 21 anställda. Patentbesvärsrätten består av både lagfarna och tekniskt kunniga domare. Marknadsdomstolen har en heltidsanställd lagfaren domare. För övriga särskilda ledamöter i Marknadsdomstolen är ledamotskapet en bisyssla. I dömandet i Arbetsdomstolen deltar, förutom lagfarna ledamöter, även s.k. intresseledamöter. Också för dessa är uppgiften att vara ledamot en bisyssla.</p>
<p>Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överklaganden av Patent- och registreringsverkets och Statens Jordbruksverks beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen är däremot slutinstanser. Marknadsdomstolen överprövar Stockholms tingsrätts avgöranden i konkurrensmål och marknadsrättsliga mål samt prövar andra sådana mål som första och enda instans. Arbetsdomstolen överprövar tingsrätternas avgöranden i arbetsrättsliga tvister och fungerar som första och enda instans i andra sådana tvister.</p>
<p>Utmärkande för specialdomstolarna är att de inte bygger på en instansordning med tre instanser. För de specialdomstolar som är slutinstanser gäller dock att deras avgöranden kan komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om bl.a. resning.</p>
<p>När det i det följande talas om mål avses också domstolsärenden.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Samhällsutvecklingen</p>
<p>Samhällsutvecklingen har lett till förändrade krav på såväl domstolarna och deras organisation som de processuella regelverken. Målen ökar i komplexitet och den ökade internationaliseringen gör att det ställs krav på kunskaper också i annat än renodlad nationell rätt, exempelvis gemenskapsrätt. Generellt sett har dessutom tempot i samhället ökat vilket återspeglar sig också i kraven på domstolarna.</p>
<p>Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är att det i allt fler fall uppställs krav på särskild snabbhet i domstolsförfarandet. Dessa krav kan ha sin grund i att det är fråga om en specifik måltyp som till sin natur är sådan att den kräver ett snabbt avgörande. Det gäller t.ex. vissa myndighets- och domstolsbeslut som påverkar konkurrensförhållandena mellan företag och därmed dynamiken i näringslivet, såsom vissa mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. Om dessa mål inte avgörs skyndsamt riskerar syftet med regleringen att omintetgöras eftersom det är genom myndighets- och domstolsbesluten som förutsättningarna för de aktörer som verkar på marknaden preciseras. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. Ett annat exempel är mål om tvångsvård av unga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. I detta fall är det omsorgen om den unga personens hälsa eller utveckling som motiverar skyndsam handläggning. Det kan också vara fråga om sådana måltyper som p.g.a. internationella åtaganden förutsätter domstolsprövning inom viss tid. Ett exempel är mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling. Ett annat exempel är många ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete, t.ex. enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Även i fråga om andra måltyper framställs krav på snabbhet i förfarandet. Här kan nämnas mål som rör vårdnad om barn och mål om kvinnofridskränkning. I dessa fall är det barnets respektive kvinnans utsatta ställning som motiverar särskilt snabb handläggning. Mål med unga lagöverträdare är också prioriterade. En kort handläggningstid har ansetts göra att sambandet mellan brottet och reaktionen blir mer klart för den unga.</p>
<p>En annan konsekvens av samhällsutvecklingen är att allt fler måltyper ställer krav på särskilda kunskaper inom vissa områden hos domarna. Ett exempel är de immaterialrättsliga målen. Dessa måltyper, och särskilt patentmålen, förutsätter praktisk erfarenhet av den specifika måltypen såväl som kunskap om sambandet mellan olika immaterialrättsliga regelverk. Ett annat exempel är vissa s.k. ekobrottmål som förutsätter kunskaper om såväl ekonomi som straffrättsliga frågeställningar. Ytterligare ett exempel är miljömålen som ställer krav på både kunskaper om miljörätt och tekniskt kunnande. Flera måltyper förutsätter kunskaper om barn samt deras rättigheter, behov och utveckling. Det kan i detta sammanhang nämnas att det på myndighetsnivå samt bland åklagare, advokater och övriga ombud är vanligt med specialisering för att möta dessa krav på särskilda kunskaper.</p>
<p>Organisationsförändringar</p>
<p>Domstolarnas förmåga att uppfylla medborgarnas och andra intressenters berättigade krav på verksamheten måste ständigt utvecklas. Utgångspunkten för arbetet med att vidareutveckla domstolsorganisationen är att domstolarna ska ha en funktionell och geografisk spridning i förhållande till allmänheten, näringslivet och rättsväsendets övriga myndigheter samtidigt som organisationen skapar förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling samt en väl fungerande beredningsorganisation.</p>
<p>Under senare år har i detta syfte omfattande förändringar ägt rum av tingsrättsorganisationen. Antalet tingsrätter har minskat genom sammanläggningar.</p>
<p>De senaste årens förändringar av tingsrättsorganisationen har på regeringens uppdrag utvärderats av Statskontoret. I utvärderingen redovisar Statskontoret slutsatsen att tingsrättssammanläggningarna har skapat domstolar med ökad judiciell och administrativ bärkraft. Statskontoret konstaterar vidare att de mål som ställts upp för sammanläggningarna har uppfyllts till stora delar. Bland annat bedömer Statskontoret att sammanläggningarna har skapat bättre förutsättningar för tingsrätterna att specialisera den dömande verksamheten. Regeringen har nyligen i en skrivelse redogjort för hur tingsrättsorganisationen ska utvecklas vidare (skr. 2007/08:117 En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation).</p>
<p>Den nuvarande länsrättsorganisationen anses generellt sett inte kunna leva upp till alla de krav som ställs på en ändamålsenlig organisation. Domstolsverket har därför i samråd med berörda domstolschefer gjort en översyn av länsrättsorganisationen och föreslagit att den bör bestå av betydligt färre och större domstolar. En ny organisation förväntas leda till kortare handläggningstider och en förhöjd kompetens, bl.a. i form av ökad specialisering. Rapporten har remitterats och majoriteten av remissinstanserna har ställt sig bakom den föreslagna lösningen. Regeringen har mot den bakgrunden gett Domstolsverket i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag om antalet länsrätter och deras geografiska spridning.</p>
<p>Reformering av det processuella regelverket</p>
<p>Det är viktigt att också rättegångsreglerna anpassas till tidens krav. Reglerna ska vara moderna och underlätta för dem som behöver vända sig till domstol och också bidra till att medborgarnas och andra aktörers berättigade krav på att få sin sak prövad inom rimlig tid kan tillgodoses. Reglerna ska vara flexibla så att handläggningen av ett mål kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. Samtidigt bör parternas ansvar för att målen drivs framåt betonas.</p>
<p>I syfte att modernisera rättegången i allmän domstol beslutade riksdagen år 2005 om en rad förändringar av rättegångsreglerna (prop. 2004/05:131 En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol). Det övergripande syftet med de nya reglerna är att skapa en förbättrad processordning i allmän domstol som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig handläggning av mål och ärenden. Det handlar bl.a. om ett bättre utnyttjande av modern teknik genom att möjliggöra deltagande via videokonferens och genom att spela in förhör på video. För att åstadkomma en ökad flexibilitet och därmed i större omfattning kunna anpassa handläggningen av ett mål till vad som behövs i det enskilda fallet mjukas kravet på muntlighet upp och det införs enhetligare regler för sammanträden. Ett antal bestämmelser syftar till att betona parternas ansvar för att målet drivs framåt. Särskilt kan nämnas skärpta regler angående tidsplaner och sammanställningar av parternas ståndpunkter samt ett ökat partsansvar för bevisningen. Vidare görs hovrättsprocessen mer ändamålsenlig genom att systemet med prövningstillstånd utvidgas och reglerna för hovrättens bevisupptagning förändras. Det innebär att hovrätten ges möjlighet att i större utsträckning grunda sin prövning på samma material som legat till grund för avgörandet i tingsrätten. Därmed tydliggörs att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans. Reformen förväntas leda till att den genomsnittliga handläggningstiden förkortas och risken för inställda förhandlingar minskar. Regeringen har beslutat att reformen ska träda i kraft den 1 november 2008.</p>
<p>I syfte att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål har åklagarens behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling utvidgats samt åklagaren getts en rätt att innan stämning utfärdas inhämta sådant yttrande från Kriminalvårdsmyndigheten som avses i 1 § lagen <a href="https://lagen.nu/1991:2041">(1991:2041)</a> om särskild personutredning i brottmål, m.m. (prop. 2001/02:147 Snabbare lagföring).</p>
<p>För att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen och därigenom stärka den enskildes rättssäkerhet övervägs även ändringar i rättegångsreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bland annat övervägs att flytta ner ytterligare måltyper från kammarrätt till länsrätt. Vidare har regeringen nyligen föreslagit att den pågående försöksverksamheten med videokonferens i förvaltningsdomstolarna ska permanentas och utvecklas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). I sammanhanget kan även nämnas att regeringen nyligen har beslutat om en översyn av förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag). I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det kan vidtas några åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till myndighetsprövningen.</p>
<p>Särskilda åtgärder för att tillgodose särskild snabbhet och särskild kompetens</p>
<p>Utöver allmänna reformer har en rad riktade åtgärder vidtagits för att tillgodose de krav på snabbhet och specialisering som ställts i olika sammanhang.</p>
<p>För att tillgodose kraven på snabbhet har olika lösningar valts. Som exempel på lösningar som syftar till att åstadkomma en snabbare handläggning kan nämnas att flera måltyper handläggs med förtur. Det gäller framför allt mål med unga och frihetsberövade, t.ex. målen enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Senast har prövningsordningen för vissa mål enligt lagen om elektronisk kommunikation reformerats med ikraftträdande den 1 januari 2008. Genom reformen införs regler om skyndsam handläggning och om preklusion av nya omständigheter och ny bevisning. För såväl migrationsmålen och vissa miljömål som målen enligt lagen om elektronisk kommunikation är andra instans slutinstans. På grundval av betänkandet En ny konkurrenslag (SOU 2006:99) har regeringen dessutom i en proposition (prop. 2007/08:135 En ny konkurrenslag) nyligen lämnat förslag som bl.a. syftar till att effektivisera konkurrenslagstillämpningen i domstol, t.ex. bestämmelser som ger incitament för företagen att medverka mer aktivt i den myndighetshandläggning som föregår domstolsprövningen. Slutligen kan nämnas att riksdagen våren 2007 antog regeringens förslag om inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a>. Den nya inriktningen innebär i korthet att merparten av länsstyrelsernas beslut enligt plan- och bygglagen, som nu överklagas till regeringen respektive allmän förvaltningsdomstol, i framtiden kommer att överklagas till miljödomstolarna. Syftet med reformen är bl.a. att få en kortare instanskedja för målen.</p>
<p>För att tillgodose kraven på specialisering har också olika lösningar valts. Exempelvis handläggs vissa immaterialrättsliga mål, sjörättsmål och tryckfrihetsmål av särskilt angivna tingsrätter. I vissa mål deltar särskilda ledamöter i dömandet. Det gäller t.ex. patentmålen där tekniska experter deltar och konkurrens- och marknadsföringsmålen liksom i nyss nämnda mål enligt lagen om elektronisk kommunikation där ekonomiska experter deltar. Migrationsmål, fastighetsmål och miljömål handläggs i särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vissa immaterialrättsliga, marknadsrättsliga, konkurrensrättsliga och arbetsrättsliga mål handläggs i specialdomstolar.</p>
<p>Flera måltyper är dessutom föremål för utredning. Här kan nämnas sexualbrottmålen och miljömålen; i sistnämnt fall är det fråga om organisations- och författningsändringar till följd av nyss nämnd reform på miljöområdet.</p>
<p>Det har dessutom ställts krav på särskilda åtgärder för ytterligare måltyper. Exempelvis har Svenskt Näringsliv framfört att det bör tillsättas en utredning som gör en bred översyn av processordningen på ett flertal för näringslivet viktiga områden. Det gäller områden av betydelse för konkurrensförhållandena på marknaden och företagandet nationellt och internationellt. Svenskt Näringsliv nämner särskilt konkurrensrätten, immaterialrätten, offentlig upphandling, elektronisk kommunikation och företagshemligheter. Svenskt Näringsliv anför bl.a. att det finns beröringspunkter mellan måltyperna i fråga samt att dessa tvister ställer höga krav på snabbhet och kvalitet, vilket i sin tur ställer krav på specialisering, särskild teknisk och annan kompetens, väl fungerande prejudikatbildning samt säkerställda resurser. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Svenska Föreningen för Industriellt Rättsskydd och Sveriges Patentbyråers Förening har ställt sig bakom begäran. Ytterligare ett exempel på måltyper där det finns krav på särskilda åtgärder är miljömålen. Det har beträffande dessa mål gjorts gällande att det finns ett behov av särskilda åtgärder för att säkerställa prejudikatbildningen till följd av redan beslutade reformer som innebär att Miljööverdomstolen blir slutinstans för ytterligare måltyper. Slutligen kan nämnas mål i allmän förvaltningsdomstol om elnätföretagens nättariffer. Energinätsutredningen lämnade nyligen i ett delbetänkande (SOU 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer) ett förslag om förhandsprövning av nättariffer. Förslaget innebär att det blir ännu viktigare att nätmyndighetens beslut prövas snabbt. Utredningen föreslår därför en översyn av reglerna för överklagande av beslut om skäligheten av nätföretagens intäkter i syfte att effektivisera domstolsprocessen och förkorta handläggningstiderna.</p>
<p>Analys av möjligheter till särskilda åtgärder inom ramen för nuvarande ordning</p>
<p>Omfattande förändringar har under senare år gjorts av tingsrättsorganisationen i syfte att möta de ökade kraven på domstolarna. Motsvarande åtgärder övervägs när det gäller länsrättsorganisationen. De aktuella organisationsförändringarna skapar förutsättningar för en kompetent och snabb prövning av alla i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar förekommande måltyper. Genom de beslutade reglerna om en modernisering av rättegången i allmän domstol erhålls dessutom en modernare och mer ändamålsenlig processordning som kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ytterligare åtgärder för modernisering av processen vid allmän domstol och av förvaltningsprocessen är under övervägande. Trots generella förbättringar kommer det även fortsättningsvis finnas behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper. Dessutom finns det måltyper som inte är inordnade i de allmänna domstolsorganisationerna och som därmed inte berörs av dessa reformer.</p>
<p>Hittills har som framgått olika lösningar valts i olika sammanhang för att tillgodose krav på exempelvis särskild snabbhet eller särskild kompetens i dömandet. Till en del har det naturligtvis sin förklaring i att olika typer av mål fordrar olika lösningar. Det är dock otillfredsställande att frågorna löses från fall till fall. Det finns en påtaglig risk för att helhetsbilden går förlorad och att det för just den måltyp som är föremål för utredning skapas långtgående särlösningar. Ett stort antal måltyper som omfattas av särlösningar och ett stort antal olika särlösningar riskerar att splittra domstolssystemet på ett icke önskvärt sätt. De särskilda åtgärderna får då inte heller avsedd effekt. Enligt regeringens mening är det därför av värde att i ett sammanhang överväga behovet av särskilda åtgärder för de vid domstol förekommande målen.</p>
<p>Förtroendet för rättsstaten förutsätter ett väl fungerande domstolssystem som kan tillhandahålla en effektiv och rättssäker domstolsprövning för alla måltyper, dvs. också måltyper som ställer särskilda krav på snabbhet och särskild kompetens. Den huvudsakliga väg som valts för att åstadkomma detta är en sammanhållen domstolsorganisation.</p>
<p>Varje rättsområde fordrar i varierande grad specialistkunskaper. Den sammanläggning av domstolar som har skett under senare år har skapat ökade möjligheter till specialisering för domare. Den yttersta formen av sådan specialisering är inrättandet av särskilda domstolar såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. En sammanhållen domstolsorganisation säkerställer också att domarna vid sidan av specialiseringen har en bred generell kompetens, vilket är nödvändigt.</p>
<p>För att underlätta handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning kan man förstärka domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper.</p>
<p>På vissa områden som kräver specialistkunskaper är målunderlaget litet, vilket riskerar att utarma kompetensen vid domstolen, samtidigt som det finns en koppling till andra måltyper som gör att erfarenhet av en måltyp är av värde vid handläggning av en annan måltyp. En lösning för att säkerställa kompetensen kan i sådant fall vara att samla dessa måltyper vid en domstol. Vid särskilda domstolar inom de allmänna domstolsslagen är det i dessa fall möjligt att åstadkomma en samordning som innefattar också brottmål, vilka måste handläggas i allmän domstol.</p>
<p>En viktig del i ett väl fungerande domstolsväsende är att handläggningen av mål inte onödigt uppehålls utan att de kan avgöras i den takt de kommer in.</p>
<p>Den allmänna utgångspunkten för det nuvarande domstolssystemet är att det ska bestå av tre domstolsinstanser med tyngdpunkten i första instans, andra instans som överprövningsinstans och sista instans som prejudikatinstans. Första instans ska kunna avgöra alla måltyper oavsett storlek och svårighetsgrad på ett sätt som inte lämnar utrymme för tvekan angående domstolens kompetens. Genom de olika uppgifterna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som rättsbildningen säkerställs. För den övervägande delen av rättskipningen anses detta som en självklarhet.</p>
<p>Om det finns en viss målkategori som kräver särskilt snabb handläggning är det möjligt att åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om tidsfrister, förtur m.m. samt genom särskilda organisatoriska lösningar m.m. Även regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra instans leder typiskt sett till ett snabbare avgörande av målen. Det ger även andra instans förutsättningar att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta om hand de mål som kräver en fullständig prövning. Därutöver kan i speciella fall övervägas att begränsa möjligheterna att överklaga målen till Högsta domstolen eller Regeringsrätten. En annan möjlighet är att för vissa speciella fall införa s.k. språngrevision till högsta instans, dvs. målen prövas i första och sista instans. En sådan ordning kan övervägas exempelvis för mål som liksom de immaterialrättsliga registreringsmålen föregås av prövning i en starkt specialiserad prövningsmyndighet. En kort instanskedja med en bra prejudikatbildning är en fråga som också är intressant för sådana mål som prövas i miljödomstolarna. Denna fråga ingår i Miljöprocessutredningens (M 2007:04) uppdrag (dir. 2007:94 och dir. 2007:184).</p>
<p>En större organisation gör att det blir lättare att parera frånvaro bland personalen och personalförändringar, vilket kan innebära en ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. Det skapas också möjligheter att tillföra resurser respektive mål vid toppar respektive dalar i målflödet. Därmed kan en jämnare arbetsbelastning erhållas. Det innebär även ett mer rationellt utnyttjande av resurserna. Ur rekryteringssynpunkt är det dessutom generellt sett en fördel att personalen med tiden kan övergå till andra specialiteter och därmed ytterligare utveckla sin kompetens. En annan fördel med en sammanhållen organisation är att kostnaderna för administration kan hållas nere.</p>
<p>I några fall har andra lösningar valts, nämligen specialdomstolar. Ett genomgående motiv vid inrättandet av sådana domstolar har varit att skapa garantier för att det inom domstolen ska finnas tillräcklig sakkunskap på det materiella rättsområdet som dömandet ska omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål.</p>
<p>Under de senaste femton åren har flera specialdomstolar och nämnder avskaffats och målen förts över till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Till exempel har Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, Försäkringsöverdomstolen och den mellankommunala skatterätten avskaffats. Nyligen har Utlänningsnämnden lagts ner och nämndens uppgifter förts över till tre länsrätter och en kammarrätt. Det finns också förslag på att avskaffa Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten, se t.ex. Ds 1993:34 Specialdomstolarna i framtiden respektive SOU 2001:33 Patentprocessen m.m.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Mot bakgrund av det ovan anförda ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. För de måltyper där en analys av behovet av särskilda åtgärder gjorts nyligen ska utredaren ta hänsyn till denna. Förslagen kan avse grupperingar av mål såsom mål som rör viss lagstiftning, t.ex. konkurrensrätt, eller vissa särskilt skyddsvärda objekt, t.ex. konsumenter eller barn och unga. Om utredaren för någon måltyp lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren avstå från att lämna förslag på åtgärder i denna del och även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Utredaren ska samråda med pågående utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget.</p>
<p>Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och ska utforma sina förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. I fråga om konsekvenser för företag ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:36/2008-04-17T12:00:00+01:002008-04-17T12:00:00+01:002008:36 En ny förvaltningslagJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 17 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska se över bestämmelserna i förvaltnings- lagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och lämna förslag till en ny lag. Förvaltningslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 och har sin grund i 1971 års förvaltningsrättsreform. Lagen innehåller regler för förvaltningsförfarandet och syftar bl.a. till att upprätt- hålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att göra för- valtningslagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt och dessutom anpassade för en alltmer utbyggd elektro- nisk förvaltning. Vidare ska en analys göras som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Härutöver ska bl.a. följande frågor behandlas. * Vilka åtgärder kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna? * Kan bestämmelserna om omprövning och överklagande för- bättras så att en mer rättssäker och effektiv ordning skapas? * Kan de allmänna rättsliga principer som tillämpas för för- valtningsförfarandet regleras i en ny förvaltningslag?</p>
<p>Utredaren ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2010.</p>
<p>Bakgrund Förvaltningslagen - en grundval för rättssäkerhet och service Förvaltningslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 men har i väsentliga avseenden sin grund i 1971 års förvaltningsrättsre- form. I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden och hur domstolarna ska handlägga förvaltningsärenden. Det betyder att den berör en mycket stor del av verksamheten i stat och kom- mun. Det främsta syftet med lagen är att värna medborgarnas rättssäkerhet när de har med förvaltningsmyndigheter att göra. Ett annat viktigt syfte är att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Vidare ska lagen leda till snabbare avgöranden genom att motverka att ärenden prövas i för många instanser. Därför innehåller den regler om hur beslut får omprövas. Förvaltningslagen bygger på att det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service. Det är alltså inte tillräckligt att myn- digheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste också lämna snabba, enkla och enty- diga besked och hjälpa medborgaren att ta till vara sin rätt. La- gen innehåller t.ex. regler om myndigheternas serviceskyldig- het, om deras samverkan med andra myndigheter, om snabb och enkel handläggning av ärenden, om ett lättbegripligt myndig- hetsspråk och om muntliga inslag i handläggningen. Förvaltningslagen bildar grundvalen för hur förvaltnings- ärenden ska handläggas genom att den slår fast sådana regler som i princip ska tillämpas av alla myndigheter. Viktiga frågor som regleras i lagen är bl.a. tolkning, ombud, jäv, rätt att få ta del av uppgifter, beslut, rättelse, omprövning och överklagande av beslut.</p>
<p>1971 års förvaltningsrättsreform Efter ett långvarigt utredningsarbete antogs år 1971 tre nya la- gar på förvaltningsrättens område: lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om all- männa förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1971:290">(1971:290)</a> och förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Genom dessa lagar omor- ganiserades rättskipningen i Regeringsrätten och kammarrätt samtidigt som allmänna regler för förfarandet hos förvaltnings- myndigheter och förvaltningsdomstolar infördes. Reformen innebar bl.a. att Regeringsrätten i första hand skulle vara en prejudikatinstans och att tyngdpunkten vid dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut flyttades till kammarrätt. Kammarrättsorganisationen - som tidigare bestod enbart av Kammarrätten i Stockholm - förstärktes med en ny regional kammarrätt i Göteborg. Senare tillkom även kammarrätten i Jönköping och i Sundsvall. I samband med reformen organise- rades också inom länsstyrelserna skatterätter för överprövning av skattemål och länsrätter för överprövning av körkorts- och sociala mål. Genom ytterligare lagändringar år 1979 bröts skat- terätterna och länsrätterna ut ur länsstyrelserna och en själv- ständig allmän förvaltningsdomstol - länsrätt - skapades i varje län. Förfarandet i Regeringsrätten, kammarrätterna och länsrät- terna regleras genom bestämmelserna i förvaltningsprocessla- gen. Under senare år har det skett en fortsatt tyngdpunktsför- skjutning inom domstolsorganisationen, från kammarrätt till länsrätt (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95: 165). För förvaltningsmyndigheterna innebar förvaltningsrättsre- formen inga organisatoriska nyheter. Genom 1971 års förvalt- ningslag reglerades däremot en rad grundläggande principer för förvaltningsmyndigheternas ärendehantering. Även om detta till betydande del innebar att de principer som redan tillämpades inom förvaltningen lagfästes, var det första gången förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna gjordes till föremål för en all- män reglering. Som nämnts föregicks förvaltningsrättsreformen av ett lång- varigt utredningsarbete. Riksdagen begärde år 1942 "en mera enhetlig, fullständig och i övrigt ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande lagstiftning angående förfarandet hos förvalt- ningsdomstolar och hos övriga förvaltningsmyndigheter, då de avgöra frågor som angå enskild rätt" (första lagutskottets betän- kande 1942:34, rskr. 1942:236). Initiativet ledde till en förbere- dande utredning som resulterade i betänkandet Förvaltningsför- farandet (SOU 1946:69). Betänkandet innehöll en plan för det fortsatta lagstiftningsarbetet men inga författningsförslag. Det egentliga reformarbetet inleddes år 1949, då Besvärs- sakkunniga tillkallades. Syftet var att förfarandet bättre skulle svara mot rättssäkerhetens krav men det skulle även vara smidi- gare och effektivare. Den första etappen skulle ta sikte på över- prövningen av förvaltningsbeslut. Efter ett delbetänkande, Åt- gärder för förenhetligande av besvärstiden i administrativa mål (SOU 1953:30), och ett principbetänkande, Administrativt rätts- skydd (SOU 1955:19), fick de sakkunniga tilläggsdirektiv om att överväga vissa regler för första instans. I slutbetänkandet Lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) fanns ett förslag till en lag som skulle reglera förfa- randet hos såväl förvaltningsmyndigheter som förvaltningsdom- stolar. Lagförslaget hade 20 kapitel med totalt 155 paragrafer och kritiserades vid remissbehandlingen bl.a. för att vara alltför utförligt. En arbetsgrupp inom Justitiedepartementet tog därefter fram ett radikalt beskuret lagförslag som huvudsakligen avsåg hand- läggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Förslaget presenterades i betänkandet Förvaltningslag (SOU 1968:27). Förfarandet i förvaltningsdomstol behandlades i Förvalt- ningsdomstolskommitténs betänkande Förvaltningsrättskipning (SOU 1966:70) och i en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, Förfarandet i förvaltningsdomstol (Ds Ju 1970:11). De nämnda förslagen - om förfarandet hos såväl förvalt- ningsdomstol som förvaltningsmyndighet - behandlades i prop. 1971:30 Förvaltningsrättsreform. I propositionen uttalades bl.a. att starka skäl talar för att en allmän lagstiftning om förfarandet på förvaltningens område utformas som dels en allmän lag för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter såväl i första instans som i högre instans, dels en allmän lag för förfarandet hos för- valtningsdomstol (s. 282). Riksdagen antog regeringens förslag (bet. KU 1971:36, rskr. 1971:222).</p>
<p>1986 års lag Under 1970-talet framfördes i olika sammanhang önskemål om en översyn av 1971 års förvaltningslag. År 1978 tillsattes För- valtningsrättsutredningen, som bl.a. hade till uppgift att behand- la frågor om omröstning i förvaltningsärenden, när ett förvalt- ningsbeslut blir gällande, vilka beslut som kan överklagas och verkan av felaktiga överklagandehänvisningar. Översynen skul- le bygga på den grund som lades genom 1971 års reform. De föreslagna bestämmelserna skulle vara så enkla och lättbegrip- liga som möjligt samt syfta till att förbättra myndigheternas ser- vice gentemot allmänheten. Möjligheterna att förenkla förfaran- det och förkorta handläggningstiderna skulle tas till vara. Ge- nom tilläggsdirektiv gavs utredningen i uppdrag att särskilt överväga frågan om förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ompröva sina beslut. Utredningen lämnade ett delbetänkande, Ändringar i förvalt- ningslagen (SOU 1981:46), och ett slutbetänkande, Ny förvalt- ningslag (SOU 1983:73). Den nya förvaltningslag som före- slogs i slutbetänkandet skilde sig från 1971 års lag bl.a. genom att den innehöll bestämmelser om när ett beslut blir gällande och vilka beslut som får överklagas. Förslaget om omprövning var mer vidsträckt än enligt då gällande lag. Vidare föreslogs bl.a. att reglerna om tolk, ombud och biträde samt jäv skulle gälla även utanför myndigheternas ärendehandläggning, dvs. även vid s.k. faktiskt handlande. I prop. 1985/86:80 lade regeringen fram förslag till en ny förvaltningslag, som huvudsakligen motsvarade det utredningen lade fram. Förslaget antogs av riksdagen (bet. KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202).</p>
<p>Senare utveckling Sedan förvaltningslagen trädde i kraft har flera ändringar i lagen gjorts. De flesta är rena följdändringar till annan lagstiftning. Av övriga ändringar bör följande särskilt framhållas. Sedan den 1 oktober 1998 finns en allmän bestämmelse om domstolsprövning av förvaltningsbeslut (22 a § förvaltningsla- gen). Enligt denna bestämmelse får överklagbara beslut som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett syf- te med regeln är att anvisa en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning finns enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller EG-rätten utan att en så- dan möjlighet är förutsedd i lagstiftningen. Genom bestämmel- sen övergavs den tidigare gällande principen om rätten att "gå till kungs", dvs. att statliga myndigheters beslut överklagas hos närmast högre myndighet med regeringen som sista instans (prop. 1997/98:101 s. 59 f.). Den 1 juli 2006 trädde en lagändring i kraft som tydliggör att förvaltningslagens överklagandebestämmelser alltid är tillämp- liga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolspröv- ning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen (3 § andra stycket). Detta innebär att be- slut av förvaltningsmyndighet som innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter kan överklagas, även om det i en annan lag eller en förordning finns ett överkla- gandeförbud. Denna princip gällde även tidigare enligt Reger- ingsrättens praxis (jfr t.ex. RÅ 2001 ref. 56). Behovet av en översyn En ökad internationalisering Det har gått snart 40 år sedan förvaltningsrättsreformen genom- fördes och den nu gällande förvaltningslagen har varit i kraft i mer än 20 år. Sedan dess har mycket förändrats, inte minst ge- nom den ökade internationaliseringen. Till följd av EU-medlemskapet är förvaltningsrätten inte längre enbart en svensk angelägenhet. Det är inte ovanligt att det i EG-rättsakter finns bestämmelser om t.ex. tidsfrister för handläggning av ärenden eller rätt till domstolsprövning. Ofta bygger dessa bestämmelser på en annan förvaltningsrättslig tra- dition än den svenska. Det är inte lämpligt att Sverige får två parallella förvaltningsrättsliga system: ett som gäller på de om- råden som regleras av EG-rätten och ett som gäller för förvalt- ningen i övrigt. Här kan också nämnas att rätten till en god förvaltning regle- ras i förslaget till stadga om de grundläggande rättigheterna (ar- tikel 41). Bestämmelsen avser EU:s institutioner, organ och by- råer. Vidare har Europakonventionen kommit att få en alltmer central roll inom förvaltningsrätten. Detta beror dels på att kon- ventionen numera gäller som svensk lag, dels på att innebörden av vissa begrepp i konventionen (t.ex. civila rättigheter) har kommit att förändras genom den dynamiska rättsutveckling som skett genom Europeiska domstolen för de mänskliga rättighe- terna. Rätten enligt artikel 6.1 i Europakonventionen till dom- stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter är numera betydligt mer vidsträckt än vad den var vid tidpunkten för för- valtningsrättsreformen.</p>
<p>Krav på skyndsam handläggning Handläggningen av förvaltningsärenden ska alltid ske skynd- samt. Riksdagen har tillkännagett som sin mening att regeringen bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14, rskr. 2004/05:153). I tillkännagivandet anförs bl.a. att det i en rätts- stat är viktigt att medel står till buds som garanterar den enskil- de medborgarens rätt till en säker och snabb handläggning av ett ärende, särskilt i fall som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen bör därför stärkas. Härtill krävs, för att Sveriges åtaganden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska vara uppfyllda, att prövningen sker inom skälig tid även i första instans. Sverige har vidare en skyl- dighet enligt artikel 13 i konventionen att tillhandahålla ett ef- fektivt rättsmedel mot bl.a. långsam handläggning.</p>
<p>Tyngdpunkten i instansordningen ska ligga i första instans Det är av stor vikt att rätten till domstolsprövning är ändamåls- enligt reglerad. Samtidigt är det ett grundläggande krav att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ligger i första instans. Den enskilde ska inte annat än undantagsvis behöva föra sin sak vidare till domstol. Ett utvidgat omprövningsförfarande skulle kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. I de fall överklagande sker skulle sakfrågorna genom ett ändamålsenligt omprövningsförfarande kunna bli mer renodlade och tydliga för domstolen, med ökad effektivitet som följd. Även andra åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngd- punkten i instansordningen till första instans skulle kunna över- vägas, t.ex. när det gäller myndigheternas skyldighet att motive- ra sina beslut. Generellt bör förvaltningslagen vara så utformad att, i de fall överklagande sker, en rättssäker och effektiv domstolsprövning främjas.</p>
<p>En utförligare reglering av förfarandet Förvaltningslagen innehåller som nämnts endast grundregler för förvaltningsförfarandet. Många centrala frågor lämnas åt rätts- tillämpningen. Det framgår t.ex. inte av lagen vad som är ett beslut eller om ett beslut är överklagbart och i så fall vem eller vilka som har rätt att överklaga det. Vidare är tillämpligheten av vissa regler i lagen beroende av om myndigheten i ett enskilt fall ägnar sig åt myndighetsutövning, ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande. Vad dessa begrepp innebär anges inte i la- gen. Inte heller går det att utläsa vilka möjligheter en myndighet har att till enskilds nackdel ändra ett fattat beslut. Myndigheter- nas skyldighet att utreda ett ärende så som dess beskaffenhet kräver - officialprincipen - har inte heller kommit till uttryck i lagen. Även vissa andra allmänna offentligrättsliga principer, t.ex. legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna, har lämnats utanför förvaltningslagens reglering. Det är ur ett medborgarperspektiv inte tillfredsställande att viktiga regler och principer för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden inte kommer till uttryck i förvaltningslagen. Ett viktigt komplement till förfarandereglerna i förvaltnings- lagen är bestämmelserna om myndigheternas service- och sam- verkansskyldighet. Det bör övervägas om denna skyldighet kan utvecklas i syfte att stärka medborgarnas ställning i deras för- hållande till myndigheterna.</p>
<p>Förvaltningslagens subsidiaritet Förvaltningslagen är subsidiär inte enbart i förhållande till andra lagar utan även i förhållande till förordningar, vilket in- nebär att det är möjligt att genom förordningsbestämmelser göra undantag från lagen. Det kan ifrågasättas om detta är rim- ligt, inte minst med hänsyn till förvaltningslagens centrala roll.</p>
<p>Elektroniska förfaranden När förvaltningslagen infördes sköttes handläggningen av ären- den i stort sett manuellt. Under framför allt det senaste decenni- et har förvaltningsmyndigheterna i betydande utsträckning övergått till elektroniska förfaranden. Denna utveckling innebär stora fördelar för såväl enskilda som myndigheterna. Dels ökar servicen gentemot medborgarna, dels frigörs resurser som kan användas för serviceinsatser i mer komplicerade ärenden eller för att på annat sätt stärka myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att förvaltningslagen är anpassad till den elektroniska förvaltningen och att lagen inte innebär eller upp- levs innebära några hinder mot den fortsatta utvecklingen på detta område. Uppdraget En särskild utredare ska göra en rättslig översyn av förvalt- ningslagen i dess helhet och lämna förslag till en ny förvalt- ningslag. Det övergripande syftet med lagen ska även fortsättningsvis vara att värna medborgarnas rättssäkerhet, att säkerställa myn- digheternas service till allmänheten och att främja snabba avgö- randen. Översynen ska allmänt inriktas på att göra förvaltnings- lagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt inte bara för enskilda utan även för det stora antal anställda i stat och kommun som ska tillämpa lagens bestämmelser. En utgångspunkt ska vara att lagen är subsidiär endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Vid översynen ska en analys göras som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Även om målsättningen ska vara att så långt det är möjligt behålla den svenska förvaltningsrättsliga strukturen, ska det övervägas om vissa svenska förvaltningsrättsliga regler behöver anpassas till den internationella utvecklingen, t.ex. till EG-rätten för att un- derlätta samarbetet inom EU. Sverige har en skyldighet enligt Europakonventionen både att se till att handläggningstider inte är oskäligt långa och att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handlägg- ning. Vidare har riksdagen uttalat sig till förmån för en pröv- ning av tänkbara åtgärder för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna. Även dessa frågor ska ingå i översynen av förvaltningslagen. I detta sammanhang ska utredaren bl.a. beakta de förslag som lämnats i betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Utredaren ska analysera överklagandebestämmelserna i för- valtningslagen och föreslå en ny utformning av dessa. I detta ingår att ta ställning till vad som ska anses utgöra ett överklag- bart beslut och vem som ska ha rätt att överklaga beslutet. Rät- ten till domstolsprövning enligt EG-rätten respektive Europa- konventionen bör framgå på ett tydligare sätt än i den nuvar- ande lagen. Vidare ska utredaren se över bestämmelserna om ompröv- ning. Beslut ska inte behöva överprövas av domstol annat än när det är nödvändigt. Ett utvidgat omprövningsförfarande skul- le kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. Samtidigt är det viktigt att de ärenden där änd- ring inte sker i enlighet med vad en enskilde begär snabbt kan lämnas över till domstol för prövning. Utredaren ska även över- väga om det kan vidtas några andra åtgärder i syfte att ytterliga- re förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till första instans. Generellt bör förvaltningslagen vara så utformad att, i de fall överklagande sker, en rättssäker och effektiv domstolsprövning främjas. Oavsett vad utredaren kommer fram till i fråga om bestäm- melserna om överklagande och omprövning bör den nya för- valtningslagen innehålla en utförligare reglering än den nuva- rande. Som nämnts framgår vissa viktiga moment i förvalt- ningsförfarandet inte av förvaltningslagen utan följer av rätts- praxis. I så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt bör det av lagen gå att utläsa vad som ska gälla vid myndigheternas ärendehantering. Utredaren ska även bedöma vilka åtgärder som kan behövas för att underlätta användningen av elektroniska förfaranden i myndigheternas handläggning av ärenden. Vidare ska översynen omfatta även lagen <a href="https://lagen.nu/1986:1142">(1986:1142)</a> om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter. Förslaget till ny förvaltningslag får innehålla bestämmelser som syftar till att göra förvaltningen mer rättssäker och effektiv även i andra avseenden än de ovan nämnda. Utredaren ska samråda med 2006 års förvaltningskommitté (Fi 2006:08) och Utredningen om utveckling av lokal service i samverkan (Fi 2007:06). I den del som avser elektroniska förfaranden ska utredaren lämna en delredovisning senast den 1 juli 2009. Utredaren ska slutredovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 mars 2010.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:119/2007-08-23T12:00:00+01:002007-08-23T12:00:00+01:002007:119 Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings-och medborgarskapsärendenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes den 31 mars 2006. Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans-och processordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft den 31 mars 2006 (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2).</p>
<p>Reformen innebar i huvudsak följande.</p>
<p>Den nya instans- och processordningen</p>
<p>Den nya instans- och processordningen innebar att Utlänningsnämnden lades ned och att överprövningen av Migrationsverkets beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. Migrationsdomstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöverdomstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut.</p>
<p>Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrationsverket och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen. Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhetsärenden enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2001:82">(2001:82)</a> om svenskt medborgarskap.</p>
<p>Den nya utlänningslagen i övrigt</p>
<p>De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än i 1989 års utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl.</p>
<p>Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas.</p>
<p>Tidigare kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos Utlänningsnämnden. Denna ordning har upphört. Migrationsverket prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja ny prövning kan överklagas.</p>
<p>Syften med reformen</p>
<p>Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol.</p>
<p>Som grundläggande krav på den nya instans- och processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet - ökad öppenhet i asylprocessen - möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande - tvåpartsprocess vid överklagande - skyndsam handläggning - tyngdpunkten i asylprocessen i första instans - en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Ökad öppenhet i asylprocessen</p>
<p>Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14).</p>
<p>Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i Schweiz och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för Utlänningsnämnden (prop. 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>.</p>
<p>Tvåpartsprocess vid överklagande</p>
<p>Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att att Migrationsverket är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen (a. prop. s. 105).</p>
<p>Skyndsam handläggning</p>
<p>Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106).</p>
<p>Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans</p>
<p>Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i Migrationsverket (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid. En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen</p>
<p>De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande:</p>
<p>- Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett i 1989 års utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext.</p>
<p>- Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga.</p>
<p>- Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.).</p>
<p>Resursbehoven</p>
<p>Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål per år hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till knappt 75 procent av antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare under tre år fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft.</p>
<p>Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna</p>
<p>I planeringen av övergången till den nya instans- och processordningen beräknades att Utlänningsnämnden skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att Utlänningsnämndens ärendebalanser arbetats ned överlämnade Utlänningsnämnden vid sin nedläggning den 30 mars 2006 till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer).</p>
<p>Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna</p>
<p>Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens.</p>
<p>Utvärdering av reformen</p>
<p>Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet på lång tid. Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda.</p>
<p>Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att Migrationsverket förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske snarast efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). Socialförsäkringsutskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23).</p>
<p>Det är således angeläget att nu utvärdera reformen.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om och i så fall vilka - förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är ännu tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden.</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av.</p>
<p>Den nya instans- och processordningen</p>
<p>Har öppenheten i asylprocessen ökat?</p>
<p>I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling.</p>
<p>Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts vad gäller landinformationen.</p>
<p>Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Regeringsrätten har i en dom den 16 februari 2007 (mål nr 4582-06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en förhandling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av Migrationsverket och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i Stockholm har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrationsdomstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden (dnr Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga.</p>
<p>Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande använts?</p>
<p>Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna. Inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt redovisas.</p>
<p>Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång och användande av tolkar i den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt?</p>
<p>Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på avsett sätt. Hur Migrationsverket fullgjort sin roll som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen. I sammanhanget ska även verksamheten med omprövning av beslut i samband med inkommet överklagande belysas.</p>
<p>Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle förse domstolarna med nödvändig information om förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska redovisa hur detta har fungerat.</p>
<p>Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts?</p>
<p>Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbreven avseende Migrationsverket för åren 2006 och 2007 har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen.</p>
<p>Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans?</p>
<p>Utredaren ska redovisa i vad mån Migrationsverket under den inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta omständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse.</p>
<p>I samband med analysen av Migrationsverkets verksamhet som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet påverkats av den nya instans- och processordningen. Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning som tidigare skett mellan Migrationsverket och Utlänningsnämnden inte längre är möjlig när överprövning sker i domstol.</p>
<p>Hur har praxisbildningen fungerat?</p>
<p>Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och processordningen genom avgöranden av Migrationsöverdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart genom beslut av migrationsdomstolarna eller Migrationsverket ska även detta belysas.</p>
<p>Utredaren ska också undersöka hur information om praxis förmedlas inom verket och domstolarna.</p>
<p>Övriga processuella frågor som ska utredas</p>
<p>För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.</p>
<p>Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska belysas av utredaren.</p>
<p>För Migrationsöverdomstolen finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den ordning som nu gäller och, om han eller hon finner skäl för det, föreslå justeringar.</p>
<p>Enligt 2 § lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1620">(1996:1620)</a> om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att Migrationsverket förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning till detta, lägga fram förslag till förändringar.</p>
<p>Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).</p>
<p>Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet "handläggande myndighet" vållat vissa problem. Begreppet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 12-17 §§ utlänningslagen). I frågor om förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande. Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som analysen föranleder.</p>
<p>Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av processuell eller annan karaktär som aktualiseras.</p>
<p>Vissa organisatoriska frågor</p>
<p>Dimensionering av verksamheterna</p>
<p>Utredaren ska redovisa kostnadsutfallet för instans- och processordningen som helhet, bedöma om olika verksamheter bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt och om de är rätt dimensionerade i förhållande till uppdragen och mängden ärenden samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p>
<p>Migrationsverkets organisation</p>
<p>Utredaren ska redovisa och bedöma hur Migrationsverkets organisation anpassats till instans- och processordningen samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p>
<p>Verksamhetens organisatoriska inordning i domstolarna</p>
<p>Erfarenheterna av hur migrationsmålen inordnats i länsrätterna och Kammarrätteni Stockholm ska redovisas, liksom domstolarnas beredskap för att tillgodose de behov av snabb anpassning som de nya målkategorierna återkommande väntas ställa.</p>
<p>Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt</p>
<p>Övergripande krav på den nya utlänningslagen</p>
<p>Vid utformningen av den nya utlänningslagen eftersträvades tydlighet och överskådlighet. Utredaren ska klarlägga i vilken utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd uppnåtts, genom bl.a. de vidare bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen). Om så är möjligt ska det även redovisas på vilket sätt ansökningarnas utformning och hur de sökande i övrigt för sin talan påverkats av den tydligare åtskillnaden i lagen mellan skyddsrelaterade och icke skyddsrelaterade omständigheter.</p>
<p>Utredaren ska vidare belysa om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för att vara lämpade för domstolsprövning. Om det finns anledning ska utredaren lämna förslag till ytterligare preciseringar.</p>
<p>Om utredaren vid sin utvärdering i övrigt finner otydligheter och andra liknande brister ska han eller hon lämna förslag till hur dessa ska undanröjas.</p>
<p>Hur har rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter tillämpats?</p>
<p>Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade humanitära skäl fanns tidigare inom ramen för 2 kap. 4 § första stycket 5 i 1989 års utlänningslag. Utredaren ska analysera hur bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) tillämpats. Utredaren ska därvid se närmare på om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den undantagskaraktär som var avsikten (jfr s. 185).</p>
<p>Hur har den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder fungerat?</p>
<p>Den tidigare ordningen i 1989 års lag, med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning under förutsättning att omständigheterna inte prövats tidigare, ansågs ofta fördröja återvändandet. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av Utlänningsnämnden kom dock självmant återvändande eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya ansökan prövats.</p>
<p>Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att om det kommer fram nya omständigheter ska Migrationsverket självmant pröva om de utgör hinder mot verkställighet (12 kap. 18 § utlänningslagen). Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, dvs. vid bland annat risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § utlänningslagen). Om Migrationsverket beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning kan detta beslut överklagas.</p>
<p>Utredaren ska kartlägga tillämpningen av de nya reglerna om verkställighetshinder. Utredaren ska bedöma vilket behov bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen visat sig fylla utöver vad som gäller enligt 12 kap. 18 § samma lag samt om det finns skäl att i något avseende ändra bestämmelserna. Utredaren ska undersöka det förhållandet att en särskild bestämmelse i utlänningslagen saknas om inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.</p>
<p>Vilken effekt har de nya bestämmelserna om avvisning och utvisning fått?</p>
<p>Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 5 §) ska beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. Utredaren ska klarlägga vilken betydelse denna förändring fått för tillämpningen av vissa bestämmelser som förts över oförändrade från 1989 års lag, t.ex. 8 kap. 6 § och 19 kap. 5 § gällande utlänningslag.</p>
<p>EG-rätten och utlänningslagen</p>
<p>Sverige har genomgått och genomgår fortfarande en process med allt fler EG-direktiv och överordnade förordningar inom utlänningsrättens område. Utredaren ska analysera förhållandet mellan utlänningslagen och sådana överordnade EG-instrument, exempelvis förordningen (EG) nr 343/2003 (den s.k. Dublinförordningen) och förordningen (EG) nr 562/2006 om en kodex om Schengengränserna.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser m.m.</p>
<p>Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Särskild vikt ska läggas vid att redovisa de ekonomiska konsekvenserna samt förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag innebär ökade kostnader för det allmänna.</p>
<p>Samråd m.m.</p>
<p>Utredaren ska rörande frågor om sekretess i asylärenden samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120).</p>
<p>Utredaren ska ha tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för frivilligorganisationer.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågorna rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:93/2007-06-20T12:00:00+01:002007-06-20T12:00:00+01:002007:93 Förtroende och kvalitet i domstolarnaJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Att allmänheten har ett stort förtroende för rättsväsendet är viktigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess funktion. För att förtroendet för rättsväsendet skall upprätthållas krävs bl.a. att personer som kommer i kontakt med rättsväsendets myndigheter bemöts med respekt och professionalism.</p>
<p>När det gäller domstolarna anses bemötandet, utformningen av domar och beslut samt informationen från domstolarna till medierna, dvs. det sätt på vilket domstolarna kommunicerar med medborgarna, ha särskilt stor betydelse för förtroendet. En särskild utredare skall därför kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar. Mot bakgrund av kartläggningen skall utredaren överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare.</p>
<p>Kartläggning och överväganden skall redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas fortsatta arbete med dessa frågor.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Förtroendet för rättsväsendet är av stor betydelse för dess funktion. Att allmänheten har ett stort förtroende för rättsväsendet är viktigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess möjligheter att arbeta effektivt.</p>
<p>Rättsväsendets verksamheter skall utgå från enskilda människors behov. Personer som kommer i kontakt med rättsväsendets myndigheter skall mötas med respekt och professionalism. När det gäller domstolarna ställer det höga krav på kompetens, snabb och effektiv handläggning samt kvalitet i domar och beslut. Det ställer också höga krav på tillgänglighet, servicenivå och säkerhet. Alla dessa faktorer är också betydelsefulla för allmänhetens förtroende för domstolarna.</p>
<p>Det är vidare angeläget att det förmedlas korrekt och saklig information om verksamheten som bedrivs inom domstolarna. Att så sker är också av stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna.</p>
<p>Inom Sveriges Domstolar har en arbetsgrupp med domare och annan personal behandlat frågor om kvalitetsarbete i domstolarna. Arbetsgruppen har bl.a. presenterat en rapport med titeln "Att arbeta med kvalitet i domstolsväsendet". I rapporten föreslås att samtliga domstolar skall sätta igång ett systematiskt kvalitetsarbete och att det arbetet skall understödjas och följas upp på central nivå. Som lämpliga områden för ett inledande kvalitetsarbete framhåller gruppen bl.a. bemötande, tillgänglighet och information. Kvalitetsarbete i olika former har under en tid bedrivits inom ett antal domstolar.</p>
<p>Utgångspunkter</p>
<p>Även domar som är helt oklanderliga ur ett strikt juridiskt perspektiv utsätts ibland för häftig kritik i den allmänna debatten eftersom det kan vara svårt att förstå domstolarnas resonemang. Ibland kan en negativ beskrivning av domstolarna bero på att domstolarna inte bemött parter eller bevispersoner tillräckligt väl. I andra fall kan det bero på att domarna inte är tillgängliga för att förklara innebörden av ett avgörande. Gemensamt för de beskrivna situationerna är att de visar på betydelsen av domstolarnas kommunikation med medborgarna.</p>
<p>Regeringen anser att det mot denna bakgrund finns ett behov av att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar. Det finns också anledning att överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Kartläggningen bör omfatta tre områden som har stor betydelse för hur medborgarna uppfattar domstolarna och därmed också har stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Det handlar om bemötandet i domstolarna, domskrivning och domstolarnas kontakter med medierna.</p>
<p>Bemötande</p>
<p>En faktor av stor betydelse för hur allmänheten uppfattar domstolarna och den verksamhet som bedrivs där är det bemötande man får av domstolen. Det kan gälla frågor om hur domstolarna förhåller sig till parter och bevispersoner, t.ex. hur parter och bevispersoner bemöts vid inställelse i domstolen, hur domarna leder muntliga förhandlingar, hur kallelser utformas och i vilken utsträckning domstolarna är tillgängliga för kontakter per telefon eller e-post.</p>
<p>Domstolsverket har på uppdrag av regeringen bl.a. utarbetat en handlingsplan för bättre bemötande av brottsoffer. I handlingsplanen ingår en ny utformning av blanketter för kallelser av vittnen och målsägande, bättre information till brottsoffer, utbildning i brottsofferfrågor till all personal och kvalitetssäkring av brottsofferarbetet.</p>
<p>Numera ingår utbildning om bemötande i flera av de grundutbildningar som Domstolsverket anordnar för domare och annan personal i domstolarna. Det bedrivs även lokalt utbildningsarbete i bemötandefrågor.</p>
<p>För att ytterligare förbättra bemötandet av sexualbrottsoffer har regeringen nyligen gett Brottsoffermyndigheten i uppdrag att utforma ett utbildningsprogram för poliser, åklagare och domstolsanställda (dnr Ju2007/4690/KRIM).</p>
<p>Bemötandet i domstolarna får inte avhålla människor från att vända sig till domstol eller komma till domstolen och vittna. Det är enligt regeringen angeläget att kartlägga hur allmänheten bemöts i domstolarna och överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att alla personer som kommer i kontakt med domstolarna får ett gott bemötande.</p>
<p>Domskrivning</p>
<p>En annan betydelsefull faktor för förståelsen av domstolarnas verksamhet är utformningen av domar och beslut. Domskrivningen har traditionellt varit anpassad för juridiskt utbildade läsare. En viktig målgrupp är självfallet ledamöter i högre rätt. Samtidigt är det angeläget att parter och andra som inte är juridiskt kunniga kan förstå och bli övertygade av domstolens resonemang.</p>
<p>Av 17 och 30 kap. rättegångsbalken framgår vilka formella krav som ställs på domar och beslut i mål i de allmänna domstolarna. När det gäller domstolsärenden finns motsvarande bestämmelser i 28-30 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. För förvaltningsdomstolarna regleras innehållet i dom och beslut i 30 och 31 §§ förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>.</p>
<p>Utformningen av domar och beslut är ett ämne som kontinuerligt diskuteras inom domstolarna. Domstolsverket har gett ut skriften "Språk och struktur i domar och beslut" som en vägledning vid utbildning och i det dagliga arbetet i domstolarna.</p>
<p>Enligt regeringen är en kartläggning och analys av utformningen av domar och beslut en central del i arbetet med att utveckla domstolarnas kommunikation med medborgarna.</p>
<p>Medierna</p>
<p>Den bild av domstolarna och verksamheten där som ges i medierna är inte alltid korrekt. Det händer inte sällan att rapporteringen t.o.m. på ett eller annat sätt är missvisande. Den bild av domstolarna som ges i medierna påverkar i hög grad medborgarnas förtroende för domstolarna.</p>
<p>Det är viktigt att domstolarna och domarna är tillgängliga för att kunna förklara domstolens avgörande i det enskilda fallet eller domstolarnas roll mer generellt. Det kan handla om den domare som har dömt i det aktuella målet, men det kan även vara särskilt utsedda talesmän. Det viktiga är att det är någon som på ett enkelt sätt kan förklara utgången av ett mål och besvara frågor från journalister.</p>
<p>Inom Sveriges Domstolar arbetar en grupp domare i ett nätverk med att informera bl.a. medierna om innehållet i meddelade domar. Nätverket har bildats för att underlätta kontakterna mellan domstolarna och medierna och därigenom förbättra informationen till allmänheten. Domarna i mediegruppen uttalar sig inte som företrädare för Sveriges Domstolar eller för enskilda domstolar utan i sin egenskap av domare. Vid migrationsdomstolarna har särskilda informatörer anställts. Informatören samordnar och utvecklar domstolens kontakter med medierna. Ett alternativ till den nuvarande ordningen skulle kunna vara att i domstolarna inrätta särskilda kontaktpersoner för medierna.</p>
<p>Regeringen anser att det nu finns anledning att kartlägga hur domstolarna organiserat sina kontakter med medierna och närmare överväga vilka lösningar som bör väljas i framtiden.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar, särskilt inom områdena</p>
<p>· bemötande,</p>
<p>· utformning av domar och beslut, samt</p>
<p>· kontakter mellan domstolar och medier.</p>
<p>Utredaren bör beakta det kvalitetsarbete som bedrivs inom Sveriges Domstolar, i övriga nordiska länder samt i de utomnordiska länder som utredaren bedömer vara av intresse.</p>
<p>Mot bakgrund av kartläggningen skall utredaren överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare.</p>
<p>Utredarens kartläggning och överväganden skall redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för det fortsatta arbetet inom domstolarna med frågor om bemötande, domskrivning och kontakter med medierna.</p>
<p>Utredaren skall biträdas av en referensgrupp bestående bl.a. av domare, åklagare och advokater samt personer med sakkunskap när det gäller bemötande-, språk- och mediefrågor.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2008.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:17/2007-02-08T12:00:00+01:002007-02-08T12:00:00+01:002007:17 SpråklagKulturdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 februari 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utarbeta ett förslag till språklag, där svenska språkets status regleras. Utredaren ska även överväga om det i en sådan lag bör införas bestämmelser om de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråkets ställning. Frågan om svenska språket i internationella sammanhang bör även belysas.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Den tidigare regeringen beslutade i september 2005 propositionen Bästa språket - en samlad svensk språkpolitik (prop. 2005/06:2). I propositionen behandlades de förslag som lämnats av Kommittén för svenska språket (Språkkommittén) i betänkandet Mål i mun - Förslag till handlingsprogram för svenska språket (SOU 2002:27). Regeringen föreslog fyra nationella språkpolitiska mål. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 2005/06:KrU4, rskr. 2005/06:89).</p>
<p>Beslutet innebär att riksdagen har antagit fyra nationella språkpolitiska mål, där det första målet är att svenska språket ska vara huvudspråk i Sverige. Av målen framgår det också att svenskan ska vara ett komplett och samhällsbärande språk, att den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig och att alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna modersmålet och det nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk.</p>
<p>För att målen med språkpolitiken ska nås har den av staten finansierade språkvården samordnats och förstärkts från och med den 1 juli 2006. Språkvården inordnades då i myndigheten Institutet för språk och folkminnen (tidigare Språk- och folkminnesinstitutet). Samordningen möjliggör samlade och utökade insatser för det svenska språket, svenskt teckenspråk och de nationella minoritetsspråken finska, meänkieli, romani chib och jiddisch. Sametinget har fortsatt ansvar för språkarbetet för det nationella minoritetsspråket samiska. Inom olika områden, t.ex. utbildningspolitiken och kulturpolitiken, görs insatser dels för att stärka språkundervisningen, dels för litteratur och läsning. Stödet till myndigheternas klarspråksarbete breddas.</p>
<p>Utredningen Översyn av teckenspråkets ställning överlämnade i maj 2006 betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga. Översyn av teckenspråkets ställning (SOU 2006:54). Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.</p>
<p>I propositionen Bästa språket bedömde den tidigare regeringen att Språkkommitténs förslag om en lag om svenska språket inte borde genomföras, bl.a. mot bakgrund av den kritik mot förslagets utformning som flera remissinstanser framförde. I stället kompletterades Språkkommitténs förslag om språkpolitiska mål med ett mål om att svenska språket ska vara huvudspråk i Sverige.</p>
<p>Språkkommittén konstaterade att mot bakgrund av samhällsutvecklingen kan svenska språket i likhet med många andra språk riskera att på sikt trängas undan av mer dominerande språk inom vissa områden i samhället. Tillgången till det svenska språket är av central betydelse för de människor som verkar och bor här. Det är en förutsättning för att fullt ut kunna delta i det svenska samhället och för en levande demokrati.</p>
<p>Regeringen har tillsatt ett globaliseringsråd för en allsidig belysning av och samhällsdebatt om de förändringar som Sverige möter. Rådet bör bl.a. dra lärdom av olika länders integrationsarbete ur ett brett perspektiv. Detta rymmer även språkkunskapernas betydelse för medborgarskap och värdet av en blandad arbetskrafts- och flyktinginvandring för att underlätta en fungerande integration i Sverige.</p>
<p>Regeringen bedömer att arbetet med att stärka det svenska språkets ställning bör fortsätta. I budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1) uttalade regeringen att en lag som slår fast svenska språkets ställning bör införas.</p>
<p>Nuvarande reglering</p>
<p>Det finns inga föreskrifter i svensk lag som slår fast svenska språkets ställning. En förklaring till detta är förmodligen att det sedan länge ansetts självklart att det gemensamma språket i Sverige är just svenska. I några författningar finns dock föreskrifter om svenska språkets användning i vissa situationer.</p>
<p>I förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och verksförordningen <a href="https://lagen.nu/1995:1322">(1995:1322)</a> finns bestämmelser om att myndigheter ska använda ett klart och begripligt språk i skrivelser och beslut samt sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt när en enskild är part. En liknande reglering finns i förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Vidare framgår det av patientjournallagen <a href="https://lagen.nu/1985:562">(1985:562)</a> att journaler inom hälso- och sjukvården ska skrivas på svenska.</p>
<p>Sverige är ett land präglat av kulturell och etnisk mångfald. Förutom svenska språket används ett stort antal språk, t.ex. svenskt teckenspråk och de nationella minoritetsspråken. År 2000 ratificerade Sverige den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk och därmed erkändes samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch som nationella minoritetsspråk i Sverige. För samiska samt finska och meänkieli finns lagar som ger rätt att använda språken i kontakt med förvaltningsmyndigheter och domstolar i vissa kommuner i Norrbottens län där språket har lång tradition (lagarna [1999:1175] och [1999:1176] om rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar). Lagarna innefattar också möjlighet till förskoleverksamhet och äldreomsorg helt eller delvis på dessa minoritetsspråk. Utredningen om finska och sydsamiska språken lämnade i maj 2005 och februari 2006 betänkanden med förslag till utvidgning av det finska och det samiska förvaltningsområdet (SOU 2005:40 och SOU 2006:19).</p>
<p>Redan 1981 slog riksdagen, i samband med behandlingen av budgetproposition, fast att barndomsdöva för att kunna fungera sinsemellan och ute i samhället måste vara tvåspråkiga, teckenspråk och svenska. År 1983 infördes en ny läroplan för specialskolan där det anges att undervisningsspråket för döva elever i specialskolan ska vara teckenspråket.</p>
<p>Den rätt att under vissa förutsättningar få modersmålsundervisning som finns enligt grundskoleförordningen <a href="https://lagen.nu/1994:1194">(1994:1194)</a>, gymnasieförordningen <a href="https://lagen.nu/1992:394">(1992:394)</a> och motsvarande skolformsförordningar bör också nämnas i detta sammanhang.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utarbeta ett förslag till språklag. De av riksdagen godkända språkpolitiska målen ska vara en grund för arbetet, liksom de överväganden som Språkkommittén gjorde i fråga om en språklagstiftning. Utredaren ska i det sammanhanget även beakta de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen av kommitténs förslag.</p>
<p>En lagreglering ska avse svenska språkets status och ge en tydlig signal om den vikt som svenska språket har. Utredaren ska också överväga om det i en sådan lag bör införas bestämmelser om de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråkets ställning. Frågan om svenska språket i internationella sammanhang bör även belysas.</p>
<p>Utredaren ska ta sin utgångspunkt i Språkkommitténs bedömning att en språklag inte bör reglera språkriktighetsfrågor eller språks användning inom olika områden, utöver den offentliga förvaltningen. Inte heller bör sanktioner knytas till en språklag.</p>
<p>Utredaren ska analysera vad ett förslag till språklag får för konsekvenser för andra författningar och i förekommande fall lämna författningsförslag. Om utredaren lämnar förslag med ekonomiska konsekvenser ska förslag till finansiering redovisas.</p>
<p>I uppdraget ingår inte att lämna förslag till ändringar av grundlag. Grundlagsutredningen (dir. 2004:96) har i uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen. Utredaren bör därför hålla sig informerad om Grundlagsutredningens arbete till den del det kan beröra svenska språket.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2007.</p>
<p> (Kulturdepartementet) </p>