Referenser till SFS 1972:262opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1972:262/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:32/2013-03-21T12:00:00+01:002013-03-21T12:00:00+01:002013:32 Särskild reglering för tjänstepensionsinstitutFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 21 mars 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut. Som utgångspunkt för uppdraget gäller att de nya instituten ska uppfylla kraven för att omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet).</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- analysera och överväga hur tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen ska avgränsas,</p>
<p>- överväga hur lämpliga solvensregler för tjänstepensions-instituten ska utformas,</p>
<p>- analysera och överväga hur lämpliga associationsrättsliga regler för tjänstepensionsinstituten ska utformas,</p>
<p>- överväga vilka andra regler som krävs till följd av tjänstepensionsdirektivet,</p>
<p>- analysera och överväga övergångs- och ombildningsregler för befintliga företag - exempelvis livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor - som kan uppfylla tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut,</p>
<p>- överväga hur lämpliga redovisningsregler för tjänstepensionsinstituten ska utformas,</p>
<p>- utarbeta de författningsförslag som behövs för den nya rörelseregleringen för tjänstepensionsinstitut, och</p>
<p>- lämna förslag till följdändringar som behövs i annan lag-stiftning.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Tryggande av tjänstepension</p>
<p>Tjänstepension kan tryggas på tre avdragsgilla sätt: genom betalningar av premier för en tjänstepensionsförsäkring, avsättningar till en pensionsstiftelse och avsättningar i arbetsgivarens egen balansräkning (se 28 kap. 3 § inkomst-skattelagen [1999:1229]). Tryggande genom avsättningar till en pensionsstiftelse eller i arbetsgivarens balansräkning regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1967:531">(1967:531)</a> om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen).</p>
<p>Tryggande av tjänstepension genom betalning av premier för en tjänstepensionsförsäkring är den vanligaste tryggandeformen. I de flesta fall betalas premierna till ett försäkringsföretag som har tillstånd enligt försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/2010:2043">(2010:2043)</a>, förkortad FRL. I övriga fall betalas premierna till en s.k. tjänstepensionskassa. En tjänstepensionskassa är en särskild föreningsform - understödsförening - som inte får driva affärsmässig försäkringsrörelse. En tjänstepensionskassa tillhandahåller försäkringar till en viss bestämd krets personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. Tjänstepensionskassorna har tidigare tillämpat lagen <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a> om understödsföreningar, förkortad UFL. Den lagen upphävdes dock vid ikraftträdandet av FRL den 1 april 2011. De understödsföreningar som var registrerade vid den tidpunkten får fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL till utgången av år 2014 (7 § lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). De understödsföreningar som vid utgången av år 2014 inte har ansökt om tillstånd att driva verksamhet enligt FRL ska träda i likvidation.</p>
<p>Solvens II-direktivet</p>
<p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) , kallat Solvens II-direktivet, är en samlad EU-rättslig reglering av försäkringsrörelse. Tidpunkten för införlivandet av direktivet i nationell rätt är bestämd till den 30 juni 2013 , men datumet kan komma att senareläggas. Genom direktivet upphävs ett flertal befintliga direktiv, bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5 november 2002 om livförsäkring , kallat konsoliderade livförsäkringsdirektivet, som innehåller de nu gällande rörelsereglerna för livförsäkringsverksamhet.</p>
<p>Av artikel 2.3 i Solvens II-direktivet framgår att direktivet är tillämpligt på livförsäkring som omfattar "kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall". Det innebär att alla pensionsförsäkringar, såväl tjänstepensionsförsäkringar som övriga pensionsförsäkringar, omfattas av direktivets livförsäkringsbegrepp.</p>
<p>En pensionsförsäkring är till sin natur en försäkring som avser lång levnad, dvs. en försäkring mot risken att på ålderdomen stå utan inkomst. Det är således en försäkring tecknad "för livsfall". En livförsäkring som ger rätt till utbetalning av visst belopp till efterlevande om försäkringstagaren avlider är en försäkring tecknad "för dödsfall".</p>
<p>För att driva livförsäkringsverksamhet krävs tillstånd. De företag som beviljas tillstånd omfattas av direktivet i egenskap av försäkringsföretag (artiklarna 13.1 och 14.1 i Solvens II-direktivet).</p>
<p>All livförsäkringsverksamhet omfattas emellertid inte av Solvens II-direktivet. För tjänstepensionsverksamhet är undantagsbestämmelsen i artikel 9.2 i Solvens II-direktivet av särskilt intresse. Av artikeln framgår att direktivet inte ska tillämpas på följande livförsäkringsverksamhet.</p>
<p>"Verksamhet som bedrivs av andra organisationer än företag som avses i artikel 2, och som har till ändamål att tillhandahålla förmåner för anställda eller självständiga näringsidkare, som är knutna till ett företag eller grupp av företag eller till en viss bransch eller grupp av branscher, i händelse av dödsfall eller överlevnad eller vid nedläggning eller inskränkning av verksamhetskällan, oavsett om de åtaganden som verksamheten omfattar vid varje tillfälle helt motsvaras av de försäkringsmatematiska avsättningarna."</p>
<p>Undantagsregeln har haft samma sakliga lydelse sedan rådets första direktiv 79/267/EEG av den 5 mars 1979 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse , kallat första livförsäkringsdirektivet. Med stöd av denna regel har de svenska tjänste-pensionskassorna undantagits från regleringen av livförsäkringsverksamhet (se SOU 1990:101 s. 165 f., SOU 1998:82 s. 95 f. och prop. 2004/05:165 s. 108).</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet avser att reglera sådana institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner och som inte omfattas av annan EU-rättslig reglering (se skäl 4). I artikel 2.2 anges vilka institut som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland de undantagna instituten finns de som omfattas av konsoliderade livförsäkringsdirektivet (se skäl 12 och artikel 2.2 b). På grund av en särskild hänvisningsbestämmelse i Solvens II-direktivet kommer de institut som i framtiden omfattas av Solvens II-direktivet att vara uteslutna från tjänste-pensionsdirektivets tillämpnings-område (se artikel 310 i Solvens II-direktivet). För att skapa konkurrensneutralitet mellan den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i tjänstepensionsinstitut och den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i livförsäkringsföretag finns en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa vissa regler i tjänstepensionsdirektivet - om bl.a. kapitalplaceringar och försäkringstekniska avsättningar - på liv-försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Denna option för medlemsstaterna återfinns i artikel 4 (se även skäl 12).</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet är direkt tillämpligt på tjänstepensionsinstitut, som definieras som ett institut som "oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning" (se artikel 6 a). Med pensionsförmåner menas "förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensions-ålder" (se artikel 6 d).</p>
<p>Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt konstaterades att direktivet inte var tillämpligt på livförsäkringsföretagen (se prop. 2004/05:165 s. 108). Sverige valde vid genomförandet att utnyttja optionen för medlemsstaterna i artikel 4. Livförsäkringsföretagen gavs därmed i stället tillträde till vissa av tjänstepensionsdirektivets regler såvitt gäller deras tjänstepensionsverksamhet (se a. prop. s. 116-119). Däremot gjordes bedömningen att tjänstepensionskassorna och pensionsstiftelserna omfattades av definitionen av tjänstepensionsinstitut (se a. prop. s. 108-111).</p>
<p>Direktivet införlivades med svensk rätt genom ändringar i FRL, tryggandelagen och UFL.</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet står inför en översyn. Europeiska kommissionen har uttalat att ett förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv kommer att presenteras under sommaren 2013. Det är dock möjligt att förslaget kommer att senareläggas.</p>
<p>Upphävandet av UFL</p>
<p>UFL upphävdes vid ikraftträdandet av FRL den 1 april 2011. Enligt 7 § lagen <a href="https://lagen.nu/2010:2044">(2010:2044)</a> om införande av försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/2010:2043">(2010:2043)</a> får understödsföreningarna under en övergångsperiod fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL. Efter övergångsperioden måste föreningarna ansöka om till-stånd enligt FRL eller träda i likvidation. Ändringarna som genomfördes vid införandet av FRL medförde att tjänste-pensionskassorna omfattas av Solvens II-direktivets tillämpningsområde i stället för tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde.</p>
<p>I remissbehandlingen inför dessa förändringar gjordes invändningen att svenska tjänstepensionskassor ålades strängare kapitalkrav än tjänstepensionsinstituten i övriga EES-länder. Intresset av konkurrensneutralitet inom Sverige mellan å ena sidan tjänstepensionskassorna och å andra sidan livförsäkringsföretagen ansågs dock väga tyngre. Det betonades att tjänstepensionsmarknaden i stort sett var en nationell begivenhet och att inordningen av tjänstepensionskassorna i FRL medförde fördelar som uppvägde nackdelarna i fråga om konkurrensneutralitet på europeisk nivå. Det framhölls dock att förnyade överväganden skulle göras inom ramen för genomförandet av Solvens II-direktivet (se Ds 2009:55 s. 151 samt prop. 2009/10:246 s. 216 f.).</p>
<p>Solvens II-utredningens förslag om tjänstepensionsverksamhet</p>
<p>Solvens II-direktivet antogs av Europaparlamentet och rådet under hösten 2009. En särskild utredare fick i uppdrag av regeringen att lämna förslag till hur direktivet skulle genom-föras i svensk rätt (dir. 2010:14). Utredningen antog namnet Solvens II-utredningen. I uppdraget ingick att analysera hur den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av liv-försäkringsföretag ska regleras. För den verksamheten har Sverige, med stöd av optionen för medlemsstaterna i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet, valt att låta tjänstepensionsdirektivets regler om bl.a. placeringar och försäkringstekniska avsättningar gälla. I optionen ingår dock inte tjänstepensionsdirektivets bestämmelser om kapitalkrav. Kapitalkraven i den EU-rättsliga livförsäkringsrörelse-regleringen gäller för all verksamhet hos livförsäkringsföretag, dvs. även för tjänstepensionsverksamheten. Under den tid som konsoliderade livförsäkringsdirektivet ska tillämpas är kapitalkraven i tjänstepensionsdirektivet och i konsoliderade livförsäkringsdirektivet desamma (se artiklarna 27 och 28 i konsoliderade livförsäkrings-direktivet och artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet). I Solvens II-direktivet införs dock en annan reglering i fråga om kapitalkrav. Den tidigare regleringen bibehålls i tjänstepensions-direktivet.</p>
<p>Solvens II-utredningen överlämnade i oktober 2011 betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68). Utredningen föreslog en särskild lag, baserad på tjänstepensionsdirektivet, för de institut som endast bedriver tjänstepensionsrörelse. Befintliga tjänstepensionskassor ska enligt utredningens förslag kunna ombilda sig och bli tjänstepensionsföretag, vilket är den nya benämningen på dessa institut (se s. 496-502). Detsamma föreslås gälla för livförsäkringsföretag som uteslutande eller så gott som uteslutande bedriver tjänstepensionsverksamhet.</p>
<p>För livförsäkringsföretag som bedriver både tjänstepensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet krävs en renodling av verksamheten om de vill ombilda sig till tjänste-pensionsföretag, t.ex. på så sätt att de försäkringar som inte är tjänstepensionsförsäkringar ska överföras till ett separat institut. Företagets verksamhetstillstånd ska därefter kunna omvandlas från ett tillstånd för livförsäkringsrörelse enligt FRL till ett tillstånd för tjänstepensionsrörelse enligt den nya lagen. Enligt utredningens förslag ska det även fortsättningsvis vara möjligt att bedriva tjänstepensionsverksamhet enligt FRL, dvs. enligt en reglering som baseras på Solvens II-direktivet. Vidare har utredningen föreslagit att institut som endast bedriver tjänstepensionsverksamhet ska ha möjlighet att välja mellan att driva sin verksamhet enligt FRL eller enligt den föreslagna lagen (se s. 105). Utredningens förslag innebär att tjänstepensionsdirektivet i sin helhet blir tillgängligt för svenska livförsäkringsföretag. Utredningen föreslår därför att Sverige inte längre ska utnyttja optionen för medlemsstaterna i artikel 4 i tjänste-pensionsdirektivet (se s. 102 f.).</p>
<p>Utgångspunkten för utredningens förslag är att såväl Solvens II-direktivet som tjänstepensionsdirektivet är möjliga att använda som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet. Enligt utredningens bedömning är direktiven alternativa regleringar för tjänstepensionsverksamhet (se s. 98-100.) Meddelandet av tjänstepensionsförsäkring omfattas enligt utredningens bedömning både av beskrivningen i Solvens II-direktivet av livförsäkringsverksamhet (se artikel 2.3 i Solvens II-direktivet) och av beskrivningen i tjänstepensionsdirektivet av tillhandahållandet av pensionsförmåner (se artikel 6 a och d i tjänstepensionsdirektivet).</p>
<p>Finansdepartementets tjänstepensionspromemoria</p>
<p>I april 2012 remitterade Finansdepartementet promemorian Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänste-pensionsdirektivet. Enligt promemorian är direktiven inte alternativa regleringar för institut som meddelar tjänstepensions-försäkringar. Endast de institut som inte omfattas av Solvens II-direktivet kan omfattas av tjänste-pensionsdirektivet. Detta följer av artikel 2 i tjänste-pensionsdirektivet. I artikeln undantas ett antal redan reglerade institutskategorier från direktivets tillämpningsområde. De institut som är undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde kan dock, enligt bedömningen som gjordes i promemorian, omfattas av tjänste-pensionsdirektivet.</p>
<p>Solvens II-utredningens förslag innehåller inget krav på att de nya instituten ska vara undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Inte heller uppställs krav på slutenhet eller på möjligheter till extra bidrag från arbetsgivarna. Enligt bedömningen i Finansdepartementets promemoria kan utredningens förslag medföra att företag som omfattas av Solvens II-direktivet undantas från den nationella försäkringsrörelselagstiftningen.</p>
<p>Mot bakgrund av detta gjordes bedömningen i promemorian att Solvens II-utredningens förslag inte kan genomföras. För tjänstepensionskassornas del föreslås därför att övergångsperioden ska förlängas från 2014 års utgång till 2017 års utgång.</p>
<p>I promemorian angavs att en ny reglering för tjänstepensionsinstut ska tas fram i samband med genomförandet av det omarbetade tjänstepensionsdirektivet.</p>
<p>Europeiska kommissionens skrivelse</p>
<p>Europeiska kommissionen har uttalat sig i frågan om för-hållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensions-direktivet. Kommissionen har i en skrivelse som kom in till Finansdepartementet den 7 januari 2013 (dnr Fi2011/4348) anfört bl.a. följande. Artikel 2.2 b i tjänstepensionsdirektivet innehåller en avgränsningsregel. Denna innebär att tjänste-pensionsdirektivet inte gäller för institut som omfattas av konsoliderade livförsäkringsdirektivet, vilket ska inarbetas i Solvens II-direktivet. Detta medför att livförsäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet är uteslutna från tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde. På liknande sätt är den livförsäkringsverksamhet som bedrivs i tjänste-pensionsinstitut undantagen från Solvens II-direktivets tillämpnings-område enligt artikel 9.2 i Solvens II-direktivet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor rörande genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utgångspunkten för uppdraget är att skapa en reglering som gör det möjligt att bilda nya tjänstepensionsinstitut i Sverige.</p>
<p>En ny reglering för tjänstepensionsinstitut</p>
<p>Redan i samband med upphävandet av UFL förutsågs behovet av en långsiktig bedömning av konkurrensförutsättningarna för svenska företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Därför gavs Solvens II-utredningen i uppdrag att analysera behovet av att reglera denna verksamhet särskilt (prop. 2009/10:246 s. 217-220). Frågan om reglering av tjänste-pensionsverksamhet har därefter behandlats både i Solvens II-utredningens betänkande och i Finansdepartementets promemoria.</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet riktar sig till olika typer av institut (se bl.a. artikel 2 i tjänstepensionsdirektivet och artikel 9.2 i Solvens II-direktivet). Skillnaderna mellan institutskategorierna har framträtt under beredningen av Solvens II-utredningens betänkande och av Finansdepartementets promemoria. Skillnaderna mellan institutskategorierna medför att det finns anledning att ompröva om det är motiverat att all tjänstepensionsverksamhet även framöver ska omfattas av samma rörelsereglering i syfte att åstadkomma inhemsk konkurrensneutralitet. Skilda typer av institut kan regleras av olika regelverk utan att den inhemska konkurrensneutraliteten åsidosätts. På en gemensam europeisk marknad för finansiella tjänster är det även angeläget att de svenska företagen inte missgynnas i förhållande till sina utländska konkurrenter på grund av inhemsk reglering. Regelverket bör därför inte leda till en omotiverad snedvridning av konkurrensen mellan svenska företag och utländska företag. Det är otillfredsställande att det för närvarande inte är möjligt att bilda ett nytt svenskt tjänstepensionsinstitut i annan form än som pensionsstiftelse. Det är därför angeläget att skapa möjligheter till nybildning av svenska tjänstepensions-institut. Arbetet med att ta fram en ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut bör påbörjas redan nu och inte skjutas upp till dess att ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv är beslutat. Genom att påbörja arbetet med en sådan reglering läggs grunden för ett kommande genomförande av ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- lämna förslag till en ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Tillämpningsområdet</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till vilka krav som ska ställas på svenska institut för att de ska uppfylla definitionen av tjänstepensionsinstitut enligt artikel 6 i tjänstepensions-direktivet. Utredaren ska också analysera och överväga vad som bör krävas i form av slutenhet och möjlighet till extra bidrag eller minskning av förmåner för att instituten med stöd av artikel 9.2 i Solvens II-direktivet ska kunna undantas från den svenska försäkringsrörelselagstiftningen. Vidare ska utredaren analysera vad den juridiska innebörden är av att de företag som uppfyller undantaget enligt artikel 9.2 i Solvens II-direktivet ska vara "andra organisationer" än de företag som avses i direktivets artikel 2 (se även skäl 4 till Solvens II-direktivet och skäl 15 till konsoliderade livförsäkringsdirektivet).</p>
<p>I arbetet med att analysera de EU-rättsakter som är aktuella kan utredaren behöva undersöka hur dessa har genomförts i andra medlemsstater i EU.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och överväga hur tillämpningsområdet för en ny reglering för tjänstepensionsinstitut ska avgränsas.</p>
<p>Solvensregler</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet innehåller bl.a. regler om tekniska avsättningar (artikel 15), skuldtäckning (artikel 16), kapitalkrav (artikel 17) och investeringar (artikel 18). Dessa regler ska genomföras i svensk rätt. I denna del bör utredaren få vägledning av lagändringarna som föranletts av tjänste-pensionsdirektivet (se bl.a. 22 a § och 24 b-25 §§ UFL och prop. 2004/05:165 s. 155-186).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och utarbeta förslag till solvensregler för tjänstepensionsinstitut som är förenliga med tjänste-pensionsdirektivet.</p>
<p>Associationsrättsliga regler</p>
<p>Lagstiftarens utgångspunkt har hittills varit att den associationsrättsliga regleringen för tjänstepensionskassorna ska baseras på lagstiftningen om ekonomiska föreningar (se bl.a. 27, 31 och 33 §§ UFL). Vid upphävandet av UFL hänvisades tjänste-pensionskassorna till den nya associationsformen försäkrings-förening (se prop. 2009/10:246 s. 384-403).</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka associationsformer som det finns skäl att tillåta för de nya tjänstepensionsinstituten.</p>
<p>Beroende på den associationsrättsliga bedömningen bör det även analyseras och övervägas särskilda övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut - exempelvis livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor - som kan omfattas av tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och överväga vilken associationsrättslig reglering som de nya tjänstepensionsinstituten ska omfattas av och utarbeta nödvändiga lagförslag, och</p>
<p>- lämna förslag till övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut som kan omfattas av tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Övriga frågor</p>
<p>Utöver de bestämmelser som redan berörts innehåller tjänstepensionsdirektivet en rad regler som ska genomföras i den nya rörelseregleringen för tjänstepensionsinstitut. Det handlar bl.a. om regler om information till medlemmar och förmånstagare samt om gränsöverskridande verksamhet. Dessa regler behöver genomföras i svensk rätt. Vidare måste behovet av andra lagändringar analyseras.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att genomföra tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt för tjänstepensionsinstituten,</p>
<p>- ta fram förslag till redovisningsregler för de nya instituten, och</p>
<p>- lämna förslag till andra lagändringar med anledning av de nya tjänstepensionsinstituten än sådana som är direkt föranledda av direktivet.</p>
<p>Utredningsuppdraget omfattar inte regleringen av pensionsstiftelserna. De reglerna har inte berörts av upp-hävandet av UFL, och berörs inte heller av genomförandet av Solvens II-direktivet.</p>
<p>Utredaren ska inte heller behandla regleringen för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Den regleringen är under beredning i Finansdepartementet med anledning av Solvens II-utredningens betänkande. Vidare kan ett förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv innehålla en option för medlemsstaterna för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Ett sådant förslag kräver ingående överväganden som lämpligen bör göras inom ramen för genomförandet av det omarbetade direktivet. Regleringen av försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet ingår därför inte i utredningsuppdraget.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de förslag som läggs fram lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för anställda, arbetsgivare, tjänstepensionsinstituten, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket, Bolagsverket och staten i övrigt. När det gäller kostnadsökningar och intäkts-minskningar för staten, kommuner och landsting, ska utredaren föreslå en finansiering. För kostnadsberäkningar, effekter för konkurrensen och andra konsekvensbeskrivningar ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas. I uppdraget ingår att det ska tas särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser redan vid utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra organisationer som har relevans för utredningsuppdraget. Utredaren ska också följa och beakta arbetet i Finansdepartementet med genomförandet av Solvens II-direktivet och med beredningen av de förslag som lämnats i livförsäkringsutredningens betänkande Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64). Vidare ska utredaren följa arbetet på EU-nivå med framtagande av ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv, om Europeiska kommissionen skulle lägga fram ett förslag till sådant direktiv innan utredningsuppdraget har redovisats.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:43/2010-04-29T12:00:00+01:002010-04-29T12:00:00+01:002010:43 Vissa livförsäkringsfrågorFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera flytträtt av försäkringssparande och vissa andra livförsäkringsfrågor med huvudsakligt syfte att stärka försäkringstagarnas intressen. Utredaren ska</p>
<p>- kartlägga i vilken utsträckning det för närvarande är möjligt att flytta försäkringssparande och de villkor som gäller för en sådan flytt</p>
<p>- lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär</p>
<p>- överväga om nya regler om flytträtt motiverar ändrade krav på information från livförsäkringsföretagen</p>
<p>- analysera gällande regler om konsolideringsfond och föreslå hur överskottshanteringen i livförsäkringsföretag som drivs enligt ömsesidiga principer bör regleras i framtiden</p>
<p>- föreslå hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst och överväga om de åtgärder som föreslås kan bedömas tillräckliga för att det inte ska anses vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag</p>
<p>- överväga vilka förändringar som bör göras för att skapa tydlighet i reglerna om ombildning till vinstutdelande verksamhet och som ökar försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytande över ombildningen.</p>
<p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Livförsäkring</p>
<p>Livförsäkring är försäkring mot olika ekonomiska risker kopplade till en enskild individs levnad. De levnadsrisker för vilka det finns försäkring är främst de ekonomiska konsekvenserna av att dö tidigt (dödsfallsförsäkring) och av att leva länge (livfallsförsäkring). Pensionsförsäkring används som samlingsbegrepp för försäkring som skyddar mot risken att den försäkrade efter en viss tidpunkt inte har en inkomst och i vissa fall även att efterlevande drabbas ekonomiskt av den försäkrades död. En pensionsförsäkring kan således innehålla såväl dödsfalls- som livfallsmoment. Begreppet har sin grund i att försäkringen normalt börjar betalas ut när pensionsåldern inträder.</p>
<p>Skatterättsligt är en försäkring att anse som en pensionsförsäkring om den uppfyller de villkor som uppställs i 58 kap. inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a>. En livförsäkring som inte uppfyller villkoren för en pensionsförsäkring är en kapitalförsäkring.</p>
<p>En tjänstepension omfattar pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Dessa förmåner grundar sig antingen på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter (kollektivavtalad tjänstepension) eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (individuell tjänstepension). Arbetsgivarutfästelsen om tjänstepension kan vara förmånsbestämd eller avgiftsbestämd. En förmånsbestämd tjänstepension kännetecknas normalt av att det i kollektivavtalet utlovas att pensionen ska utgöra en viss procent av den pensionsgrundade lön den anställde har i anslutning till pensioneringen. En avgiftsbestämd tjänstepension utgörs i stället av att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna eller den enskilde arbetstagaren kommit överens om att en viss procent av den anställdes lön årligen ska avsättas till arbetstagarens pension. Den framtida ersättningen från en avgiftsbestämd tjänstepension bestäms av inbetalningarna och avkastningen på dessa.</p>
<p>Andra viktiga begrepp i sammanhanget är traditionell livförsäkring och fondförsäkring. Kännetecknande för traditionell livförsäkring är att försäkringsgivaren garanterar försäkringstagaren en viss avkastning på inbetalda premier. Storleken på utbetalningarna - som betalas ut från en viss ålder eller tidpunkt och under antingen en bestämd tid eller för resten av försäkringstagarens livstid - beror sedan på de premier som betalats in och den avkastning som garanterats. Till detta garanterade värde har det ofta kommit betydande belopp som återbäring. Fondförsäkring är en försäkring där försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder hans eller hennes premier ska placeras. Försäkringens värde är kopplat till värdet på andelarna i de fonder försäkringstagarna valt och försäkringsföretaget lämnar i normalfallet inte någon garanti för hur stora utbetalningarna kommer att bli.</p>
<p>En pensionsförsäkring innehåller ofta tillägg i form av riskförsäkringar. En typ av riskförsäkring är den som skyddar den försäkrade mot stora inkomstbortfall på grund av sjukdom eller dålig hälsa. En riskförsäkring liknar de flesta fall av skadeförsäkringar genom att kunden inte har någon fordran på bolaget så länge det inte har inträffat en skada. Riskförsäkringens värde förändras för försäkringstagaren löpande i takt med att sannolikheten att den kommer att utnyttjas förändras. Värdet av försäkringen ökar därför för en kund vars hälsa försämras, eftersom sannolikheten att försäkringen kommer att utnyttjas ökar.</p>
<p>Närmare om möjligheten till flytt av pensionssparande</p>
<p>Genom en ändring i skattelagstiftningens regler om återköp är det sedan den 1 januari 2000 möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan försäkring meddelad av samma eller någon annan försäkringsgivare. Denna rätt till flytt är dock till sin karaktär frivillig i det avseendet att den förutsätter att parterna har avtalat om en sådan möjlighet. Den förutsätter även att den nya försäkringen uppfyller den skatterättsliga definitionen av pensionsförsäkring.</p>
<p>Den 1 januari 2006 infördes en civilrättslig reglering som ger försäkringstagaren en ovillkorlig rätt att återköpa en individuell livförsäkring, om inte annat följer av försäkringens art eller av skattelagstiftningen. Hänvisningen till försäkringens art innebär att regeln är tillämplig på försäkringar med sparande i traditionell livförsäkring och fondförsäkring där det är säkert att försäkringsfall förr eller senare kommer att inträffa. Hänvisningen till skattelagstiftningen medför att endast en mycket begränsad del av pensionsförsäkringarna kan återköpas. I princip är det fråga om försäkringar med små återköpsvärden. Denna obligatoriska rätt till återköp av en individuell livförsäkring omfattar försäkringar tecknade den 1 januari 2006 och därefter.</p>
<p>För att öka möjligheterna till flytt av en försäkring och för att säkerställa en god konkurrens på försäkringsmarknaden genomfördes ytterligare lagändringar år 2007. Genom dessa utvidgades rätten till återköp till att även omfatta en rätt till överföring av hela försäkringens värde till en annan försäkring, förutsatt att en sådan rätt inte saknas enligt inkomstskattelagen. I det sammanhanget infördes även kompletterande regler av näringsrättslig art. Dessa ändringar gäller endast försäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter.</p>
<p>Livförsäkringsverksamhet i olika associationsformer</p>
<p>Svenska livförsäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller understödsföreningar. Ett försäkringsaktiebolag ägs av sina aktieägare, medan ett ömsesidigt bolag ägs av sina försäkringstagare. Understödsföreningar kan delvis liknas vid ekonomiska föreningar.</p>
<p>Livförsäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer (hybridbolag). Ömsesidighetsprincipen innebär att överskott i rörelsen ska tillfalla försäkringstagarna. I försäkringsaktiebolagen upprätthålls denna princip genom vinstutdelningsförbudet. Ordningen med hybridbolagen - där aktieägarna inte får någon avkastning på sitt satsade kapital - har medfört att aktiekapitalet står för en mycket liten andel av eget kapital. Riskkapitalet uppkommer, förenklat uttryckt, ur det överskott som uppstår då premier - beräknade enligt betryggande eller aktsamma antaganden - genererar en högre avkastning än den som bolaget har garanterat försäkringstagaren. Försäkringstagarna är således inte bara kunder i bolaget, utan även finansiärer av verksamheten.</p>
<p>En särskild form av livförsäkringsverksamhet drivs i understödsföreningar. En understödsförening har till uppgift att - utan att driva affärsmässig försäkringsverksamhet - meddela försäkringar till en viss bestämd krets av personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. I Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) föreslås att företagsformen näringsrättsligt anpassas till det som gäller för försäkringsbolagen.</p>
<p>Överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag (konsolideringsfonden)</p>
<p>Försäkringstagarna i ömsesidiga livförsäkringsbolag och i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (hybridbolag) är som nyss framgått inte bara kunder i bolaget, utan också finansiärer av verksamheten. Ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag ska enligt 12 kap. 9 § försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, förkortad FRL, inrätta en konsolideringsfond. Konsolideringsfonden utgör det riskbärande kapitalet och har samma funktion som eget kapital i företag i allmänhet. Den byggs upp genom det uppkomna överskottet i rörelsen.</p>
<p>Försäkringstagarna har inte någon individuell rätt till viss andel i konsolideringsfonden. Medel i fonden som överstiger det som behövs för bolagets konsolidering ska emellertid användas för återbäring till försäkringstagarna (se 12 kap. 5 § FRL). Bestämmelsen är av näringsrättslig karaktär och grundar därför inte i sig någon rätt till återbäring för försäkringstagare. Försäkringsbolagen får inte heller förespegla återbäring som saknar grund i försäkringsavtal (7 kap. 8 § FRL). Enligt kontributionsprincipen i 12 kap. 6 § FRL ska gottskrivning till försäkringstagare och andra ersättningsberättigade ske med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet, om inte annat följer av försäkringsavtalet eller bolagsordningen.</p>
<p>Villkor för ombildning till vinstutdelande försäkringsbolag</p>
<p>Genom försäkringsrörelsereformen vid 2000-talets början (prop. 1998/99:87) öppnades möjligheten till vinstutdelning i livförsäkringsaktiebolag. För att ett livförsäkringsbolag ska kunna dela ut vinst krävs att detta framgår av bolagsordningen (se 12 kap. 2 § FRL). Ändringar i bolagsordningen till vinstutdelande verksamhet regleras i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Bestämmelserna gäller för både livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Som en generell förutsättning för ombildning till vinstutdelande verksamhet gäller att försäkringstagarnas rätt inte får försämras genom ändringen. Bolaget ska således beakta och sörja för att den rätt till återbäring som kan finnas och den skälighetsprincip som enligt 14 § i samma kapitel gäller för äldre försäkringar tillgodoses. Vidare ska medel i konsolideringsfonden tillsammans med andra övervärden i bolaget gottskrivas försäkringstagarna. Ombildningen får inte heller riskera försäkringsbolagets möjlighet att infria rätten till försäkringsersättning vid framtida försäkringsfall. När konsolideringsfonden gottskrivs försäkringstagarna övergår medlen från att vara eget kapital till att utgöra försäkringstekniska avsättningar. För att upprätthålla stabiliteten måste därför normalt nytt kapital tillföras verksamheten.</p>
<p>Utöver de generella förutsättningarna som måste vara uppfyllda finns särskilda stämmobeslutsregler samt regler om underrättelse till försäkringstagarna och om det stöd från försäkringstagarna som krävs för en ombildning. Prövningen av om förutsättningarna för en ombildning är uppfyllda görs av Finansinspektionen inför stadfästelsen av bolagsordningsändringen.</p>
<p>Behovet av utredning</p>
<p>Flytträtt för befintligt pensionssparande</p>
<p>Ett livförsäkringsavtal löper som regel under en mycket lång tid. Under denna tid sker normalt väsentliga förändringar av såväl en försäkringstagares preferenser som omvärldsförutsättningar - faktorer som var för sig eller tillsammans ofta har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Exempel på sådana faktorer är bristande förtroende för nya ägare eller förvaltare av försäkringsföretagets tillgångar eller att ett försäkringsföretags finansiella ställning försvagats i sådan utsträckning att det långsiktigt kan komma att påverka förutsättningarna för en god avkastning på sparade medel. Därutöver kan drastiska förändringar i de privatekonomiska förutsättningarna leda till att försäkringstagaren vill ändra riskprofil i sitt sparande. Dessutom kan det finnas ett behov av att samla sitt pensionssparande i ett försäkringsföretag, särskilt när pensioneringen närmar sig. Även etiska överväganden kan vara en faktor som har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Sammantaget finns det således ett starkt konsumentintresse att kunna flytta sitt pensionssparande.</p>
<p>En stor del av kundernas sparande är inlåst hos det försäkringsföretag de en gång valt. Därför kan de inte visa sitt missnöje med hur försäkringsföretaget väljer att förvalta sparade medel eller i övrigt bedriver sin verksamhet genom att flytta sitt sparande. I avsaknad av befintliga kunder som kan ta sitt sparkapital och gå, försvagas den disciplinerande inverkan på företagen som risken för missnöjda kunder normalt innebär.</p>
<p>Vidare har ledningen i såväl ömsesidigt verkande bolag som vinstutdelande bolag i praktiken ett stort utrymme att agera på ett sätt som inte nödvändigtvis gynnar kunderna. Detta förhållande skulle kunna balanseras om kunderna i större utsträckning hade möjlighet att flytta sitt pensionssparande och på så sätt visa sitt missnöje.</p>
<p>Inlåsningen av sparade medel medför även att försäkringsmarknaden blir mindre dynamisk. I brist på flytträtt för det stora flertalet av befintliga försäkringar konkurrerar försäkringsföretagen huvudsakligen om nya kunder eller nya premier. Genom att många av kunderna är inlåsta i sitt sparande försämras också incitamenten för försäkringsföretagen att vara innovativa och utveckla nya produkter. Om det var möjligt för fler att flytta sitt pensionssparande till skäliga villkor, skulle det sannolikt stimulera innovationsförmågan och underlätta för nya försäkringsföretag att komma in på marknaden. Konkurrensen om nya kunder innebär även en risk för att försäkringsföretagen utformar erbjudanden för att attrahera nya kunder som kan innebära en förmögenhetsöverföring från befintliga kunder till nya.</p>
<p>Innebörden av flytträtt är att försäkringstagare kan överföra värdet av en försäkring inklusive återbäringsmedel till en annan försäkringsgivare. Till skillnad från vad som är fallet med medlen i en konsolideringsfond, ges således försäkringstagaren vid en flytt en individuell rätt till återbäringsmedlen. Införandet av en retroaktiv flytträtt får därför konsekvenser för ömsesidigt drivna livförsäkringsbolags möjlighet att upparbeta och bevara medel i konsolideringsfonden, som är det riskbärande kapitalet i dessa bolag. Anledningen till detta är att det inte är möjligt att förutse i vilken utsträckning eller vid vilken tidpunkt försäkringstagare väljer att utnyttja sin flytträtt och att livförsäkringsföretagen därför måste hålla en högre andel likvida tillgångar än i dag. En sådan utveckling skulle kunna påverka avkastningen på företagens tillgångar negativt, vilket drabbar försäkringstagarna genom att storleken på utbetalningarna riskerar att bli lägre.</p>
<p>Frågan om införande av regler som ger försäkringstagarna rätt att flytta försäkringssparande från ett försäkringsföretag till ett annat har behandlats vid ett flertal tillfällen. Redan i samband med 1999 års försäkringsrörelsereform, som bl.a. medförde att det är möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan sådan försäkring, anfördes att det fanns skäl att understryka att frågan om en reglering av flytträtt kunde väckas på nytt om oacceptabla hinder för spararnas rörlighet mellan försäkringsgivarna ställs upp (prop. 1998/99:87 s. 327). I en senare skrivelse (skr. 2002/03:141 s. 33) sade sig regeringen stå fast vid detta uttalande och i propositionen om flytt av försäkringssparande (prop. 2006/07:26 s. 15) konstaterade regeringen därefter att vissa försäkringsföretag dittills avstått från att erbjuda pensionsförsäkringar med flytträtt eller erbjöd en sådan rätt endast beträffande ett begränsat urval försäkringar samt att utnyttjandet av denna rätt i vissa fall var oskäligt kostsam för försäkringstagarna. Detta konstaterande låg till grund för införandet av en obligatorisk flytträtt för individuella livförsäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter. I samband med införandet av denna flytträtt uttalade regeringen att frågan om en retroaktiv tillämpning av bestämmelserna är av den arten att den kan behöva analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas och att en sådan fördjupad analys bör påbörjas inom kort (se a. prop. s. 47).</p>
<p>I oktober 2006 publicerade Finansinspektionen en rapport om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring (Fi 2006:16). I rapporten kartlades försäkringsmarknaden i nu aktuellt avseende och presenterades ett förslag på hur flytträtt för befintligt pensionssparande skulle kunna införas.</p>
<p>Med hänsyn till de förändringar som försäkringsmarknaden genomgått de senaste åren till följd av ändringarna i förutsättningarna för att flytta sitt pensionssparande, finns det ett behov av en kompletterande kartläggning av i vilken utsträckning det i dag är möjligt att flytta värdet av en pensionsförsäkring och de villkor som gäller för en sådan flytt. Det finns även ett behov av att, utifrån denna kartläggning och i enlighet med åtagandet om en fördjupad analys av frågan om retroaktiv tillämpning, överväga om och i vilken utsträckning det bör införas en obligatorisk flytträtt för pensionsförsäkringar som är tecknade innan den nuvarande regleringen trädde i kraft.</p>
<p>I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas att det i svensk rätt visserligen inte finns något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straffrättsliga och skatterättsliga områdena. Det har dock i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och företags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5).</p>
<p>Andra livförsäkringsfrågor</p>
<p>Redan vid 1999 års försäkringsrörelsereform identifierade regeringen vissa brister i regleringen av livförsäkringsverksamhet och förordade en tydligare uppdelning mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och deras anspråk i eget kapital (se prop. 1998/99:87). De reformer som genomfördes vid millennieskiftet fick dock inte avsedd effekt. I oktober 2003 gavs därför en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna och överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag då de bidrar med riskkapital. I uppdraget ingick att överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Vidare skulle utredaren även se över ombildningsreglerna i syfte att möjliggöra för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredningen, som tog namnet Försäkringsföretags-utredningen, lämnade sitt slutbetänkande Ny associationsrätt i försäkringsföretag (SOU 2006:55) i maj 2006. I betänkandet föreslogs att icke- vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag tvångsvis antingen skulle övergå till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. Vidare föreslogs att den nuvarande ordningen med konsolideringsfond skulle bestå i ömsesidiga försäkringsbolag. Slutbetänkandet har inte lett till lagstiftning. De delar i betänkandet som avser en anpassning av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag till allmän bolagsrätt och föreningsrätt har dock behandlats i Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55). I promemorian lämnas även förslag som syftar till att stärka försäkringstagarnas ställning i ömsesidiga försäkringsbolag. Promemorian har remissbehandlats och bereds nu i Finansdepartementet. Det finns således ett behov av att följa upp de frågor i betänkandet som ännu inte tagits om hand och som fortsatt är aktuella för lagstiftningsåtgärder.</p>
<p>Konsolideringsfonden</p>
<p>Förutsättningarna för att driva försäkringsverksamhet har förändrats under de senaste två decennierna genom harmoniseringen av rörelsereglerna till EG-rätten och 1999 års försäkringsrörelsereform. Härtill kommer det nya Solvens II-regelverket som ska vara genomfört i svensk rätt senast den 31 oktober 2012. Samtidigt som livförsäkringsbolagen förväntas konkurrera på en fri marknad drivs de ömsesidiga försäkringsbolagen och de icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolagen på samma sätt som före avregleringen.</p>
<p>Även på redovisningsområdet väntas på ett par års sikt stora förändringar beträffande försäkringsbolagens externredovisning. Det internationella redovisningsrådet IASB arbetar med en ny standard för redovisning av försäkringsavtal som får genomslag på de europeiska försäkringsföretagen under förutsättning att den antas för tillämpning i EU. Vidare kan de internationella redovisningsstandarderna även komma att få genomslag vid klassificeringen och värderingen av tillgångar och skulder i solvenssammanhang genom de genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen ska anta i anledning av Solvens II- direktivet.</p>
<p>Mot bakgrund av denna utveckling finns ett behov av att djupare analysera konsolideringsfonden i ett framåtblickande perspektiv. Vidare är överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag på många sätt komplicerad med en preliminär fördelning av återbäring (s.k. allokerad återbäring) och en diskretionär gottskrivning av denna, vilket i sin tur komplicerar kommunikationen kring denna rätt till återbäring. Modellen med konsolideringsfond har också ansetts medföra svaga motiv till att styra och övervaka verksamheten (se SOU 2006:55 s. 96-104), samtidigt som försäkringstagarnas anspråk i eget kapital inte omfattas av särskilda skyddsregler. Som framgått ovan kan även frågan om flytträtt få effekter på konsolideringsfonden. Det framstår därför som naturligt att nu låta konstruktionen med konsolideringsfond övervägas ytterligare.</p>
<p>Försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag</p>
<p>I ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag gäller att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget i stället drivs med vinstutdelningsförbud (hybridbolag) ska däremot allt överskott som inte behövs för bolagets konsolidering tillfalla försäkringstagarna. Till följd av vinstutdelningsförbudet utgör aktiekapitalet i hybridbolag en mycket liten del av riskkapitalet. Ändå är det aktieägarna i ett sådant bolag som har det dominerande inflytandet över verksamheten.</p>
<p>Grundproblemet med hybridbolagen är med andra ord att försäkringstagarna - trots att de bidrar med i stort sett hela riskkapitalet - endast har begränsade möjligheter att utöva inflytande över styrningen av bolaget. Rollfördelningen kan komma att medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. överskottshanteringen. I hybridbolag som ingår i en vinstutdelande koncern finns vidare en risk för dolda överföringar till vinstutdelande koncernbolag, eftersom det inte går att tjäna pengar på verksamheten i ett hybridbolag genom vinstutdelning.</p>
<p>Efter den s.k. livbolagskrisen i början av 2000-talet stärktes försäkringstagarnas möjligheter till inflytande i hybridbolag (se prop. 2003/04:109). Lagändringarna innebar bl.a. skärpta regler om styrelseledamöternas oberoende samt styrelserepresentation för försäkringstagarna (se 8 kap. 1 § FRL). Åtgärderna syftade till att i ett kortsiktigt perspektiv återupprätta förtroende för livförsäkringsbolagen. Med sikte på det långa perspektivet tillsattes Försäkringsföretagsutredningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att regeringens intentioner - att antingen förbättra försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytanden över ett hybridbolags styrning eller separera försäkringstagarnas medel från bolagets riskkapital - fullföljs.</p>
<p>Villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet</p>
<p>Antalet ombildningar till vinstutdelande försäkringsaktiebolag har varit få. Detta är en av orsakerna till att det i dag saknas en etablerad praxis för hur en ombildning ska bedömas. Det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas i fråga om vad som utgör övervärden i bolaget. En annan osäkerhet finns beträffande vilka kostnader som ska bäras av försäkringstagarkollektivet respektive aktieägarintressena vid en ombildning. Andra viktiga frågor i samband med ombildning rör informationsgivningen till försäkringstagarna och minsta valdeltagande för att en omröstning ska vara giltig. En ombildning till vinstutdelande bolag reser i sin tur också frågor om flytträtt. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang även få frågor som rör ombildningsprocessen övervägda.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Allmänt</p>
<p>Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som har anknytning till uppdraget.</p>
<p>En utgångspunkt för uppdraget ska vara ett modernt och konkurrenskraftigt regelverk för livförsäkringföretagen. Reglerna för drivande av försäkringsrörelse kommer inom de närmaste åren att reformeras dels genom förändringar i det associationsrättsliga regelverket, dels genom ändringar i rörelsereglerna med anledning av Solvens II-direktivets genomförande. Som utgångspunkt för arbetet ska utredningen således ha både förslagen i promemorian En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) och Solvens II-direktivet. Detta innebär bl.a. att affärsmässig livförsäkringsrörelse kan komma att drivas i form av försäkringsföreningar och att det ska beaktas i utredarens övervägande och förslag.</p>
<p>På vissa områden har den europeiska försäkringsmarknaden harmoniserats. Det är därför viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från hur motsvarande frågor regleras i andra EU-länder på sådana harmoniserade områden.</p>
<p>Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade. I flytträttsfrågan ska ett förslag till lagstiftning om retroaktiv flytträtt lämnas. Förslagen ska åtföljas av en bedömning av lämplig tid för anpassning för försäkringsföretagen till de föreslagna nya reglerna.</p>
<p>Uppdraget att utreda flytträtt av försäkringssparande</p>
<p>Kartläggning av försäkringsmarknaden</p>
<p>Införandet av en frivillig och senare en obligatorisk flytträtt har medfört att det är möjligt att flytta värdet av vissa livförsäkringar samtidigt som andra inte kan flyttas, delvis beroende på när försäkringsavtalen har träffats, delvis på vad det är för typ av försäkring. För att kunna göra en bedömning av behovet av en utvidgad flytträtt är det nödvändigt att utredaren uppdaterar och kompletterar den kartläggning om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring som Finansinspektionen presenterade 2006.</p>
<p>Kartläggningen av flytträttsmarknaden ska omfatta samtliga former av livförsäkring och visa vilka skillnader som finns mellan dessa i nu aktuellt avseende. Kartläggningen ska således omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som försäkringstagaren får flytta, vilka faktorer - bl.a. överskottsmedel i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsföretag, konsolideringsnivå och moturvalsfrågor - som beaktas vid beräkningen av den flyttbara delen av försäkringsbeloppet och hur dessa faktorer bedöms. Vilka avgifter som försäkringsgivaren tar ut för en flytt och vilka kostnader dessa avgifter motsvarar ska också belysas. Därutöver ska kartläggningen omfatta vilka rutiner som försäkringsföretagen har för en flytt, hur lång tid det tar att flytta värdet av en försäkring och vilken information som lämnas till försäkringstagarna i samband med en flytt.</p>
<p>Förslag om retroaktiv flytträtt</p>
<p>Mot bakgrund av kartläggningen av flytträttsmarknaden ska utredaren lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär. Om förslaget innebär att nu gällande bestämmelser om obligatorisk flytträtt bör revideras, ska utredaren även presentera ett sådant förslag.</p>
<p>Utredarens förslag ska beakta och avgränsas utifrån behovet av retroaktiv flytträtt för respektive försäkringsform. Det ska för de olika formerna av försäkring omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som är flyttbart samt vilka slags avgifter försäkringsföretagen får ta ut vid en flytt. Förslaget ska således bl.a. omfatta hur överskottsmedel i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ska fördelas mellan den försäkringstagare som vill flytta och de försäkringstagare som stannar kvar i bolaget, vilka konsekvenser en utvidgad flytträtt har för konsolideringsfonden, i vilken utsträckning försäkringsföretagets konsolideringsnivå får beaktas samt hur de moturvalsfrågor som kan uppstå vid en utvidgad flytträtt ska hanteras. Därutöver ska utredaren belysa vilka skatterättsliga konsekvenser som förslaget kan medföra. Redogörelsen över förslagets för- och nackdelar ska vidare möjliggöra en bedömning av om det finns tillräckliga skäl för ett införande av retroaktiv flytträtt.</p>
<p>Ett införande av retroaktiv flytträtt skulle innebära att dagens mer begränsade flytträttsmarknad utvidgas. En flytt innebär att ett nytt försäkringsavtal tecknas, normalt till nya villkor. De direkta och indirekta kostnader som belastar respektive försäkring kan därför skilja sig åt. Det är därför av vikt att försäkringstagarna ges goda möjligheter att förstå skillnaderna och att utvärdera olika försäkringsalternativ. Utredaren bör därför analysera om nya regler angående flytträtt motiverar ändrade krav på information.</p>
<p>Uppdraget att utreda konsolideringsfonden</p>
<p>Överskottsfördelning i ömsesidigt drivna försäkringsbolag</p>
<p>Kravet på betryggande och aktsamma antaganden vid beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och premier har inneburit att stora överskott skapats i livförsäkringsbolag som driver traditionell livförsäkringsverksamhet enligt ömsesidiga principer. Ett viktigt exempel på sådan verksamhet är avgiftsbestämda tjänstepensioner. En betydande del av försäkringssparandet, både när det gäller pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar, utgörs av tilläggsbelopp som grundas på överskott. Det är därför av stor betydelse för de enskilda kunderna hur bolaget fördelar överskott (och underskott). Om inte annat framgår i försäkringsavtal eller bolagsordning, ska återbäring enligt lag gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet. Finansinspektionen ger i allmänna råd viss ytterligare vägledning för tillämpningen av kontributionsprincipen.</p>
<p>Utredaren ska analysera om det är motiverat med en tydligare reglering av fördelningen av överskott mellan olika kollektiv av försäkringstagare (t.ex. försäkringstagare inom samma försäkringsform och där de försäkrade har samma ålder) som bidrar med riskkapital i ömsesidigt drivna försäkringsföretag. Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt med krav på en årlig fördelning av överskottsmedel och om det finns anledning att begränsa de ofördelade överskottsmedlens storlek. Föreslagna regler får inte förhindra olika slag av livförsäkringsavtal med olika rätt till överskott. En vägledande princip ska vara att underlätta för kunderna att värdera och jämföra liknande försäkringsprodukter som ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag tillhandahåller.</p>
<p>Utredaren ska särskilt överväga vilka konsekvenser utredningens förslag om flytträtt har för överskottsfördelningen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag.</p>
<p>Avsättningar för bolagets åtaganden</p>
<p>Överskottsåterbäring gottskrivs försäkringstagarna i samband med utbetalning. Först då är dessa medel säkrade för försäkringstagarna och kan inte längre användas för förlusttäckning. Det är således först i samband med beslutet om gottskrivning som det uppstår ett åtagande för försäkringsbolaget. En konsekvens av detta är att försäkringstekniska avsättningar ska ske för åtaganden som är bindande enligt försäkringsavtalet men inte för eventuell framtida överskottsåterbäring.</p>
<p>Bolagen har historiskt gottskrivit återbäring löpande. Det kan mot denna bakgrund finnas en förväntan hos försäkringstagarna om återbäring utöver garanterade utbetalningar. Samtidigt har det förekommit att försäkringsföretagen återtagit tidigare preliminärt fördelad återbäring (s.k. allokerad återbäring). Den nuvarande överskottshanteringen med preliminär fördelning och diskretionär gottskrivning av återbäring är komplicerad och dåligt genomlyst i förhållande till kunderna. Systemet får vidare anses ge ömsesidigt drivna försäkringsföretag en konkurrensfördel genom att försäkringsrörelse kan drivas med lägre kapitalinsatser.</p>
<p>Den senaste tidens utveckling mot en tillämpning av internationella redovisningsstandarder har öppnat upp många frågor som rör gränsdragningen mellan vad som ska redovisas som en skuld (avsättning) och vad som ska redovisas som eget kapital. I maj 2010 väntas IASB publicera ett utkast till en ny standard (s.k. Exposure Draft) om redovisning av försäkringsavtal.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren i förslag som berör konsolideringsfonden beakta utvecklingstendenserna på redovisningsområdet samt överväga hur återbäringshanteringen kan göras mer öppen. Utredaren ska vidare analysera vilka effekter förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation.</p>
<p>Konsumentskyddet</p>
<p>Det överskott som uppstår i livförsäkringsrörelsen och som förs till konsolideringsfonden kan försäkringstagarna få del av samtidigt som fonden utgör riskkapital i bolaget. En för konsumentskyddet mycket viktig fråga gäller i vilken utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler.</p>
<p>I försäkringsavtalen definieras försäkringsföretagens åtaganden. Försäkringstekniska avsättningar ska göras för försäkringsbolagets samtliga åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsavtalen. Skillnader i försäkringsavtal medför skillnader i hur avsättningar beräknas. I ett vinstutdelande bolag ska åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund försäkringstagarnas förmånsrätt. Eftersom åtagandet i ett ömsesidigt drivet försäkringsbolag skiljer sig från det i ett vinstutdelande bolag behandlas inte överskottsmedlen - som kan tillfalla försäkringstagarna som återbäring - på samma sätt.</p>
<p>Återbäringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag - som normalt inte är garanterade enligt försäkringsavtalen och för vilka avsättningar därför inte görs - har periodvis varit omfattande i förhållande till den i avtalet garanterade ersättningen. Detta förhållande måste också ställas mot de bärande tankarna bakom EU:s reglering av försäkringsverksamhet. Vidare har Finansinspektionen små möjligheter att skydda försäkringstagarnas eventuella anspråk på medel i konsolideringsfonden.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund analysera konsumentskyddsaspekterna i det nuvarande systemet med ofördelade medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska i sina överväganden också beakta värdet av att olika slags försäkringsprodukter kan erbjudas till kunderna. De förslag som utredaren lägger fram ska ge försäkringstagarna i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ett fullgott konsumentskydd.</p>
<p>Uppdraget att utreda försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag</p>
<p>Försäkringstagarnas rätt till inflytande är viktig av flera skäl, inte minst när det gäller frågan om fördelning av överskott. Som framgått tidigare behandlas frågor om försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga försäkringsbolag i Ds 2009:55. Förslaget att minst hälften av fullmäktige ska utses av delägarna eller av organisationer som kan anses företräda delägarna överensstämmer med det som gäller för försäkringsföreningar enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a> om understödsföreningar.</p>
<p>Ägarförhållandena i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag gör att försäkringstagarna har en utsatt position i bolaget. De har å ena sidan rätt till vinster men får å andra sidan bära förlusterna av t.ex. misslyckade affärer. Försäkringstagarna har dock varken tillträde till, rösträtt eller yttranderätt på bolagsstämman. Det innebär att de dels inte kan påverka innehållet i bolagsordningen (annat än vad som följer av 12 kap. 15 § FRL), dels inte kan utse eller avsätta styrelsen (annat än vad som följer av 8 kap. 1 § FRL).</p>
<p>Utredaren ska därför överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i hybridbolag och i så fall i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Utredaren ska vidare bedöma om dessa åtgärder kan anses tillräckliga - beaktat de förslag som lämnas beträffande konsolideringsfonden - för att det inte ska vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag.</p>
<p>Uppdraget att göra en översyn av villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet</p>
<p>Bestämmelser om ombildning av försäkringsbolag finns i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Eftersom vinstutdelning eller förlusttäckning i livförsäkringsbolag förutsätter bestämmelser i bolagsordningen, har prövningen av om förutsättningarna för ombildning är uppfyllda knutits till prövningen av om bolagsordningen kan stadfästas.</p>
<p>Som framgått får en ombildning av ett hybridbolag till vinstutdelande verksamhet inte antas försämra försäkringstagarnas rätt till ansamlade och framtida överskott. Samtidigt ansåg regeringen att reglerna inte i onödan skulle utformas så restriktiva att ekonomiskt befogade förändringar av verksamheten i praktiken omöjliggörs (se prop. 1998/99:87 s. 367). Hur denna avvägning mellan olika intressen ska bedömas har dock inte varit entydigt, vilket fått till följd att det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas bl.a. när det gäller hur övervärden i bolaget ska bedömas och kostnader för ombildningen fördelas. Det finns således skäl att se över lagstiftningen i denna del.</p>
<p>En annan fråga är om bestämmelserna om underrättelse till försäkringstagarna och försäkringstagarnas motsättande av en ombildning kan behöva kompletteras eller ändras. För att ett livförsäkringsaktiebolag ska få ta in bestämmelser om vinstutdelning i bolagsordningen ska de försäkringstagare vars rätt berörs underrättas. Underrättelsen ska innehålla en redogörelse för ändringen och dess konsekvenser. Några mer detaljerade anvisningar om vilken typ av information som ska lämnas ges emellertid inte. Vidare krävs att högst 50 procent av de underrättade försäkringstagare som hörts av eller högst 10 procent av samtliga underrättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det har dock visat sig att försäkringstagarnas deltagande i omröstningar om ombildning varit mycket lågt (under 20 procent) och att detta inte utgjort ett hinder för ombildning.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilka förändringar som bör göras i ombildningsbestämmelserna som leder till tydligare regler och som stärker försäkringstagarnas inflytande vid en ombildning.</p>
<p>Utredaren ska även överväga frågan om flytträtt i samband med ombildning till vinstutdelande verksamhet.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket och staten i övrigt. Därvid ska 14, 15 och 15a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vi utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, däribland utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14). Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta pågående lagstiftningsarbete i Finansdepartementet med en ny försäkringsrörelselag.</p>
<p>Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<p> (Finansdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:14/2010-02-18T12:00:00+01:002010-02-18T12:00:00+01:002010:14 Nya solvensregler för försäkringsföretagFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 februari 2010.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur Europarlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) ska genomföras i svensk rätt.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Allmänt om regleringen av försäkringsföretag</p>
<p>Försäkringsrörelse kan rättsligt bedrivas i form av försäkringsaktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag eller understödsförening. Försäkringsföretagens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, förkortad FRL, medan bestämmelser om understödsföreningar finns i lagen om understödsföreningar <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a>, förkortad UFL. Dessa lagar innehåller bestämmelser för den rörelse som drivs i försäkringsföretagen samt associationsrättsliga bestämmelser. Bestämmelserna om koncession i FRL avser såväl skade- och livförsäkring som återförsäkring. Kompletterande bestämmelser till FRL finns i försäkringsrörelseförordningen <a href="https://lagen.nu/1982:790">(1982:790)</a> och i föreskrifter meddelade av Finansinspektionen. I lagen <a href="https://lagen.nu/1998:293">(1998:293)</a> om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige, förkortad LUFT, regleras dessa försäkringsgivares verksamhet här i landet.</p>
<p>De särskilda rörelsereglerna för försäkringsverksamhet syftar ytterst till att försäkringsföretagen ska kunna fullgöra sina förpliktelser gentemot försäkringstagare och andra förmånstagare i enlighet med ingångna avtal. Reglerna omfattar i huvudsak försäkringstekniska avsättningar, tillgångar för skuldtäckning samt placeringsregler för tillgångar och kapitalkrav.</p>
<p>I en departementspromemoria lämnas förslag till en ny försäkringsrörelselag som ska omfatta alla de tre associationsformerna på försäkringsområdet (Ds 2009:55). De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.</p>
<p>För försäkringsrörelse finns även särskilda redovisningsregler i lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1560">(1995:1560)</a> om årsredovisning i försäkringsföretag, kompletterat med förordningen <a href="https://lagen.nu/1995:1600">(1995:1600)</a> om årsredovisning i kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag samt Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2008:26) om årsredovisning i försäkringsföretag.</p>
<p>Översiktligt om nuvarande EU-regler på försäkringsområdet</p>
<p>Nu gällande EU-direktiv på försäkringsområdet delas i enlighet med sin karaktär in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet för (direkt) försäkringsverksamhet har skett i etapper. I och med den s.k. tredje generationens direktiv, dvs. det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet , genomfördes den inre marknaden på försäkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för verksamheten. De tre livförsäkringsdirektiven har sedan förts samman till ett enda direktiv, det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet . Försäkringsdirektiven har genomförts i svensk rätt genom ändringar i FRL och LUFT.</p>
<p>Till följd av det s.k. tjänstepensionsdirektivets genomförande i svensk rätt år 2006 infördes särskilda verksamhetsvillkor och nya placeringsregler för tjänstepensionskassor, pensionsstiftelser och livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Dessutom infördes för livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och för tjänstepensionskassorna särskilda bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar och för tjänstepensionskassorna även nya bestämmelser om skuldtäckning och kapitalkrav.</p>
<p>År 2008 genomfördes i Sverige - genom ändringar i FRL och LUFT - det s.k. återförsäkringsdirektivet . I och med införlivandet av detta direktiv omfattas återförsäkringsbolag i högre grad av samma rörelseregler som gäller för direkt försäkring, samtidigt som särskilda placeringsregler av mer kvalitativ art för sådana bolag infördes. I det sammanhanget infördes även regler för samtliga försäkringsföretag om att tillgångar som huvudregel ska värderas till verkligt värde i skuldtäckningssammanhang.</p>
<p>Solvens II-direktivet</p>
<p>Allmänt</p>
<p>Det så kallade Solvens II-direktivet innebär en reformering av den EU-rättsliga solvensregleringen för skade- och livförsäkring samt en konsolidering av flertalet befintliga direktiv inom försäkringsområdet. Vid konsolideringen har inte några materiella ändringar skett. Solvens II-direktivet är således ett samlat regelverk för direkt- och återförsäkringsverksamhet, innehållande även de övergripande principerna för helt nya solvensregler.</p>
<p>Det nya solvensregelverket är omfattande och innehåller många olika delar. Ett övergripande syfte är att ytterligare harmonisera försäkringsregleringen inom EU så att samma konkurrensmöjligheter skapas för försäkringsföretag i olika medlemsländer. Utgångspunkten är att skydda försäkrings- och förmånstagarna och få till stånd en ökad stabilitet på marknaden. Solvenssystemet är utformat på ett sådant sätt att det skapas incitament för försäkringsföretagen att mäta sina risker och hantera dem på ett ändamålsenligt sätt. Ändamålet med direktivet är således att skapa en mer framåtblickande och riskorienterad reglering som tar sin utgångspunkt i företagens verksamhet som helhet och som baseras på en förebyggande tillsyn. Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt senast den 31 oktober 2012.</p>
<p>Solvens II-direktivet ger också Europeiska kommissionen befogenheter att anta genomförandeåtgärder på en rad områden. Det innebär att kommissionen får besluta om viss detaljreglering i anslutning till direktivet. Dessa genomförandeåtgärder ska antas av kommissionen senast den 31 oktober 2011. Som en grund för åtgärderna lämnade den europeiska tillsynskommittén för försäkringar och tjänstepension, förkortad CEIOPS, i november 2009 tekniska råd i huvuddelen av frågorna. Kompletterande råd kommer att lämnas senast i mars 2010. Även genomförandeåtgärderna ska införlivas med nationell rätt senast den 31 oktober 2012. Som komplettering avses vägledningar, råd och förslag till bindande tekniska standarder utarbetas av CEIOPS och, i ett vidare perspektiv, av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, förkortad EIOPA, som är den myndighet som 2011 avses ersätta CEIOPS.</p>
<p>Regleringsansatser</p>
<p>Motivet för en reglering på försäkringsområdet är att möjliggöra en effektiv förvaltning av kapitalet samtidigt som ett adekvat skydd för försäkringstagare och andra förmånstagare tryggas. Två olika regleringsansatser kan användas för att säkerställa att åtagandena mot dessa grupper fullgörs, samtidigt som företaget utifrån en acceptabel risknivå har möjlighet att uppnå den högsta avkastningen.</p>
<p>Den kvantitativa regleringsmodellen kännetecknas av uttryckliga gränser för t.ex. hur stor del av kapitalet som får vara placerat i vissa tillåtna tillgångsslag. I en sådan modell kan instituten i sin tillgångsplacering emellertid inte fullt ut beakta de verkliga riskerna i verksamheten. Tillsynen kommer då främst att riktas in på att kontrollera regelefterlevnaden. En fördel med en sådan modell är att tillsynen kan följa effektiva rutiner och att förutsägbarheten i fråga om ingripanden ökar.</p>
<p>Med en kvalitativ regleringsmodell ges i stället principer för hur verksamheten ska bedrivas. Lagstiftning som vilar på kvalitativa principer är per definition mer flexibel och processinriktad, eftersom tolkningen av de kvalitativa reglerna måste göras utifrån varje enskilt instituts risksituation. En sådan processinriktad reglering kan även på ett mer flexibelt sätt tillämpas vid en snabb utveckling av såväl nya produkter som olika tekniker och instrument för riskhantering på det finansiella området. Modellen ställer dock större krav på tillsynen, som måste vara förebyggande och mer inriktad på enskildheterna i varje instituts verksamhet. För försäkringsföretagen ställer modellen större krav framför allt i fråga om dokumentation och öppenhet. Det måste vara möjligt för en tillsynsmyndighet att få inblick i det enskilda företagets processer och kunna kontrollera att företaget efterlever sina egna beslut och riktlinjer.</p>
<p>Tidigare var regleringen för försäkringsverksamhet i huvudsak inriktad på kvantitativa begränsningsregler. Genom tjänstpensionsdirektivet infördes emellertid en kvalitativ regleringsansats, kompletterad av några tvingande kvantitativa regler för tjänstepensionsinstitutens verksamhet. Solvens II-direktivet vilar på en kvalitativ regleringsansats.</p>
<p>Reformeringens utgångspunkter</p>
<p>Solvens II-direktivet baseras på en riskbaserad ekonomisk metod som ger försäkringsföretagen incitament att mäta och hantera sina risker på ett adekvat sätt. Alla risker och deras inbördes interaktion ska hanteras. Ett effektivt företagsstyrningssystem inbegriper funktioner för riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuariella beräkningar. Försäkringsföretagets egen risk- och solvensbedömning är en viktig del av företagets affärsstrategi.</p>
<p>Bedömningen av företagens finansiella ställning bygger på att sunda ekonomiska principer ska gälla och att information från de finansiella marknaderna och allmänt tillgänglig information om försäkringstekniska risker utnyttjas. Solvenskraven grundas på en ekonomisk bedömning av hela balansräkningen där tillgångar och skulder värderas till verkligt värde. Värderingsstandarderna bör i största möjliga utsträckning vara förenliga med den internationella utvecklingen på redovisningsområdet.</p>
<p>Kapitalkravet kan beräknas enligt en standardformel eller enligt en intern modell. Även partiella interna modeller kan användas. Kapitalkravet ska i sin tur täckas med kapitalbasmedel, som är poster inom eller utanför balansräkningen. Posterna i kapitalbasen klassificeras enligt kvalitetskriterier i tre nivåer.</p>
<p>Huvudprincipen för försäkringstillsynen är tillsyn över enskilda försäkringsföretag. De som ingår i en försäkringsgrupp står dessutom under grupptillsyn och det är nödvändigt att beräkna solvensen också på gruppnivå.</p>
<p>Solvensregleringen genomsyras av en proportionalitetsprincip som innebär att reglerna och tillsynen ska stå i proportion till verksamhetens art, omfattning och komplexitet i det enskilda försäkringsföretaget. En annan viktig princip i solvensregleringen är aktsamhetsprincipen. Den innebär ett genomförande av en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av tillgångar bör vara anordnad. Enligt principen kan ett placeringsbeslut inte betraktas isolerat utan måste grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i dess helhet. Reglering enligt aktsamhetsprincipen ställer högre krav på tillsynsmyndigheten, eftersom tillsynen måste vara förebyggande och ta sikte bl.a. på hur och enligt vilka kriterier som placeringsbeslut fattas.</p>
<p>Några väsentliga delar i regelverket</p>
<p>Strukturen i Solvens II-direktivet följer de tre pelare som använts inom Basel II (kapitaltäckningsregler för banker och värdepappersinstitut). Första pelaren innehåller kvantitativa regler, andra pelaren kvalitativa regler och tillsynsaspekter, och tredje pelaren regler om marknadsdisciplin, dvs. öppenhet om den finansiella ställningen. Avsikten har varit att utforma regleringen på likvärdigt sätt som inom andra finansiella sektorer för att undvika regelarbitrage.</p>
<p>Kapitalkrav och värderingsregler (pelare 1)</p>
<p>De kvantitativa krav som ska gälla för försäkringsföretagen delas in i fem avsnitt (värdering av tillgångar och skulder, försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas, solvenskapitalkrav och minimikapitalkrav ).</p>
<p>Samtliga tillgångar och skulder ska värderas enligt realistiska antaganden - i stället för som i dag försiktigt - för att uppnå objektivitet och jämförbarhet mellan olika försäkringsföretag.</p>
<p>Till en bästa skattning av de försäkringstekniska avsättningarna ska läggas en riskmarginal som ska vara tillräcklig för att säkerställa att värdet av de försäkringstekniska avsättningarna motsvarar det belopp som ett företag kan förväntas kräva för att överta och uppfylla försäkringsförpliktelserna.</p>
<p>Eftersom ett försäkringsföretag måste ha kapital som kan täcka oväntade förluster, är kapitalkravet en viktig del av regleringen. I och med Solvens II-direktivet införs två olika kapitalkrav. Det ena, solvenskapitalkravet (SCR), speglar hur mycket kapital som ett försäkringsbolag bör ha för att det även under stressade förhållanden ska kunna fortsätta verksamheten. Det andra kapitalkravet, minimikapitalkravet (MCR), är på en lägre nivå och utgör ett absolut krav för fortsatt verksamhet. Vid underskridande av SCR får tillsynsmyndigheten en tidig signal om problem i företaget. På detta sätt skapas en tillsynstrappa. Vid beräknande av MCR används en enklare metod som beaktar endast de grundläggande riskerna, medan SCR ska kunna räknas fram med olika metoder, antingen med en standardformel eller med en partiell eller helt intern metod. Vid beräkningen av SCR ska hänsyn tas till de risker företaget är utsatt för. Kapitalkraven ska täckas genom kapitalbasmedel, med poster från eller utanför balansräkningen. På liknande sätt som gäller för kapitaltäckningsreglerna inom banksektorn indelas kapitalet i tre nivåer (kategori 1-3) beroende på en rad krav på dess egenskaper. Endast kapital av hög kvalitet får användas för att möta MCR.</p>
<p>Kvalitativa krav och tillsyn (pelare 2)</p>
<p>I andra pelaren uppställs krav på bl.a. företagets styrning och interna kontroll. Bestämmelserna här ska fungera som ett komplement till de kvantitativa reglerna i den första pelaren när det gäller att analysera kapitalbehovet. Företagen åläggs krav på att analysera sina risker i verksamheten och mot bakgrund av dessa utvärdera SCR. Ökad harmonisering av tillsynen generellt samt gemensamma standarder och metoder är centrala moment i andra pelaren. Tillsynen ska eftersträva att identifiera företag vars finansiella ställning, organisation, riskhantering m.m. är sådan att deras riskprofil avviker från vad som får anses vara normalt. Om så bedöms vara fallet, ges tillsynsmyndigheterna befogenheter att kräva antingen höjt SCR för företaget eller att åtgärder vidtas för att minska riskerna.</p>
<p>Marknadsdisciplin och publik information (pelare 3)</p>
<p>För att skapa marknadsdisciplin och därigenom ytterst förbättra stabiliteten i försäkringsföretagen, införs genom tredje pelaren krav på rapportering till tillsynsmyndigheterna och krav på offentliggörande av information till marknaden om finansiell ställning och riskhantering.</p>
<p>Försäkringsgrupper</p>
<p>En viktig del av Solvens II-direktivet avser reglerna för, och tillsynen över, grupper av försäkringsföretag. Direktivet ger viss möjlighet till tillgodoräknande av diversifieringseffekter genom särskild beräkning av SCR på gruppnivå. Därutöver införs vissa regler om tillsyn över försäkringsgrupper. Genom direktivet införs begreppet "grupptillsynsmyndighet" och för varje försäkringsgrupp ska det utses en enda tillsynsmyndighet med konkreta befogenheter i fråga om samordning och beslutsfattande (solvens på gruppnivå, transaktioner inom gruppen och riskkoncentration samt godkännande av gruppinterna modeller).</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Genomförande av Solvens II-direktivet</p>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av genomförandet av Solvens II-direktivet. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p>
<p>Utredarens uppgift är att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt.</p>
<p>I sitt arbete ska utredaren fästa särskild vikt vid att administrativa kostnader står i proportion till syftet med genomförandet av direktivet. I den del av utredarens uppdrag som omfattar att föreslå hur man bör reglera verksamheten för de försäkringsföretag som faller utanför direktivets obligatoriska tillämpningsområde, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dessa ska anordnas, ska en konsekvensutredning upprättas.</p>
<p>Beaktande av genomförandeåtgärder</p>
<p>De genomförandeåtgärder som är under utarbetande av kommissionen kan komma att påverka hur Solvens II- direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Åtgärderna kommer att vara nära kopplade till funktionen av de nya reglerna i direktivet. Det är därför viktigt att genomförandeåtgärderna kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Förslag till åtgärder kommer att lämnas av kommissionen i oktober 2010, för att sedan slutligen antas ett år senare.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>· följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder,</p>
<p>· belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att genomföra Solvens II-direktivet, och</p>
<p>· lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.</p>
<p>Utredningsarbetet</p>
<p>Särskilda frågor som utredaren ska analysera inom uppdraget</p>
<p>Inom uppdraget - att ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt - är det önskvärt att utredaren särskilt analyserar följande frågor.</p>
<p>Relationen till tjänstepensionsdirektivet</p>
<p>Konsolideringen i samband med Solvens II-direktivet omfattar inte tjänstepensionsdirektivet. I sistnämnt direktiv (artikel 4) läggs en option för medlemsstaterna fast. Den innebär att medlemsstaterna kan välja att tillämpa reglerna i tjänstepensionsdirektivet när det gäller försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckning och information om denna verksamhet för de försäkringsföretag som omfattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Denna tjänstepensionsverksamhet ska hållas avskild från annan försäkringsverksamhet. Sverige har valt att tillämpa optionen.</p>
<p>Enligt Solvens II-direktivet (artikel 310) upphör det konsoliderade livförsäkringsdirektivet att gälla när förstnämnda direktiv träder i kraft. Där anmärks dock att hänvisningar till upphävda direktiv ska tolkas som hänvisningar till Solvens II-direktivet (enligt en jämförelsetabell). Detta torde innebära att optionen i tjänstepensionsdirektivet även fortsättningsvis kan tillämpas för tjänstepensionsverksamhet hos försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet.</p>
<p>Frågor om kapitalkrav för tjänstepensionsinstitut regleras i artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet. Genom en reglering i Solvens II-direktivet (artikel 303) bibehålls tidigare regler. I skäl 138 läggs det fast att kommissionen, med stöd av CEIOPS, bör utveckla särskilda solvensregler för dessa institut.</p>
<p>Eftersom artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet inte innehåller någon hänvisning till artikel 17, torde kapitalkravsreglerna i tjänstepensionsdirektivet inte vara tillämpliga på tjänstepensionsverksamhet hos försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet. För denna verksamhet gäller i stället kapitalkravsreglerna i Solvens II-direktivet, dock med undantag för regleringen i artikel 304 som ger möjligheter att tillämpa ett visst sätt för kalibrering av aktiekursrisker.</p>
<p>Mot bakgrund av dessa unionsrättsliga regler bör utredaren särskilt analysera och föreslå hur tjänstepensionsverksamhet i försäkringsföretag som omfattas av Solvens II-direktivet ska regleras i svensk rätt.</p>
<p>Proportionalitetsprincipen</p>
<p>Solvens II-direktivet genomsyras av en proportionalitetsprincip, en princip som även kommer till direkt uttryck i artikel 29 och skälen 19-21 i direktivet. Den innebär att tolkningen och genomförandet av kraven i regelverket ska stå i relation till verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Vid genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning är det därför viktigt att utredaren närmare analyserar hur denna princip ska tolkas och anpassas så att kraven på företagen står i rimlig proportion till riskerna i verksamheten. I detta sammanhang ska utredaren särskilt beakta de särdrag som kännetecknar kollektiva försäkringar.</p>
<p>Företag som faller utanför direktivets tillämpningsområde</p>
<p>Vissa företag, oavsett form, undantas enligt ordalydelsen från obligatorisk tillämpning av Solvens II-direktivet. Detta gäller enligt artikel 4 särskilt vissa mindre företag, men även ett företags rättsliga form eller art - genom att det har nära koppling till de offentliga försörjningssystemen - kan, enligt skäl 4, medföra att företaget inte omfattas av det system som införs genom direktivet. De företag som undantas får dock välja att ändå tillämpa reglerna. Utredaren ska dels analysera arten, storleken och omfattningen av de försäkringsföretag på den svenska marknaden som undantas från direktivets obligatoriska tillämpning, dels föreslå hur man bör reglera verksamheten för dessa företag, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dem ska anordnas.</p>
<p>Skyddet för försäkringstagarna</p>
<p>Genom Solvens II-direktivet upphör de nuvarande skuldtäckningsreglerna och ersätts av aktsamhetsprincipen. Utredaren ska närmare granska hur skyddet för försäkringstagarna påverkas av denna förändring</p>
<p>Aktuariens roll</p>
<p>I nuvarande nationella bestämmelser i FRL har aktuarien ett skadeståndsansvar vid skada till följd av uppsåtligt agerande eller i anledning av dennes oaktsamhet. I Solvens II- direktivet - särskilt i avsnitten om system för företagsstyrning - finns bestämmelser som har bäring på aktuariens roll i företaget. Dessa regler torde innebära att aktuarien får en något förändrad roll. Utredaren ska närmare granska aktuariens roll i och med genomförandet av direktivet och om denna nya ställning bör föranleda någon ändring av reglerna om skadeståndsansvar i nationell lagstiftning. Utredaren bör beakta att skadeståndsansvaret för aktuarien föreslås avskaffas i departementspromemorian om en ny försäkringsrörelselag.</p>
<p>Säkerhetsreserven</p>
<p>Avsättningar till säkerhetsreserv ger skadeförsäkringsbolagen möjlighet att bygga upp skattefria reserver för att täcka sådana förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömda faktorer. Den tjänar således som ett extra buffertkapital som kan utnyttjas vid förluster i försäkringsrörelsen. Under nuvarande regelverk får säkerhetsreserver räknas in i den del av kapitalbasen som håller högsta kvalitet. Motsvarande torde också gälla enligt Solvens II-direktivet (se artikel 93 och 94). Utredaren ska i ljuset av föreslagna genomförandeåtgärder i saken särskilt analysera frågan om någon åtgärd behövs för att säkerhetsreserven fortsatt ska få räknas in i kapitalbasen som kapital av högsta kvalitet.</p>
<p>Kapitaltillägg</p>
<p>Enligt direktivet har tillsynsmyndigheten, inom ramen för pelare 2, mandat att kräva ett påslag - kapitaltillägg - till SCR. Detta kan göras såväl på solonivå som på gruppnivå. Bestämmelserna om kapitaltillägg innehåller olika definitioner och är i vissa delar otydliga. Det är därför viktigt att utredaren särskilt analyserar den närmare innebörden av regelverket i dessa delar.</p>
<p>Tillsyn över försäkringsgrupper</p>
<p>Genom direktivet införs regler för försäkringsgrupper. I grupptillsynen blir samarbetet mellan tillsynsmyndigheter i olika länder väsentligt, samtidigt som vissa arbetsuppgifter kan fördelas mellan myndigheterna. Reglerna ställer bland annat nya krav på försäkringsföretagen i sitt agerande mot tillsynsmyndigheter. Utredaren ska särskilt analysera påverkan av dessa för de svenska bolagen. Utredaren ska också belysa sambandet mellan tillsyn enligt det s.k. konglomeratdirektivet - genom vilket tillsynen av företagsgrupper som innehåller båda företagskategorierna kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag regleras - och regleringen av tillsyn enligt Solvens II- direktivet.</p>
<p>Sekretess i ny tillsynsstruktur</p>
<p>Genom direktivet bildas en ny tillsynsstruktur med ökad fokus på grupptillsyn samt uttryckliga bestämmelser om tillsynssamarbete inom ramen för s.k. tillsynskollegier. Detta medför att informationsutbytet mellan tillsynsmyndigheter förutsätts öka. Detta informationsutbyte ställer andra krav på sekretess än nuvarande tillsynssystem. Utredaren ska därför särskilt se över och ge förslag på hur sekretess i den nya tillsynsstrukturen bör behandlas.</p>
<p>Övrigt om utredningsarbetet</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och de övriga organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.</p>
<p> (Finansdepartementet) </p>