Referenser till SFS 1973:1144 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1973:1144/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:104/ 2011-11-24T12:00:00+01:00 2011-11-24T12:00:00+01:00 2011:104 Översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska se över reglerna om genomförande av detaljplan. Syftet är att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbättrade förutsättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestämmelserna - däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna - bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredaren ska också belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal.</p> <p>Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggningssektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genomförandeprocessen.</p> <p>Utredaren ska också analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012.</p> <p>Bakgrund och gällande rätt</p> <p>Vad innebär det att en detaljplan genomförs?</p> <p>Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markanvändningen. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark omfattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plangenomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en detaljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller markanvändning är andra än de som behöver vidtas för att genomföra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål.</p> <p>Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekonomiska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effektivt utformad organisation och tydliga administrativa ramar. Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenomförandet.</p> <p>Nuvarande bestämmelser om plangenomförande</p> <p>Plan- och bygglagstiftningen har reviderats vid ett flertal tillfällen. Sedan den 2 maj 2011 gäller en ny plan- och bygglag <a href="https://lagen.nu/2010:900">(2010:900)</a>. Den nya lagstiftningen är ett resultat av ett mångårigt utredningsarbete som bl.a. har syftat till att förenkla, förtydliga och effektivisera plan- och byggprocesserna.</p> <p>Regleringen om genomförandet av detaljplaner finns huvudsakligen i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen. Genomförandefrågorna berörs även i viss utsträckning av reglerna om detaljplaner i 4 och 5 kap. samt reglerna om bygglov, rivningslov och marklov m.m. samt genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 9 och 10 kap. Jämfört med den tidigare plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a> har bestämmelserna om plangenomförande omstrukturerats och genomgått en språklig modernisering i och med tillkomsten av den nya plan- och bygglagen. I sak motsvarar bestämmelserna dock i huvudsak de som fanns redan före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Bestämmelserna i 6 kap. innehåller bl.a. följande.</p> <p>- En hänvisning till lagen <a href="https://lagen.nu/1987:11">(1987:11)</a> om exploateringssamverkan (2 §). Ett förslag till upphävande av den lagen har varit ute på remiss och förslaget bereds för närvarande vidare inom Regeringskansliet (Socialdepartementet).</p> <p>- De s.k. exploatörsbestämmelserna (3-12 §§) som bl.a. innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersättning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av bl.a. gator och vägar.</p> <p>- Bestämmelser om kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och utrymmen (13-17 §§).</p> <p>- Bestämmelser om ordnande och underhåll av allmänna platser (18-23 §§).</p> <p>- Bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att betala för gatukostnader m.m. vilka bl.a. innebär att kommunen i vissa fall kan besluta att ägare till fastigheter inom ett detaljplaneområde ska betala för anläggande och förbättring av gator och andra allmänna platser (24-38 §§).</p> <p>I 14 kap. plan- och bygglagen finns vissa bestämmelser om inlösen som är nära knutna till plangenomförandet.</p> <p>Utöver bestämmelserna i plan- och bygglagen berörs plangenomförandet också av bestämmelser i jordabalken, fastighetsbildningslagen <a href="https://lagen.nu/1970:988">(1970:988)</a>, anläggningslagen <a href="https://lagen.nu/1973:1149">(1973:1149)</a> och ledningsrättslagen <a href="https://lagen.nu/1973:1144">(1973:1144)</a> samt av bestämmelser om ersättning för inlösen av mark och intrång m.m. i expropriationslagen <a href="https://lagen.nu/1972:719">(1972:719)</a>. Till genomförandelagstiftningen räknas också i vissa sammanhang lagen <a href="https://lagen.nu/2006:412">(2006:412)</a> om allmänna va-tjänster.</p> <p>Behovet av en reformering</p> <p>Behovet av en reformering av de bestämmelser som gäller för plangenomförandet uppmärksammades redan i början av 1990-talet. Den då tillsatta Plan- och byggutredningen (M 1992:03) hade initialt till uppgift att bl.a. belysa hur gatukostnadsreglerna tillämpades och om kostnaderna fördelades skäligt och rättvist från såväl allmän som enskild synpunkt. Härvid ingick även att väga in erfarenheterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal. Utredningen fick sedermera genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) i uppgift att göra en vidare översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövdes.</p> <p>Plan- och byggutredningen konstaterade att det fanns ett behov av en reformering av genomförandebestämmelserna och presenterade sina förslag i dessa delar i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Dessa förslag har emellertid, bl.a. mot bakgrund av vissa remissinstansers framförda betänkligheter mot delar av förslagen, inte genomförts.</p> <p>Det behov av en översyn av plangenomförandefrågorna som tidigare har uppmärksammats kvarstår och har successivt förstärkts. Detta förhållande har bl.a. beskrivits i PBL-kommitténs betänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Det har också redovisats i rapporter från dåvarande Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Kungl. Tekniska högskolan samt i inlagor till Regeringskansliet från Sveriges Kommuner och Landsting, se vidare nedan.</p> <p>De huvudsakliga problemområden som har lyfts fram består i att plan- och bygglagens reglering av plangenomförandefrågorna inte är ändamålsenligt utformade. Exploatörs- och gatukostnadsbestämmelserna ger inte den flexibilitet i plangenomförandet som bedöms vara nödvändig. Bestämmelserna är inte heller utformade på ett sådant sätt att de har vunnit en bred acceptans hos berörda kommuner, fastighetsägare eller exploatörer. De bidrar därigenom inte till att befrämja en rationell och effektiv planering och plangenomförandeprocess. De bidrar inte heller till att skapa goda förutsättningar för bostadsbyggandet. Bestämmelserna är dessutom utformade på ett sådant sätt att de uppfattas som administrativt betungande att tillämpa. Detta innebär i sin tur att de numera kommer till användning i en ytterst begränsad omfattning.</p> <p>Dessa förhållanden medför att kommunerna i många lägen i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna väljer att förhandla om och teckna så kallade exploateringsavtal med privata markägare i syfte att reglera frågor om marköverlåtelser och finansiering av vissa allmänna anläggningar m.m. Förhandlingar om tecknande av sådana avtal kan i vissa fall bli långdragna och medföra olägenheter i form av försenade byggprojekt och ökade kostnader. Det kan också medföra att plangenomförandet kommer till stånd utan direkt insyn från allmänheten och till följd av icke-transparenta överenskommelser.</p> <p>En annan fråga som har uppmärksammats är att det finns ett behov av en tydligare samordning av plan- och bygglagens bestämmelser om plangenomförande och lagens bestämmelser om inlösen. Det kan också finnas ett behov av att i plan- och bygglagen förtydliga eller förstärka sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförandet och de fastighetsrättsliga plangenomförandefrågor som regleras i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Hur plangenomförandet ska ske när kommunen inte är huvudman för allmänna platser framgår exempelvis inte av plan- och bygglagen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Helhetssyn på plangenomförandet</p> <p>Genomförandet av detaljplaner regleras i dag huvudsakligen med stöd av bestämmelserna i 6 kap. plan- och bygglagen. Vissa bestämmelser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns i 14 kap. plan- och bygglagen medan det fastighetsrättsliga genomförandet sker med stöd av fastighetsbildningslagstiftningen.</p> <p>Som nämnts är plan- och bygglagens genomförandebestämmelser i stor utsträckning utformade med utgångspunkt i förhållanden som gällde före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Det innebär att regleringen i många fall inte är ändamålsenlig med hänsyn till de förhållanden som gäller i dag. Detta medför i sin tur bl.a. att bestämmelserna dels inte kommer till användning i den omfattning som ursprungligen var avsikten, dels inte tillämpas på det sätt som var avsikten.</p> <p>Sambanden mellan plan- och bygglagens reglering av plangenomförandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerade i plan- och bygglagen. Det gäller bl.a. i vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det i plan- och bygglagen inte när, hur och vem som ska initiera ett genomförande av sådana detaljplaner.</p> <p>En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen har bildats en gemensamhetsanläggning för anläggande, drift och underhåll av vägar och parker. Ska i sådana fall samma tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvudman för de allmänna platserna? Det är också oklart vad det finns för skillnad i allmänhetens möjlighet till nyttjande av en gemensamhetsanläggnings vägar när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark.</p> <p>Det kan finnas anledning att nu överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen som har ett mera direkt samband med plangenomförandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som i dag inte är författningsreglerade samt att i plan- och bygglagen förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens plangenomförandebestämmelser och annan plangenomförandelagstiftning.</p> <p>Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de förändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger utöver vad som anges under rubrikerna nedan i första hand att</p> <p>- redovisa förslag som på ett tydligt sätt i plan- och bygglagen klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som i dag är oreglerade,</p> <p>- klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för allmänna platser, och</p> <p>- i plan- och bygglagen klarlägga och förtydliga sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och dels lagens bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighetsrättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen.</p> <p>Gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna</p> <p>En viktig fråga i genomförandet av detaljplaner är finansieringen av gator och andra allmänna platser. Plan- och bygglagens regler om gatukostnader anses inte vara ändamålsenliga.</p> <p>Gatukostnadsbestämmelserna anger bl.a. att fastighetsägare har en skyldighet att betala för kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats om kommunen beslutar att så ska ske. Bestämmelserna preciserar alternativa metoder för beräkning av kostnadsunderlaget och för hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighetsägarna. Bestämmelserna redovisar också förfarandet med samråd och utställning före beslut om kostnadsuttag samt när debitering av kostnaderna kan ske. Betalningsskyldigheten inträder när den anläggning som betalningen avser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Regelsystemet innehåller även bestämmelser om att jämkning av betalningsskyldigheten och av betalningsvillkoren kan ske om vissa särskilt angivna förhållanden föreligger.</p> <p>Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommuner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras. Detta kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena planläggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet - se vidare nedan under Exploateringsavtal. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anläggningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m.</p> <p>Det finns även andra problem som är förknippade med dagens bestämmelser om gatukostnader. Det händer att enskilda fastighetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga.</p> <p>Det finns av ovan nämnda skäl anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och därvid särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tidpunkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen uppkommer. En sådan tidpunkt skulle t.ex. kunna vara vid en planerad ny- eller större ombyggnation på fastigheten eller när fastigheten berörs av en fastighetsbildningsåtgärd.</p> <p>Plan- och byggutredningen lämnade i sitt betänkande Översyn av PBL- och va-lagen (SOU 1996:168) en redovisning av den historiska bakgrunden till, tillämpningen av och problemen med gatukostnadsbestämmelserna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och förbättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utredningens förslag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastighetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser.</p> <p>Sveriges Kommuner och Landsting har i skrivelser till Regeringskansliet redovisat att det finns ett behov av att se över plan- och bygglagens bestämmelser om gatukostnader samt därvid lämnat förslag till inriktning av arbetet vid en sådan översyn. Även Villaägarnas riksförbund har påtalat att det finns behov av att se över reglerna om gatukostnader. Förbundet har bl.a. framfört att det är särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse.</p> <p>Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersättning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Länsstyrelsens beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antagande av en detaljplan.</p> <p>På motsvarande sätt som angivits ovan beträffande tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna väljer i många fall kommunerna att i stället för att tillämpa exploatörsbestämmelserna förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genomförandet av en detaljplan ska ske. Sådana avtal anses grunda sig på plan- och bygglagens exploatörsbestämmelser - se nedan under Exploateringsavtal.</p> <p>De lagstadgade exploatörsbestämmelserna är, liksom vad som angivits ovan beträffande gatukostnadsbestämmelserna, föråldrade och tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförandesituationer per år. Skälet till detta är bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning.</p> <p>Utredaren ska därför utarbeta förslag till gatukostnads- och exploatörsbestämmelser som</p> <p>- är enkla att förstå och tillämpa,</p> <p>- innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt,</p> <p>- kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare,</p> <p>- förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande,</p> <p>- medverkar till att skapa goda förutsättningar för byggandet,</p> <p>- preciserar vilka investeringar i infrastruktur - geografisk avgränsning, tematiskt innehåll och tidsmässigt utförande - som exploatörsbestämmelserna ska kunna vara tillämpliga på, och</p> <p>- om möjligt kan tillämpas direkt i form av särskilda detaljplanebestämmelser.</p> <p>Utredaren ska särskilt ta hänsyn till frågor som avser dels den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunal planläggning och kommunala investeringar, dels att ett uttag av kostnader ska kunna ske först vid en tidpunkt då en direkt nytta för fastigheten av den kommunala anläggningen uppkommer.</p> <p>Exploateringsavtal</p> <p>Utformningen av gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna har som angivits ovan bidragit till att kommuner i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna sedan lång tid tillbaka utvecklat ett system där de förhandlar med privata fastighetsägare/exploatörer om bl.a. förutsättningarna och villkoren för en planläggning, om planläggningens genomförande, om vissa markfrågor och andra fastighetsrättsliga frågor samt om fördelning av olika kostnader för exploateringen. De genomförandeavtal som härigenom kommer till stånd benämns ofta exploateringsavtal. Motsvarande förhandlingar och avtal kan komma till stånd när kommunen är ägare till den mark som ska eller har planlagts och en överlåtelse ska ske till en byggherre/exploatör. De genomförandeavtal som kommer till stånd i dessa situationer benämns ofta markanvisnings- eller markupplåtelseavtal. Motsvarande reglering kan även komma till stånd i ett köpeavtal.</p> <p>Utformningen av exploateringsavtalen skiftar stort mellan olika kommuner och varken avtalsbenämningar eller innehåll är enhetliga. Vissa av de genomförandefrågor som regleras i avtal mellan en kommun och en exploatör är sådana som kan få sin lösning genom en direkt tillämpning av plan- och bygglagen och/eller annan plangenomförandelagstiftning. Exploateringsavtalen ålägger emellertid ofta fastighetsägare/exploatörer ekonomiska eller andra skyldigheter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanläggningar samt anläggningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med genomförande av detaljplaner för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investeringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering.</p> <p>En effekt av att vissa plangenomförandefrågor endast regleras i exploateringsavtal och inte i detaljplanehandlingarna är att frågorna inte får någon allsidig belysning och inte blir föremål för någon direkt insyn för andra än för de avtalsträffande parterna.</p> <p>Ett annat problem med exploateringsavtalen är de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploateringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet.</p> <p>Förfarandet vid tecknande av och innehållet i exploateringsavtalen har även ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med EU-rätten.</p> <p>Exploateringsavtalen har också kritiserats utifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka byggherrar vågar agera på marknaden. Små företag kan få svårt att etablera sig i rollen som fastighetsägare, exploatör och byggherre eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn onödigtvis begränsas. Processen samt kommunernas olikartade krav och tillämpning kan också leda till svårigheter bl.a. för nya företag som vill etablera sig och kan därigenom komma att hämma utvecklingen och en effektiv konkurrens. Dagens sätt att planera för och finansiera anläggningar för fastigheters gemensamma behov kan även medföra mindre rationella planlösningar och medföra problem för fastighetsägare och boende.</p> <p>I Nuteks rapport Näringslivets administrativa kostnader för bygg- och fastighetsrätt (R 2007:02) anger verket att förhandlingar om exploateringsavtal utgör en kostsam och tidskrävande process i samband med detaljplaneläggning och plangenomförande. Av rapportens slutsatser framgår att det finns ett önskemål om en striktare reglering av avtalens innehåll för att skapa transparens i avtalsförhandlingarna.</p> <p>Kungl. Tekniska högskolan har, delvis med stöd från Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond, i två rapporter belyst de problem som dagens system att med stöd av exploateringsavtal genomföra och finansiera kommunala detaljplaner medför. I dessa rapporter, Exploateringsavtal - Lagstöd, tillämpning och förslag till principer (TRITA-FAT Rapport 4:104) och Finansiering av infrastruktur - Svenska exploateringsavtal i jämförelse med Danmark, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA (TRITA-FAT Rapport 4:110), lämnas också ett antal förslag till hur den svenska lagstiftningen skulle kunna utvecklas i syfte att utgöra ett bättre stöd för ett rationellt plangenomförande. Redovisade förslag har utarbetats av en informell grupp med personer från kommuner, byggherrar och Kungl. Tekniska högskolan.</p> <p>Frågan om en lagreglering av de avtal som reglerar plangenomförandet har behandlats i den dåvarande PBL-utredningens betänkande Ny plan- och bygglag (SOU 1979:65 och 66) samt i regeringens proposition Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1). I dessa sammanhang drogs slutsatsen att det inte var lämpligt med en närmare reglering av dessa avtal. Med hänsyn till de erfarenheter som nu kan dras bör emellertid frågan om förutsättningarna för och lämpligheten av att utforma lagregler kring de avtal som avser att ligga till grund för genomförandet av detaljplaner bli föremål för en förnyad prövning.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll,</p> <p>- belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal, och</p> <p>- redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal.</p> <p>Övriga frågor</p> <p>Det står utredaren fritt att utöver vad som anges ovan lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genomförandeprocessen.</p> <p>Utredaren ska inom ramen för uppdraget analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. I samband härmed ska utredaren beakta relevanta domar från EU-domstolen, däribland C-306/08, C-220/05 och C-399/98.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt kraven i förordning <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konsekvenser förslagen kommer att få för den fysiska planeringen, plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anläggningssektorn, bostadsmarknaden, boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt.</p> <p>Sedan den 1 januari 2011 finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala självstyret, ska förslagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas.</p> <p>Arbetsformer och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.</p> <p>Hänsyn ska tas till de rapporter och andra dokument som nämns i dessa direktiv samt i övrigt relevant material som berör det aktuella utredningsområdet. Hänsyn ska också tas till erfarenheter från andra länder i Sveriges närområde. Utredaren ska beakta andra pågående arbeten inom Regeringskansliet med anledning av dels promemorian Upphävande av lagen om exploateringssamverkan (Ds 2011:13), dels Lantmäteriets redovisning av uppdrag i verkets regleringsbrev för 2011 rörande förordnanden enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen.</p> <p>Utredaren ska rådgöra med Boverket, Lantmäteriet, Statskontoret, Trafikverket och andra berörda myndigheter. Utredaren ska också rådgöra med 2011 års vägtullsutredning (Fi 2011:08) samt med den särskilda utredare som enligt regeringens beslut den 3 november 2011 har att göra en översyn av vissa byggfrågor. Utredaren ska även rådgöra med Sveriges Kommuner och Landsting samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:89/ 2007-06-28T12:00:00+01:00 2007-06-28T12:00:00+01:00 2007:89 Tilläggsdirektiv till Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Uppdraget att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen <a href="https://lagen.nu/1972:719">(1972:719)</a> preciseras.</p> <p>Utredaren skall analysera hur de ersättningar som fastställs vid olika slag av ianspråktaganden förhåller sig till marknadsvärdet på egendomen. Utredaren skall vidare analysera orsakerna till vissa slag av skillnader i ersättningsnivåer som har redovisats i utredarens delbetänkande. På grundval av analysen skall utredaren ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreglerna.</p> <p>Utredaren skall belysa hur influensregeln (4 kap. 2 § expropriationslagen) tillämpas och utifrån undersökningen ta ställning till om den utgör en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande eller om den bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget skall utredaren också analysera och ta ställning till principen om s.k. toleransavdrag på expropriationsrättens område. Utredaren skall vidare belysa tillämpningen av presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropriationslagen) och överväga om regeln bör ändras eller upphävas.</p> <p>Utredaren skall vidare överväga om det bör ske någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk. En annan fråga som utredaren skall överväga är om ersättning skall kunna lämnas för det individuella värde som en fastighet kan ha för sin ägare.</p> <p>Utredaren skall också se över vissa frågor som gäller bevisbördan i mål angående ersättning enligt expropriationslagens ersättningsregler.</p> <p>Slutligen skall utredaren överväga om det vid lantmäteriförrättningar där mark eller rättigheter tvångsvis tas i anspråk skall finnas en möjlighet att i vissa fall förplikta sökanden att ersätta sakägare, vars mark eller rättigheter tas i anspråk, för egna kostnader vid förrättningen. En utgångspunkt för övervägandena skall vara att förrättningsförfarandets natur - däribland lantmäterimyndighetens officialprövning - inte får urholkas.</p> <p>Om utredaren finner att reglerna bör ändras, skall förslag till författningsändringar lämnas.</p> <p>Tiden för slutredovisning av uppdraget flyttas fram till den 30 april 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Regeringen beslutade den 20 december 2005 direktiv till en särskild utredare med uppdrag att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (dir. 2005:147). Utredningen har antagit namnet Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17). Huvuduppgiften för utredaren är att ta ställning till om ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika slag av expropriationsföretag.</p> <p>Utredaren har i delbetänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) redovisat en undersökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas.</p> <p>Uppdraget skall enligt direktiven slutredovisas senast den 31 juli 2007.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utöver de frågor som anges i de tidigare beslutade direktiven skall utredaren se över de frågor som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av ändringar i expropriationslagens ersättningsregler skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Utredaren skall även uppmärksamma om eventuellt föreslagna ändringar i expropriationslagens ersättningsregler bör föranleda ändringar i de författningar som hänvisar till dessa bestämmelser och föreslå behövliga ändringar.</p> <p>Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenser som eventuella förslag får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter samt belysa vilka konsekvenser som de kan få för investeringar i olika slag av infrastrukturer och i industriverksamheter.</p> <p>Utgångspunkter för uppdraget</p> <p>Äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen. Den enskilda äganderätten är skyddad i både grundlag och internationella konventioner.</p> <p>Enligt regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå från sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare stadgas att den som tvingas att avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag (se 2 kap. 18 § regeringsformen).</p> <p>Som anges i de ursprungliga direktiven skall utredaren beakta bl.a. intresset av skydd för äganderätten. Utgångspunkten är att skyddet för enskild äganderätt skall vara starkt. Utredaren skall vidare beakta intresset av att ersättning vid tvångsförfoganden fastställs på ett sätt som både är och uppfattas som rättssäkert.</p> <p>Slutligen skall utredaren beakta intresset av att reglerna är enkla att förstå och att tillämpa. En utgångspunkt skall vara att regelverket skall vara ägnat att leda till förutsägbara resultat och därmed underlätta samförståndslösningar.</p> <p>Ersättning enligt nuvarande regler</p> <p>Enligt expropriationslagen lämnas ersättning i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada. Löseskilling lämnas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen (se 4 kap. 1 § expropriationslagen).</p> <p>Utredningen har undersökt bl.a. om det föreligger några skillnader i ersättningsnivåerna mellan, å ena sidan, sådana ianspråktaganden av mark som har skett genom beslut av myndighet eller domstol och, å andra sidan, sådana ianspråktaganden av mark som hade kunnat åstadkommas genom tvångsförfogande men som ändå har skett genom avtal. U ndersökningen visar att de ersättningsbelopp som har fastställts av myndighet eller domstol i allmänhet har legat på en lägre nivå eller, i vissa fall, en betydligt lägre nivå än de ersättningsbelopp som har bestämts genom avtal. Enligt undersökningen beror skillnaderna på flera faktorer, bl.a. på att de exproprierande är benägna att betala mera för att undvika den tidsutdräkt som ett tvångsförfarande innebär. Andra faktorer som har betydelse är intresset av att vinna affärsmässiga fördelar och att undvika negativ publicitet (se SOU 2007:29 s. 122 f. och 139).</p> <p>Utredningens kartläggning visar vidare att det i vissa fall har funnits mycket stora skillnader i fråga om de ersättningsbelopp som vid olika tillfällen har fastställs av domstol i samband med att arrenderätter avseende utrymmen för mobiltelefonmaster har förändrats till ledningsrätter. Vissa av de ersättningsbelopp som har fastställts får dessutom anses ha varit mycket små i jämförelse med de arrendeavgifter som har tagits ut för utrymmena (se SOU 2007:29 s. 101 och 102 samt 142).</p> <p>Utredningens kartläggning ger anledning att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknadsvärdet på egendom som tas i anspråk eller, om en del av egendomen tas i anspråk, minskningen av egendomens marknadsvärde.</p> <p>Utredaren skall därför analysera hur de ersättningar som fastställs av domstol eller myndighet vid olika slag av tvångsförfoganden av egendom förhåller sig till marknadsvärdet på egendomen, dvs. det pris som egendomen skulle ha betingat vid en frivillig överlåtelse på marknaden. En motsvarande analys skall göras när det gäller hur ersättningen vid tvångsförfoganden av del av egendomen förhåller sig till minskningen av marknadsvärdet på egendomen, dvs. minskningen av det pris som egendomen skulle ha betingat vid en frivillig överlåtelse på marknaden. Utredaren skall vidare analysera orsakerna till de i kartläggningen nämnda skillnaderna. Utredaren skall även studera och göra jämförelse med storleken av de arrendeavgifter som har bestämts av arrendenämnd. På grundval av analysen skall utredaren ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreglerna och om den praxis som har utvecklats i fråga om värdering av egendom vid tvångsförfoganden är lämplig. Om utredaren anser att det finns skäl till det, skall behövliga författningsändringar föreslås.</p> <p>Utgångspunkten för uppdraget skall vara att den ersättning som fastställs genom beslut av myndighet eller domstol i princip skall motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk.</p> <p>Influensregeln</p> <p>Det finns vissa undantag från regeln om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är influensregeln (se 4 kap. 2 § expropriationslagen).</p> <p>Influensregeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit. Denna ersättningsprincip skall dock tillämpas endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden.</p> <p>Influensregeln kan medföra att fastighetsägaren får högre eller lägre ersättning än vad som motsvarar den marknadsvärdeminskning som hans eller hennes fastighet drabbats av genom själva expropriationen. Har expropriationsföretaget ökat fastighetens värde - såsom kan bli fallet om syftet med expropriationen är att ge utrymme för ett köpcentrum - kan fastighetsägaren tvingas acceptera att inte få ersättning för den del av denna värdeökning som beror på expropriationsföretaget. Har expropriationsföretaget i stället minskat fastighetens värde - såsom kan bli fallet när mark tas i anspråk för ett motorvägsbygge - kan fastighetsägaren få ersättning också för denna värdeminskning. I det senare fallet beräknas löseskillingen så att man först fastställer det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om expropriationsföretaget inte medfört någon inverkan på fastighetens värde. Därefter beräknas fastighetens marknadsvärde med beaktande av expropriationsföretagets inverkan. Skillnaden mellan de erhållna värdena ersätts dock, som ovan nämnts, endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena på orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (de s.k. orts- och allmänvanlighetsrekvisiten). I praxis görs ett s.k. toleransavdrag från den beräknade ersättningen. Avdraget är avsett att skapa rättvisa mellan å ena sidan ersättningsberättigade fastighetsägare för vilka företaget medfört inverkan på fastighetens marknadsvärde som inte skäligen bör tålas och å andra sidan icke ersättningsberättigade fastighetsägare vilkas fastigheter visserligen påverkats värdemässigt av företaget men endast i så ringa omfattning att inverkan skäligen bör tålas (se NJA 2003 s. 619).</p> <p>Det finns skäl som talar för att den inverkan på en fastighets marknadsvärde - i såväl höjande som sänkande riktning - som ett expropriationsföretag ger upphov till, bör påverka ersättningens storlek. Samtidigt har influensregeln kritiserats. Bland annat har det hävdats att det inte är rättvist att den vars fastighet är föremål för expropriation inte alltid får behålla den ökning av marknadsvärdet på fastigheten som expropriationsföretaget har medfört medan andra fastighetsägare i orten vars fastigheter inte är föremål för expropriationen får behålla hela ökningen. Det har också hävdats att den praxis om toleransavdrag som utbildats, dvs. vad fastighetsägaren skäligen bör tåla utan ersättning, inte är rimlig och utgör ett ingrepp i den enskilda äganderätten.</p> <p>Mot denna bakgrund skall utredaren belysa influensregelns betydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall där den kan antas ha en indirekt inverkan på markvärden och ersättningsnivåer.</p> <p>Utredaren skall särskilt belysa hur orts- och allmänvanlighetsrekvisiten tillämpas och vilka effekter som de har medfört. Utredaren skall vidare belysa den praxis om toleransavdrag som har utbildats och vilka effekter som den har medfört.</p> <p>Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen ta ställning till om influensregeln och den praxis som har utvecklats i anslutning till denna kan anses utgöra en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande och om regeln bör ändras eller upphävas.</p> <p>Presumtionsregeln</p> <p>Ett annat undantag från principen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde är presumtionsregeln.</p> <p>Presumtionsregeln innebär att sådan ökning av fastighetens marknadsvärde som är av någon betydelse och som har ägt rum under tiden från dagen tio år före expropriationsansökan, dock högst femton år före talans väckande vid domstol, som regel skall räknas ägaren till godo endast i den mån det blir utrett att värdeökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. "Förväntningsvärden" ersätts alltså inte och det är markägaren som har bevisbördan för att en konstaterad värdeökning inte utgörs av förväntningsvärden (se 4 kap. 3 § expropriationslagen).</p> <p>En av orsakerna till att presumtionsregeln infördes var att stat och kommun skulle slippa att betala ersättning för sådan värdeökning som de själva hade gett upphov till (se prop. 1971:122 s. 165-170). Regeln är tillämplig såväl vid expropriation där förvärvaren är det allmänna som vid expropriation där förvärvaren är ett enskilt subjekt.</p> <p>Regeln har under lång tid varit föremål för debatt. Bland annat har det hävdats att den innebär en alltför långtgående inskränkning i den enskilda äganderätten. Det har vidare hävdats att regeln är orättvis. Markägare, vars fastigheter exproprieras, måste ju vidkännas avräkning för förväntningsvärden, trots att andra fastighetsägare i samma område kan tillgodogöra sig motsvarande värden. Det förhållandet att verksamhet som tidigare har bedrivits av det allmänna i ökad utsträckning har kommit att bedrivas av privaträttsliga organ har också framhållits som ett skäl för att ändra eller upphäva regeln.</p> <p>De förväntningsvärden som markägaren till följd av presumtionsregeln inte kan få ersättning för torde som regel vara sådana som beror på expropriationsföretaget. Presumtionsregeln är emellertid utformad så att markägaren normalt inte heller får ersättning för sådana förväntningsvärden som beror på förhållanden eller åtgärder utan samband med expropriationsföretaget. Ett exempel är att markägaren genom en expropriation för tätbebyggelse förhindras att tillgodogöra sig värdet av en nyligen upptäckt grusfyndighet. Detta förhållande har kritiserats (jfr SOU 1996:45 s. 92 och 93).</p> <p>Kritik har även riktats mot det förhållandet att det är markägaren som har bevisbördan i fråga om värdeökningens orsak trots att det är den exproprierande som åtnjuter de positiva effekterna av presumtionsregeln. När regeln infördes hade Lagrådet vissa betänkligheter mot att bevisbördan för orsaken till värdeökning lades på markägaren (se prop. 1971:122 s. 255-261). Regeln har därefter i olika sammanhang ifrågasatts och det har föreslagits att bevisbördan skall flyttas över på den exproprierande (se SOU 1996:45 s. 89-96).</p> <p>Mot denna bakgrund skall utredaren belysa presumtionsregelns betydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall då den kan antas ha en indirekt inverkan på markvärden och ersättningsnivåer.</p> <p>Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen ta ställning till om presumtionsregeln kan anses utgöra en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande och överväga om regeln bör ändras eller upphävas.</p> <p>Om utredaren kommer fram till att presumtionsregeln inte bör upphävas, skall det lämnas förslag som innebär att en markägare får rätt till ersättning för sådana förväntningsvärden som beror på förhållanden eller åtgärder utan samband med expropriationsföretaget.</p> <p>Under förutsättning att utredaren inte kommer fram till att presumtionsregeln skall upphävas, skall de bevisbördefrågor som regeln aktualiserar belysas. Utredaren skall då också överväga om principen om att markägaren skall visa att konstaterad markvärdestegring beror på annat än förväntningsvärden utgör en rimlig och rättssäker avvägning mellan markägarens och den exproprierandes intressen.</p> <p>Utredaren skall i sitt arbete beakta det förslag som lämnades av Markersättningsutredningen (SOU 1996:45) och remissvaren över betänkandet.</p> <p>Vinstfördelning m.m.</p> <p>Ersättningsreglerna i expropriationslagen bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den ekonomiska skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. I andra författningar finns det bestämmelser om ersättning som bygger på andra principer. Bland annat finns det i fastighetsbildningslagen <a href="https://lagen.nu/1970:988">(1970:988)</a> bestämmelser om ersättning vid vissa slag av fastighetsregleringar som bygger på en vinstfördelningsprincip (se 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen). Bakgrunden till vinstfördelningsreglerna är att syftet med en fastighetsreglering är att förbättra de berörda fastigheterna. En fastighetsreglering skall alltså leda till att det uppkommer en nytta. Eftersom fastighetsägarna bär huvudansvaret för verksamheten har det ansetts naturligt att fastighetsägarna också skall dela på regleringsvinsten (se prop. 1991/92:127 s. 39-45).</p> <p>Som framgår av utredningens kartläggning har det sedan expropriationslagens tillkomst skett förskjutningar i fråga om användningen av expropriationsinstitutet. I början av 1970-talet genomfördes de flesta tvångsförfoganden av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinstintresse. Reglerna har under de senaste åren allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte (se SOU 2007:29 s. 95-97 samt 137 och 138). Det ökade inslaget av privat vinstintresse har lett till att det har ifrågasatts om det inte även i expropriationslagen bör införas regler om vinstfördelning.</p> <p>Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om det är möjligt och lämpligt att i expropriationslagen införa regler om någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk. Utredaren skall härvid analysera vilka för- och nackdelar som en vinstfördelningsprincip har för markägare och exproprierande samt vilka effekter som en sådan princip kan få för utbyggnaden av olika slag av infrastruktur och för samhällsekonomin. Utredaren skall vidare analysera vilka möjligheter som finns att inom ramen för olika slag av ersättningsärenden räkna fram en faktisk eller schabloniserad vinst av tvångsförfogandet och att bestämma om vinstens fördelning mellan dem som berörs av förfogandet. På grundval av denna analys skall utredaren ta ställning till om och, i så fall, i vilken utsträckning vinstfördelning bör kunna komma i fråga vid de olika slag av tvångsförfoganden där expropriationslagens ersättningsregler i dag tillämpas.</p> <p>En annan fråga som har diskuterats är om det bör finnas en rätt till ersättning för det individuella värde som egendom kan ha för ägaren i den mån detta värde överstiger egendomens marknadsvärde. Med individuellt värde avses det lägsta pris som ägaren är beredd att acceptera för att avyttra egendomen (se Thomas Karlbros artikel Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättigheter, SOU 2004:7 s. 265 f.).</p> <p>Utredaren skall därför beskriva hur ett ersättningssystem för individuellt värde som egendom kan ha för ägaren - schablonmässigt beräknat eller beräknat på annat sätt - lämpligen skulle kunna utformas. Utredaren skall analysera vilka för- och nackdelar som en rätt till ersättning för individuellt värde har för markägare och exproprierande samt vilka effekter som en sådan rätt till ersättning kan få för utbyggnaden av olika slag av infrastruktur och för samhällsekonomin. Utredaren skall mot bakgrund av den gjorda beskrivningen och analysen överväga om det bör införas en rätt till ersättning för det individuella värde som egendom kan ha för ägaren i den mån detta värde överstiger egendomens marknadsvärde. Om utredaren kommer fram till att en sådan rätt till ersättning bör införas, skall lämpliga ersättningsnivåer för detta slag av ersättning anges.</p> <p>Bevisbördan i expropriationsmål</p> <p>Frågan om bevisbördan inom expropriationsrätten behandlades vid 1949 års reform av expropriationslagstiftningen. Lagrådet anförde då att om det verkliga värdet inte kan fastställas exakt eller om osäkerhet råder om detta borde bevisbördan åvila den exproprierande (se NJA II 1950 s. 232-233).</p> <p>I samband med att den nuvarande expropriationslagen infördes konstaterade departementschefen att domstolarna i skadeståndsrättsliga mål inte längre ställde upp krav på full bevisning för skadans storlek för att döma ut ett visst ersättningsbelopp utan i stället bestämde skadan efter en skälighetsuppskattning med stöd av bestämmelsen i 35 kap. 5 § rättegångsbalken. Departementschefen ansåg att samma bevisregler borde tillämpas i expropriationsmål. Han framhöll att svårigheterna för markägaren att få fram material inte borde överdrivas, särskilt som denne i princip inte behöver betala utredningskostnaderna i första instans och under vissa omständigheter inte heller i högre rätt (se prop. 1971:122 s. 167-170).</p> <p>Frågan om placeringen av bevisbördan och hur stark bevisning som behövs har mycket stor betydelse i mål där expropriationslagens ersättningsregler tillämpas, eftersom det inte sällan föreligger stor osäkerhet vid värdering av egendom. Utredaren skall därför belysa hur bevisbördan fördelas och vilka krav på bevisningens styrka som ställs i sådana mål i nuvarande rättstillämpning. Utredaren skall belysa vilka effekter som de tillämpade principerna får. Utifrån den gjorda undersökningen skall utredaren ta ställning till om principerna är lämpliga med hänsyn till expropriationsförfarandets natur.</p> <p>Utredaren skall vid sina överväganden beakta de bevisbörderegler som gäller i skadeståndsmål och, om det föreslås att det skall gälla särskilda regler för mål om ersättning enligt expropriationslagen, särskilt överväga vilka konsekvenser som det medför, t.ex. för den allmänna rättstillämpningen.</p> <p>Den s.k. presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropriationslagen) innebär ett avsteg från de bevisbörderegler som normalt gäller i tvistemål. I anslutning till översynen av presumtionsregeln skall de bevisbördefrågor som den regeln ger upphov till ses över (se ovan).</p> <p>Ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättning</p> <p>Vid förrättningar hos en lantmäterimyndighet, t.ex. förrättningar enligt ledningsrättslagen <a href="https://lagen.nu/1973:1144">(1973:1144)</a>, har sakägarna inte rätt till ersättning för egna kostnader. En fastighetsägare vars mark tas i anspråk med t.ex. ledningsrätt har sålunda varken rätt till ersättning för kostnader för ombud eller biträde, för egen utredning eller för resa eller uppehälle med anledning av inställelse vid sammanträde vid lantmäterimyndigheten.</p> <p>När frågor om ianspråktagande av mark eller rättigheter prövas genom ett rättegångsförfarande är utgångspunkten att sakägare, som avstår mark eller rättighet, har rätt till ersättning av motparten för sina egna kostnader. I t.ex. expropriationsmål, som prövas i första instans av fastighetsdomstol, har sakägare som avstår mark eller rättigheter - oavsett utgången i målet - rätt till ersättning för kostnader för bl.a. ombud eller biträde och för egen utredning.</p> <p>Skillnaderna i sakägares rätt till ersättning för kostnader har motiverats av att förfarandena skiljer sig åt. Förrättningsförfarandet präglas av lantmäterimyndighetens skyldighet till officialprövning. Lantmäterimyndigheten skall sålunda aktivt verka för ärendets utredning. Till myndighetens uppgifter hör även att bistå sakägare med råd och upplysningar. Vid en rättegång vilar däremot ansvaret för processföringen och utredningen helt på parterna. Dessutom kan det vid en lantmäteriförrättning - till skillnad mot vad som gäller vid en rättegång - inte förekomma förhör under sanningsförsäkran eller vittnesförhör.</p> <p>Att en sakägare vid en lantmäteriförrättning inte har rätt till ersättning för egna kostnader har kritiserats. Lantbrukarnas Riksförbund har framhållit att sakägares avsaknad av rätt till ersättning för egna kostnader från rättssäkerhetssynpunkt är en brist som inte uppvägs av lantmäterimyndighetens officialprövning. Sveriges Jordägareförbund har framfört liknande synpunkter (dnr Ju2007/44/L1 och Ju2007/947/L1).</p> <p>Lantmäteriverket föreslog år 1988 att en lantmäterimyndighet i vissa fall skall kunna besluta om ersättning till sakägare för kostnader för ombud eller biträde och för utredning. Förslaget omfattade inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen <a href="https://lagen.nu/1970:988">(1970:988)</a> och åtgärder som avser ianspråktagande av mark eller rättighet som hade kunnat inlösas enligt plan- och bygglagen eller som hade kunnat tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Ersättning skulle dock, enligt förslaget, utgå endast om det var befogat med hänsyn till partsförhållandena och intrångets art (se Markåtkomst och ersättning. Förslag till ändringar i fastighetsbildningslagstiftningen, LMV-rapport 1988:28). Förslaget genomfördes inte, bl.a. med hänvisning till att det inte var lämpligt att ge förrättningsförfarandet annan karaktär än det dittills hade haft (se prop. 1991/92:127 s. 47-50). Också Ledningsrättsutredningen har sedermera förslagit att sakägare skall ha rätt till ersättning för egna kostnader. Ledningsrättsutredningens förslag omfattar dock enbart förrättningar enligt ledningsrättslagen (se SOU 2004:7 s. 206-211). Utredningens förslag har inte genomförts.</p> <p>Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om det vid lantmäteriförrättningar där mark eller rättigheter tvångsvis tas i anspråk skall finnas en möjlighet för lantmäterimyndigheten att i vissa fall, där så kan anses vara motiverat t.ex. med hänsyn till förekommande obalans mellan parterna, frågans komplexitet eller intrångets art, förplikta sökanden att ersätta sakägare, vars mark eller rättigheter tas i anspråk, för egna kostnader vid förrättningen.</p> <p>En utgångspunkt för övervägandena skall vara att förrättningsförfarandets natur - däribland lantmäterimyndighetens officialprövning - inte får urholkas.</p> <p>Utredaren skall i sitt arbete utgå från Lantmäteriverkets tidigare förslag om rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader i vissa fall (se Markåtkomst och ersättning, Förslag till ändringar i fastighetsbildningslagstiftningen, LMV-rapport 1988:28).</p> <p>Om utredaren föreslår att det skall införas en möjlighet för sakägare att få ersättning för egna kostnader vid förrättning, skall utredaren särskilt belysa vilka konsekvenser som en sådan reglering får för förrättningsinstitutet.</p> <p>Om lantmäterimyndighetens beslut överklagas, är utgångspunkten att sakägare som avstår mark eller rättighet har rätt att - oavsett vem som har överklagat och oavsett utgången i fastighetsdomstolen - få ersättning för kostnader för ombud eller biträde, för egen utredning och för inställelse vid domstol. Om fastighetsägaren har fört saken till fastighetsdomstolen utan tillräckliga skäl, skall domstolen dock förordna att han eller hon skall stå sina kostnader. Har fastighetsägaren uppenbarligen inlett rättegången utan saklig grund, kan det förordnas att han eller hon även skall ersätta motparten för dennes rättegångskostnader. Vid överklagande av fastighetsdomstolens beslut gäller samma ersättningsprinciper (se 16 kap. 14 §, 17 kap. 3 § och 18 kap. 2 § fastighetsbildningslagen). Om utredaren föreslår att det skall införas en rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader vid lantmäteriförrättning, skall utredaren belysa vilka effekter som förslaget kan antas få för sakägares möjlighet att få ersättning för kostnader vid överklagande och för sakägares benägenhet att överklaga. Utgångspunkten skall vara att reglerna om rätt till ersättning för kostnader vid överklagande inte skall ändras, om det inte är nödvändigt med hänsyn till de förslag som lämnas om rätt till ersättning för kostnader vid förrättning.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Tiden för slutredovisning av uppdraget flyttas fram. Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2005:147/ 2005-12-20T12:00:00+01:00 2005-12-20T12:00:00+01:00 2005:147 Översyn av expropriationslagens ersättningsregler Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2005.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen <a href="https://lagen.nu/1972:719">(1972:719)</a>. I utredarens uppdrag ingår att undersöka hur bestämmelserna tillämpas i praktiken och att bedöma om de leder till rimliga resultat och är lämpligt utformade.</p> <p>Om utredaren finner att reglerna i något avseende bör ändras, skall utredaren föreslå de författningsändringar som behövs.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Allmänt om expropriation</p> <p>Vid utbyggnad av infrastruktur, t.ex. av vägar och ledningar, är det i regel nödvändigt att utnyttja annans mark. För att säkerställa att detta kan ske, har det införts bestämmelser om att mark får tas i anspråk tvångsvis.</p> <p>I expropriationslagen finns det bestämmelser om att en fastighet får tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Expropriation får dock ske endast för vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. för att tillgodose behov av mark för tätbebyggelse eller för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov eller behov av olika slag av kraftöverföringar (se 2 kap. expropriationslagen).</p> <p>Förutom i expropriationslagen finns det i flera andra lagar bestämmelser om att mark får tas i anspråk med tvång. Det finns sådana bestämmelser i bl.a. väglagen <a href="https://lagen.nu/1971:948">(1971:948)</a>, fastighetsbildningslagen <a href="https://lagen.nu/1970:988">(1970:988)</a>, ledningsrättslagen <a href="https://lagen.nu/1973:1144">(1973:1144)</a>, plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:950">(1988:950)</a> om kulturminnen m.m. och miljöbalken.</p> <p>Expropriationslagens ersättningsregler</p> <p>Enligt expropriationslagen har den vars egendom tas i anspråk genom expropriation rätt till ersättning. Ersättningsreglerna bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum.</p> <p>Ersättning lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning).</p> <p>Löseskilling lämnas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Annan ersättning lämnas för ekonomisk skada som inte skall ersättas enligt reglerna om löseskilling eller intrångsersättning, t.ex. kostnader för flyttning eller för avveckling av en rörelse (se 4 kap. 1 § expropriationslagen).</p> <p>Med en fastighets marknadsvärde menas det mest sannolika pris fastighetsägaren skulle få vid en tänkt försäljning av fastigheten på den öppna marknaden. Det finns flera metoder för att bestämma detta värde. En metod som brukar användas är ortsprismetoden. Den innebär att en jämförelse görs med köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropriationsobjektet.</p> <p>Det finns vissa undantag från bestämmelsen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är den s.k. influensregeln. Regeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras har medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde så skall löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om någon sådan inverkan inte hade förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (se 4 kap. 2 § expropriationslagen). Ett annat undantag är den s.k. presumtionsregeln, som innebär att en ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse i vissa fall skall räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt (se 4 kap. 3 § expropriationslagen).</p> <p>Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas även vid vissa ianspråktaganden av egendom som regleras i andra lagar än expropriationslagen. Hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler finns i t.ex. väglagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen, plan- och bygglagen, lagen om kulturminnen m.m. och miljöbalken.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Under senare år har det från vissa håll ifrågasatts om de principer som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen bygger på är rimliga. Det har i det sammanhanget gjorts gällande att förhållandena vid expropriation har ändrats. Även om privata aktörer alltsedan reglerna fick sin nuvarande utformning i början av 1970-talet använt sig av expropriationsinstitutet, utfördes de flesta expropriationer då av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinstintresse. Utbyggnaden av samhällets infrastruktur gjordes också i stor utsträckning av det allmänna. Reglerna har emellertid under de senaste åren allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Detta är bl.a. en följd av avregleringar inom flera sektorer, bl.a. inom el- och telesektorn, och av privatiseringar av statliga och kommunala verksamheter. Det innebär alltså att det skulle finnas ett privat vinstintresse bakom allt fler expropriationer även om den ursprungliga grundtanken med expropriation kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen skall tillgodoses.</p> <p>I skrivelser till Justitiedepartementet har Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Jordägareförbund framfört att ersättningsreglerna i expropriationslagen inte leder till rimliga resultat och därför bör ses över (se LRF:s Markersättningskommittés betänkande Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, april 1998). Expropriationslagens ersättningsregler har också uppmärksammats i Riksrevisionens rapport Marklösen - finns förutsättningar för rätt ersättning? (RiR 2005:15)</p> <p>I januari 2004 överlämnade 2002 års ledningsrättsutredning betänkandet Ledningsrätt (SOU 2004:7). Utredningen, som ansåg att det inte borde införas särskilda ersättningsregler för de fall som täcktes in av de utvidgningar av ledningsrättslagen som utredningen hade föreslagit, förordade att det skall göras en övergripande översyn av reglerna om ersättning vid expropriation. Som skäl för en sådan översyn anförde utredningen bl.a. den förskjutning av ansvaret för samhällelig infrastruktur som har skett genom att vissa uppgifter har förts över till privata rättssubjekt. Även de krav som grundlagen och Europakonventionen (Europeiska konventionen den 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) ställer i fråga om rätt till ersättning och ersättningens storlek vid expropriativa ingrepp ansågs tala för en översyn (se betänkandet s. 192-197).</p> <p>Vidare bör nämnas att riksdagen i mars 2004 gav tillkänna att det finns anledning att göra en utvärdering av hur ersättningsreglerna i expropriationslagen fungerar och om de, allmänt sett, leder till rimliga resultat för den enskilde (se 2003/04:BoU5 och rskr. 2003/04:151).</p> <p>Vad som nu har sagts visar att det finns anledning att göra en översyn av ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall göra en översyn av ersättningsbestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen. Översynen skall omfatta såväl frågor om ersättning vid expropriation som frågor om ersättning vid andra tvångsförfoganden där expropriationslagens ersättningsbestämmelser i dag skall tillämpas.</p> <p>I uppdraget ingår att undersöka hur ersättningsbestämmelserna tillämpas i praktiken vid dels expropriation, dels andra slag av tvångsförfoganden. I uppdraget ingår även att undersöka hur ersättning bestäms i sådana fall där reglerna i expropriationslagen kan antas ha en indirekt inverkan på ersättningen, t.ex. vid överlåtelse av egendom där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras.</p> <p>Utredaren skall i sin undersökning belysa vid vilka slag av förfoganden som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen oftast kommer till användning och om parterna i dessa fall utgörs av offentliga eller privata rättssubjekt. Vidare skall utredaren belysa förekomsten av frivilliga uppgörelser om ianspråktaganden av egendom i fall där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras och om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive beslut av myndighet eller domstol samt, om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna, orsaken till den. Utredaren skall också söka ta reda på om det har skett några förändringar sedan expropriationslagens tillkomst i fråga om de nu nämnda förhållandena och, om så är fallet, belysa vilka förändringar som har skett och orsaken till dem.</p> <p>Utredaren skall redovisa sin undersökning i ett delbetänkande.</p> <p>Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen och reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen ta ställning till om ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika slag av expropriationsföretag.</p> <p>Vid ställningstagandet skall utredaren beakta såväl fastighetsägares och andra sakägares intresse av att inte drabbas av ekonomisk förlust, som intresset av att egendom kan tas i anspråk för att tillgodose olika slag av allmänna intressen till en från allmän synpunkt rimlig kostnad. Utredaren skall också beakta effekterna för berörda näringar om kostnaderna för att expropriera skulle öka. Om utredaren anser att det finns behov av författningsändringar, skall förslag på sådana ändringar lämnas. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag.</p> <p>Utredaren skall noggrant beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som förslagen får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.</p> <p>Utredaren skall slutligen lämna förslag på de författningsändringar som är påkallade för att undanröja oklarheter och eventuella olikheter i tillämpningen och för att lagstiftningen språkligt och redaktionellt sett skall motsvara de krav som bör ställas på en modern lagstiftning.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, företrädare för näringslivet och andra berörda parter. När det gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för företagen, skall samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.</p> <p>Utredaren skall i ett delbetänkande senast den 31 januari 2007 redovisa sin underökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Regeringen kommer därefter att besluta om tilläggsdirektiv för att precisera uppdraget.</p> <p>Uppdraget skall slutredovisas senast den 31 juli 2007.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p>