Referenser till SFS 1978:262opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1978:262/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:59/2012-05-31T12:00:00+01:002012-05-31T12:00:00+01:002012:59 Ersättning vid vissa särskilda fall av rådighetsinskränkningarMiljödepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska se över den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränkningar) av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Syftet är att identifiera de fall där ersättning bör ges, trots att ingripandet skett av dessa skäl. Utredaren ska vidare överväga hur ersättningen närmare ska bestämmas i de fall där en rätt till ersättning bör finnas. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som anses nödvändiga för att i lag ange vad som ska gälla i fråga om ersättning i de fallen.</p>
<p>Bakgrunden till uppdraget är 2011 års ändring i regeringsformens regler om egendomsskydd. Ändringen innebar bl.a. att det i grundlag klargörs att vid sådana inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller i fråga om ersättning vad som följer av lag.</p>
<p>Utredaren ska ha som utgångspunkt att de principer för ersättning som gäller i dag bör gälla även i fortsättningen. De fall där ersättning ska ges bör så långt möjligt och lämpligt komma till uttryck på ett enhetligt sätt i lagstiftningen. Som utgångspunkt för sådana fall där ersättning bör kunna komma i fråga ska gälla att den enskilde ska vara utan skuld till att ingripandet sker. En ytterligare förutsättning är att det vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen ska framstå som orimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2013.</p>
<p>Egendomsskyddet</p>
<p>Regeringsformen</p>
<p>Regeringsformen har under åren varit föremål för ett antal ändringar varigenom egendomsskyddet successivt har kommit att förstärkas. Fram till den 1 januari 2011 reglerades egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen tillförsäkrade ett skydd vid två typer av ingrepp i äganderätten, dels sådana fall där en enskild tvingas avstå egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande, dels sådana fall där det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på vissa sätt, s.k. rådighetsinskränkningar.</p>
<p>Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen garanterades den som var föremål för ingreppen ersättning för förlusten. Vid rådighetsinskränkningar inskränktes emellertid denna rätt till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvårades eller skada uppkom som var betydande i förhållande till värdet på den aktuella delen av fastigheten.</p>
<p>Den 1 juli 2004 beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). Utredningen, som antog namnet Grundlagsutredningen, överlämnade i december 2008 sitt betänkande, En reformerad grundlag (SOU 2008:125), till regeringen. Efter remissbehandling överlämnade regeringen i december 2009 propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) till riksdagen.</p>
<p>I propositionen föreslogs bl.a. att bestämmelsen om egendomsskyddet skulle ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggjordes samt att ett tillägg skulle införas med innebörden att det som följer av lag gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Regeringen ansåg vidare att en särskild utredare borde ges i uppdrag att se över ersättningsrätten vid nyssnämnda typer av ingrepp i syfte att identifiera de fall där ersättning bör ges (a. prop. s. 165 f.). Förslagen antogs av riksdagen och ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011 (bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).</p>
<p>Europakonventionen och unionsrätten</p>
<p>Grundläggande bestämmelser om egendomsskyddet finns i svensk rätt vidare i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Konventionen gäller sedan 1995 som lag i landet. En mera utförlig redovisning av egendomsskyddet i svensk rätt och utvecklingen av skyddet i grundlagen finns i Grundlagsutredningens betänkande (SOU 2008:125 s. 429 f.).</p>
<p>I Sverige gäller vidare unionsrätten med företräde framför rent nationell rätt. Sedan den 1 december 2009 följer av EU-fördraget att de rättigheter som finns i EU:s stadga om grundläggande rättigheter erkänns med samma rättsliga värde som fördragen. En grundläggande bestämmelse om egendomsskydd finns i artikel 17 i stadgan. Av den framgår bl.a. att ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast där de tilläm-par unionsrätten. I övrigt riktar den sig till unionens institu-tioner, byråer och organ.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Ersättning vid rådighetsinskränkningar före 2011</p>
<p>Före 2011 års lagändring slogs i 2 kap. 18 § regeringsformen fast att den för vilken det allmänna inskränkte användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den aktuella delen av fastigheten var tillförsäkrad ersättning för förlusten. I förarbetena till bestämmelsen gavs dock uttryck för att meningen inte var att i grundlagen precisera beräknings-normerna för ersättningsrätten utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning vid rådighets-inskränkningar fick ett grundlagsskydd innebar enligt förarbetena inte att ersättningsrätten utvidgades eller att de principer som tidigare gällt skulle ändras (jämför prop. 1993/94:117 s. 17 f.). Detta innebar bl.a. att ett stort antal miljömässigt motiverade inskränkningar skulle anses falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde.</p>
<p>Denna lagstiftningsteknik har kritiserats för att ge upphov till tolkningsproblem (jämför bl.a. Lagrådets yttrande i prop. 1997/87:45 s. 512 f.). Det har hävdats att en tolkning enligt ordalydelsen gav intryck av att den grundlagsfästa ersättningsrätten även omfattade sådana rådighetsinskränkningar som skedde av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Detta medan en tolkning enligt förarbetena till bestämmelsen snarast tycktes ge intryck av motsatsen.</p>
<p>En tolkning enligt bestämmelsens ordalydelse som gav stöd för att en allmän rätt till ersättning skulle kunna anses finnas även för t.ex. miljömässigt motiverade fall kontrasterade skarpt mot den princip som annars varit utgångspunkt i svensk rätt, nämligen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl normalt inte medför rätt till ersättning (se t.ex. Bengtsson, En problematisk grundlagsändring, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 f., Grundlagen och fastighetsrätten, 1996 s. 90 f. och 144 f. samt SOU 2001:19 s. 107). Det är också denna princip som legat till grund för bl.a. bestämmelserna om ersättning i miljöbalken. Detta genom att de inarbetats där från numera upphävda miljöskydds-lagen <a href="https://lagen.nu/1969:387">(1969:387)</a> och hälsoskyddslagen <a href="https://lagen.nu/1982:1080">(1982:1080)</a>.</p>
<p>När det gäller lagstiftning som rör rikets beredskap för kris och krig finns det ett antal lagar som innehåller bestämmelser om rådighetsinskränkningar och ersättningsförfaranden. Förfogandelagen <a href="https://lagen.nu/1978:262">(1978:262)</a> och ransoneringslagen <a href="https://lagen.nu/1978:268">(1978:268)</a> är exempel på sådana lagar. Utredningen om översyn av ransoneringslagen och prisregleringslagen lämnade i juni 2009 sitt betänkande En ny ransonerings- och prisregleringslag (SOU 2009:69). Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet.</p>
<p>Rättsläget efter 2011</p>
<p>Efter 2011 års ändringar framgår det av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen att huvudprincipen om full ersättning numera gäller vid expropriativa ingrepp där en enskild tvingas avstå från sin egendom. När det gäller rådighetsinskränkningar ska ersättning liksom tidigare ges i de fall där pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den aktuella delen av fastigheten. Rätt till ersättning gäller exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt miljöbalken om inrättande av nationalparker och naturreservat.</p>
<p>I tredje stycket samma paragraf klargörs emellertid numera att i fråga om ersättning för sådana inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller det som följer av lag. Det framgår således numera direkt av grundlagsbestämmelsen att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning ges vid denna typ av rådighetsinskränkningar regleras särskilt i vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljöbalken som tidigare fanns i miljöskyddslagen och hälsoskydds-lagen.</p>
<p>Som regeringen tidigare har uttalat (prop. 2009/10:80 s. 170) finns det nu skäl att gå igenom lagstiftningen för att ringa in de fall där ersättning bör ges trots att ett ingripande skett av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Uppdraget omfattar sådana rådighetsinskränkningar som innebär att användningen av mark eller byggnad inskränks av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredaren ska ringa in de fall där ersättning bör ges trots att ett ingripande skett av dessa skäl. De fall som bör berättiga till ersättning ska identifieras och komma till ett klart uttryck i lagtexten. I sitt arbete ska utredaren även uppmärksamma förekommande gränsdragningsproblem.</p>
<p>Utredningens omfattning</p>
<p>Utredaren ska analysera lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användning av mark och byggnader av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Genomgången bör omfatta lagstiftning som möjliggör förbud eller andra inskränkningar mot sådana pågående verksamheter som innefattar användning av mark eller byggnader av här angivna anledningar.</p>
<p>För att kunna göra genomgången behöver utredaren ta ställning till den närmare innebörden av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen.</p>
<p>En grundläggande fråga är vad som närmare menas med "inskränkning av användningen av mark eller byggnad". Åtgärden brukar betecknas som en rådighetsinskränkning. Grundlagsregleringen avser endast sådana ingrepp som sker i enlighet med lagstiftning eller myndighetsbeslut, däremot inte inskränkningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda.</p>
<p>Rådighetsinskränkningar blev föremål för grundlags-reglering genom en ändring år 1994 i dåvarande 2 kap. 18 § regeringsformen. I förarbetena till grundlagsändringen anfördes att med rådighetsinskränkning avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1979:429">(1979:429)</a>, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt dåvarande naturvårds-lagen <a href="https://lagen.nu/1964:822">(1964:822)</a>. Det var, fortsatte regeringen, inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som faller under grundlagsskyddet (prop. 1993/94:117 s. 49).</p>
<p>Den närmare omfattningen av grundlagsskyddet kan inte sägas vara klarlagd. I sammanhanget har Lagrådet uttalat att det finns en "gråzon" mellan fall som klart är att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränkningar (se prop. 1984/85:107 s. 152 f.). En annan gråzon kan finnas i förhållande till vissa fall av skadeståndsrättslig karaktär där tillgängligheten till mark eller byggnad försvåras utan att det för den skull är fråga om myndighetsutövning i form av en formell inskränkning av användningen av marken eller byggnaden. När gatuarbeten har lett till avspärrningsanordningar som försvårat tillträde till en affärslokal har det ansetts vara en sådan störning som omfattades av en bestämmelse om ersättning i dåvarande miljöskadelagen <a href="https://lagen.nu/1986:225">(1986:225)</a>, se NJA 1996 s. 634. Motsvarande bestämmelse finns i dag i 32 kap. miljöbalken. Utredaren ska i gränsfallen redovisa sina överväganden.</p>
<p>Som framgår är det endast inskränkningar i an-vändningen av mark eller byggnad betingade av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl som omfattas av regleringen i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen. Utredaren ska därför klargöra vilka inskränkningar som är motiverade av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Sådana skäl har i detta sammanhang ansetts innefatta även djurskyddshänsyn (SOU 2003:86 s. 123 och prop. 2009/10:80 s. 170), men det bör klargöras t.ex. i vad mån inskränkningar på grund av smittskydd och växtskydd också kan anses vara fråga om hälsoskydd (se t.ex. prop. 2009/10:80 s. 163).</p>
<p>Vad som avses med säkerhetsskäl har inte preciserats i förarbetena till ändringen i regeringsformen. I litteraturen har anförts att det inte är ovanligt att ett tillträdesförbud eller liknande restriktioner i användningen av mark sker i säkerhetssyfte, för att skydda viktiga anläggningar eller hindra att allmänheten kommer till skada t.ex. vid militär verksamhet (se Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 122).</p>
<p>Lagstiftning som möjliggör återkallelse av tillstånd till så-dana verksamheter som innefattar användning av mark bör också omfattas av analysen. Även lagstiftning som tillåter att villkoren för en verksamhet i efterhand ändras på ett sådant sätt att verksamheten försvåras kan hänföras till det som bör utredas (jämför Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:45, Del 2, s. 515).</p>
<p>Analysen bör även klargöra var avgränsningen i fråga om det fysiska tillämpningsområdet för inskränkningar av mark och byggnader går i dessa fall. Som exempel kan nämnas i vilken utsträckning vattenområde omfattas av vad som avses med användning av mark och byggnader.</p>
<p>Vissa inskränkningar i användningen av mark har nyligen varit föremål för översyn. År 2010 ändrades reglerna om ersättning vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång i syfte att stärka äganderätten (se prop. 2009/10:162). De rådighetsinskränkningar som var föremål för översyn i det lagstiftningsärendet omfattas inte av utredarens uppdrag. Om det krävs för att skapa ett konsekvent och enhetligt regelverk får utredaren dock föreslå ändringar beträffande rådighetsinskränkningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/2010:900">(2010:900)</a>. En utgångspunkt för sådana förslag ska vara att nuvarande regler om i vilka fall ersättning ska ges och om ersättningens storlek ska bestå.</p>
<p>Utredaren ska inte analysera när ersättning ska ges vid rättsstridiga rådighetsinskränkningar eller i vad mån ersättning ska ges grundat på skadeståndsrättsliga överväganden. I uppdraget ingår inte heller att behandla avspärrningar enligt polislagen <a href="https://lagen.nu/1984:387">(1984:387)</a> och rättegångsbalken. Inte heller ingår inskränkningar av pro-cess- och exekutionsrättslig karaktär eller liknande i upp-draget.</p>
<p>Utgångspunkter för analysen</p>
<p>Principen om förorenarens betalningsansvar liksom andra näraliggande principer på miljöområdet gör sig i dag lika starkt gällande som tidigare. Detsamma gäller uppfattningen att det allmänna av säkerhetsskäl i vissa fall kan behöva inskränka användningen av mark eller byggnader utan att detta ska medföra en rätt till ersättning för den som äger eller nyttjar marken eller byggnaden. Den övergripande utgångspunkten för analysen bör vara att ersättning normalt inte ges för rådighetsinskränkningar som motiveras av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Ersättning bör inte heller ges i fall där förväntningar om en ändrad markanvändning inte infrias, t.ex. genom ett avslag på en ansökan om strandskyddsdispens eller om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet.</p>
<p>Det kan dock finnas undantagsfall där förändringar behöver göras i vad som gäller i dag. Anledningen till detta kan vara att nuvarande regelverk inte anses lämpligt, ändamålsenligt eller konsekvent. Det kan t.ex. vara fråga om fall i vilka ersättning i dag inte ges men där detta bör kunna ske. Det kan också röra sig om fall där möjligheten till ersättning är beroende av vilket bemyndigande det allmänna väljer att ha som grund för inskränkningen trots att inskränkningen tillkommit för samma syften.</p>
<p>En grundläggande förutsättning för när ersättning ska kunna komma i fråga bör under alla omständigheter vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet från det allmänna sker. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid en avvägning mellan det allmännas hänsyn och den enskildes intressen ska framstå som orimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar.</p>
<p>Utredaren ska väga olika principer mot varandra i syfte att komma fram till en ändamålsenlig och konsekvent ordning. Ett exempel på sådana överväganden kan tas i 24 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen medger att tillstånd till en miljöfarlig verksamhet får återkallas om det till följd av verksamheten har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. Miljöbalkens bestämmelser medger i dag ingen rätt till ersättning i sådana fall. Vid en analys av om det kan finnas undantagsfall där ersättning trots allt bör ges får de miljörättsliga principerna om t.ex. förorenarens betalnings-ansvar och kravet på kunskap vägas mot de ovan angivna grundläggande förutsättningarna för när ersättning ska kunna komma i fråga.</p>
<p>Utredaren bör eftersträva att näraliggande ersättningssituationer i möjligaste mån behandlas lika i syfte att så långt som möjligt åstadkomma ett konsekvent utformat ersättningssystem.</p>
<p>Inte bara den som innehar mark med äganderätt åtnjuter skyddet enligt regeringsformen, utan det omfattar också den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt (prop. 1993/94:117 s. 49). Även om grundlagsskyddet är preciserat till sitt tillämpningsområde, kan det uppkomma gränsfall där det framstår som tveksamt hur kretsen ersättningsberättigade närmare bör bestämmas. Utredaren ska därför ta uttrycklig ställning till vilken krets som ska vara ersättningsberättigad för det fall förslag läggs om att ersättning bör ges vid en viss typ av rådighetsinskränkning. Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå att ersättning ska ges till andra än dem som omfattas av skyddet mot rådighetsinskränkningar enligt regeringsformen.</p>
<p>I de fall som en ersättningsrätt ska komma i fråga ska utredaren även överväga hur ersättningen närmare bör bestämmas. Det finns flera fall av rådighetsinskränkningar, motiverade av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, där ersättning ges i dag. Utgångspunkten är att rätten till ersättning ska bestå i sådana fall.</p>
<p>Förväntat resultat</p>
<p>Frågor om ersättningen för rådighetsinskränkningar har under lång tid varit föremål för kritik och diskussion. Frågorna bör nu noggrant gås igenom. Utredarens redovisning bör innehålla en utförlig redogörelse såväl för nu gällande bestämmelser som för de förslag som lämnas och de överväganden som ligger till grund för förslagen. Vid genomgången och analysen bör även de EU-rättsliga aspekterna av frågan uppmärksammas, liksom frågor som har koppling till Europakonventionen.</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig och i möjligaste mån enhetlig reglering av frågan om ersättning för inskränkningar i användningen av mark eller byggnad motiverade av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredaren bör också föreslå de övergångsregler som enligt utredarens bedömning kommer att behövas.</p>
<p>Utredarens förslag bör så långt som möjligt ge uttryck för klara, avgränsade och entydiga principer och på så sätt uppfylla höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för rättstillämpningen.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Enligt 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska kontinuerligt samråda med berörda myndig-heter, departement och organisationer samt representanter för näringslivet.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 31 augusti 2013.</p>
<p> (Miljödepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:95/2007-06-20T12:00:00+01:002007-06-20T12:00:00+01:002007:95 Översyn av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) samt viss angränsande lagstiftningFörsvarsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta skall ransoneringslagen <a href="https://lagen.nu/1978:268">(1978:268)</a> och prisregleringslagen <a href="https://lagen.nu/1989:978">(1989:978)</a> ses över. Översynen skall även omfatta andra författningar av beredskapskaraktär och den lagstiftning som stöder Sveriges åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal.</p>
<p>Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall utredaren bedöma behovet av en nationell reglering av fördelning av förnödenheter med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte. Utredaren skall klarlägga det utrymme som, med hänsyn till bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sådan reglering. Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.</p>
<p>I den andra etappen skall utredaren klarlägga vilka förutsättningar som finns för samhällets förfogande över förnödenheter samt utarbeta de författningsförslag som behövs.</p>
<p>Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Under krig uppstår knapphet på förnödenheter av olika slag. Detta kan även inträffa vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I sådana lägen kan ransonering eller prisreglering behöva användas. Dessa regleringar motiveras dels med behovet av att kunna upprätthålla en fördelning av knappa resurser utan att det får allvarliga fördelningspolitiska konsekvenser och rubbar medborgarnas tilltro till samhällets institutioner, dels med behovet av att säkerställa att tillräckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhällssektorer i händelse av allmän mobilisering.</p>
<p>Det finns påtagliga samband mellan prisreglering och ransonering. På en fri marknad bestäms pris och volym för en vara eller tjänst av den tillgång och efterfrågan som råder. Både ransonering och prisreglering innebär ett ingrepp i marknaden. Införandet av en ransonering kan medföra att en prisreglering blir nödvändig för att inte försäljningsledet skall kompensera den minskade försäljningen med en sådan prishöjning att hushållen inte ens kan köpa den minimikvantitet som är nödvändig. På motsvarande sätt kan en prisreglering medföra att en ransonering blir nödvändig. Det är således ofta nödvändigt att planera och införa ransonerande respektive prisreglerande åtgärder samtidigt. Ett exempel på när båda dessa regleringsinstrument tillämpades samtidigt var under oljekrisen 1973-1974 då olika slag av prisreglerande åtgärder, bl.a. förhandsanmälningsskyldighet och högstpris, tillämpades vid sidan av ransonering.</p>
<p>Både ransoneringslagen <a href="https://lagen.nu/1978:268">(1978:268)</a> och prisregleringslagen <a href="https://lagen.nu/1989:978">(1989:978)</a> har, i likhet med annan beredskapslagstiftning med bäring på det ekonomisk-politiska området, sitt ursprung i erfarenheterna från andra världskriget. Under krigsåren 1939- 1945 genomfördes såväl omfattande ransoneringar som prisreglerande åtgärder med stöd av tillfällig, tidsbegränsad lagstiftning. Med dessa erfarenheter som grund fattades det beslut om lagstiftning under 1950-talet.</p>
<p>År 1954 tillkom den allmänna ransoneringslagen <a href="https://lagen.nu/1954:280">(1954:280)</a>. Lagen har tillämpats två gånger, dels i samband med Suez-krisen 1956-1957, dels under oljekrisen 1973-1974. Med stöd av lagen vidtogs vid båda tillfällena vissa ransoneringsåtgärder beträffande flytande bränsle m.m. Erfarenheterna under oljekrisen visade att det fanns behov av att se över lagen. Den allmänna ransoneringslagen ersattes därför av den nu gällande ransoneringslagen. Ransoneringslagen kan tillämpas, förutom i fall av krig och krigsfara, vid annan utomordentlig händelse då det föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.</p>
<p>Den nuvarande prisregleringslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1990, ersatte den allmänna prisregleringslagen <a href="https://lagen.nu/1956:236">(1956:236)</a>. Under efterkrigstiden har prisregleringar kommit att motiveras av stabiliseringspolitiska skäl, t.ex. för att dämpa inflationen, och av fördelningspolitiska skäl, t.ex. för att förhindra monopolvinster. Ett allmänt pris- och hyresstopp genomfördes under februari-april 1990. Den nu gällande lagen är, i likhet med dess föregångare, tänkt att i första hand tillämpas i krig eller vid krigsfara. Om Sverige kommer i krig skall prisregleringslagen tillämpas automatiskt och om krigsfara råder får regeringen föreskriva att prisregleringslagen skall tillämpas. Lagen kan dock även tillämpas om det av annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Prisregleringslagen har således ett vidare tillämpningsområde än ransoneringslagen.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>De säkerhetspolitiska förutsättningarna har ändrats</p>
<p>Det finns en rad olika omvärldsfaktorer som på senare tid förändrat förutsättningarna för såväl ransonering som prisreglering. Systemen för ransonering och prisreglering bygger på de förhållanden och hot som fanns under 1980-talet. Omfattande förberedelser genomfördes, också rent praktiskt, för att säkra försörjningen eller åtminstone ge en grundtrygghet. Viktiga åtgärder har varit beredskapslagring och förberedelser för ransonering. Beredskapslagringen och de administrativa systemen för ransonering har i huvudsak avvecklats. Till detta kommer att Sverige blivit allt mer integrerat med andra länder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal.</p>
<p>I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) gjorde dåvarande regering bedömningen att planeringen av den ekonomiska politiken i krissituationer bör utgå från att målen för den ekonomiska politiken bäst uppnås genom generella ekonomisk-politiska åtgärder även långt in i ett krisskede. Regeringen förutsatte att reglerande åtgärder inte skulle komma i fråga förrän i ett sent skede eller vid mycket allvarliga störningar av försörjningen. Enligt dåvarande regeringens bedömning i propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74) är prisregleringar eller ransonering av varor i praktiken endast motiverade i de fall marknader upphör att existera på grund av krig eller krisläge. Åtgärder i form av ransonering och prisreglering är att betrakta som mycket drastiska och kan förväntas ha en negativ effekt på ekonomins funktionssätt. Omfattande ransoneringar och prisregleringar av varor kräver dessutom en stor administration för att fungera. Regeringen ansåg därför att det inte längre var ändamålsenligt att en sådan omfattande organisation som krävs för administration av en ransonering eller prisreglering hålls förberedd. Det måste dock, ansåg regeringen, finnas en viss beredskap för sådana åtgärder. Om det trots allt skulle bli aktuellt med en ransonering eller en prisreglering får den nödvändiga organisationen byggas upp efter det behov som då finns. Detta kan ta tid beroende på hur omfattande administrationen behöver vara.</p>
<p>När det gäller administrationen av en ransonering kan nämnas att ransoneringslagen innehåller förbud mot överlåtelse av bevis om rätt att förvärva eller använda förnödenhet (ransoneringsbevis). De hittillsvarande ransoneringssystemen förutsätter en omfattande administration med ekonomiska och personella resurser i en omfattning som det inte längre finns tillgång till. Systemen har utgått ifrån att ransoneringsbevis som inte använts skall återlämnas till ransoneringsorganet för eventuell utdelning till annan. Vid planering av ett nytt system för drivmedelsransonering har frågan väckts om inte förbudet mot överlåtelse av ransoneringsbevis helt eller delvis skulle kunna avskaffas för att få ett smidigt och inte alltför resurskrävande system.</p>
<p>Sveriges medlemskap i EU och anslutning till internationella avtal</p>
<p>EU-medlemskapet gör det nödvändigt att i viss utsträckning omvärdera den tidigare planerade användningen av reglerande ingrepp såsom ransonering och prisreglering som instrument i den ekonomiska politiken i krissituationer. Medlemskapet innebär att Sverige inte längre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik. Sverige ingår i en inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna. Vidare finns det bestämmelser som skall säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Medlemskapet har medfört nya möjligheter och förutsättningar för den ekonomiska politiken och försörjningspolitiken i krissituationer samtidigt som utrymmet för nationella åtgärder har minskat. Romfördraget innehåller vissa möjligheter för medlemsstaterna att tillämpa restriktioner under särskilda omständigheter. Gemensamt för dessa bestämmelser är dock att de inte får innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.</p>
<p>Genom Sveriges anslutning till EU och andra internationella avtal har förutsättningarna för såväl försörjningen av varor under olika slag av kriser som möjligheterna att ensidigt införa ransonering inom landet således förändrats. Försörjning med olja och drivmedel intar i detta sammanhang en särställning eftersom risken för störning i tillförseln måste betraktas som större beträffande dessa varor än i fråga om annan försörjning.</p>
<p>Medlemskapet i EU har också medfört förändrade förutsättningar för att prisreglering skall kunna tillämpas. Prisregleringar innebär att priserna sätts på en lägre nivå än vad som kan motiveras enbart med hänsyn till efterfrågan, vilket kan ses som en form av favorisering av inhemskt producerade varor och tjänster framför import. Såväl ransonering som prisreglering kan således ha konkurrensbegränsande effekter. Möjligheterna att införa sådana åtgärder är i viss mån begränsade med hänsyn till EU:s konkurrensregler.</p>
<p>Risken för fredstida störningar på energiområdet</p>
<p>Det område där det i första hand skulle kunna bli aktuellt att besluta om en ransonering, mot bakgrund av att det finns risk för allvarliga störningar redan i fred, är inom energiförsörjningen, främst i de fall denna är knuten till import av fossila produkter. När det gäller drivmedel för fordon, flygplan och fartyg är Sverige näst intill helt beroende av import. Marknaden för dessa produkter är global, och störningar i produktionen någonstans i världen kan få effekter även här. Det senaste tydliga exemplet på detta var då orkanen Katrina slog ut betydande delar av produktionen i USA. Den lagring som i dag förekommer i Sverige sker enligt de åtaganden som Sverige gjort i avtalet om International Energy Agency (IEA), det s.k. IEP-avtalet, samt i enlighet med regler inom EU.</p>
<p>Genom de gemensamma mål som antogs i juni 1993 har IEA:s medlemsländer även vissa gemensamma riktlinjer för energipolitiken.</p>
<p>EU:s bestämmelser om lagring och krishantering har samma tidsram som IEP-avtalet, dvs. 90 dagars förbrukning (EU) respektive import (IEA). Inom EU finns under Kommissionen en arbetsgrupp (Oil Supply Group) för oljeberedskapsfrågor i vilken samtliga medlemsländer deltar. Lagen <a href="https://lagen.nu/1984:1049">(1984:1049)</a> om beredskapslagring av olja och kol, oljekrislagen <a href="https://lagen.nu/1975:197">(1975:197)</a>, ransoneringslagen och prisregleringslagen har anpassats till det regelverk som finns på EU-nivån. Inom EU pågår arbete med att se över nuvarande åtgärder för att trygga oljeförsörjningen i en krissituation.</p>
<p>Sverige har under normala förhållanden ett säkert elsystem. Det på senare tid allt större elberoendet och elsystemens känslighet gör emellertid elsystemet och därmed även samhället i stort sårbart för extrema väderförhållanden och organiserad skadegörelse. Inom Norden pågår ett arbete med att vidareutveckla och harmonisera regler för hantering av effektknapphet. Handeln med el kan balansera tillfälliga över- och underskott. Det har nu tagits ett EU-initiativ inom detta område där det har lagts fram ett direktivförslag om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar.</p>
<p>Nya ramvillkor för prisstabiliteten</p>
<p>Under 1990-talet har en fundamental omläggning av stabiliseringspolitiken ägt rum genom införandet av en självständig riksbank med ett uttalat inflationsmål. Denna omläggning har varit effektiv och en trovärdighet för inflationsmålet har etablerats.</p>
<p>Prisregleringars stabiliseringspolitiska roll har sedan efterkrigstiden kommit att ifrågasättas, vilket också banat väg för det nya penningpolitiska ramverket. Prisregleringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande Prisreglering mot inflation? (SOU 1981:40) att den dittillsvarande prisregleringspolitiken inte bidragit till att stabilisera prisnivån långsiktigt och därmed inte varit ett ändamålsenligt stabiliseringspolitiskt instrument. Kommittén konstaterade dock att prisregleringar har varit ett regelbundet inslag i den ekonomiska politiken under framför allt 1970-talet och i praktiken inte alls tillämpats under extraordinära omständigheter. Kommittén drog slutsatsen att prisreglering bör tillgripas endast om det uppkommer akuta krislägen med varuknapphet eller dylikt eller vid andra extraordinära förhållanden.</p>
<p>Av naturliga skäl har det inte varit möjligt att utvärdera hur den nya penningpolitiska regimen fungerar i tider med kraftiga störningar av ekonomin som resulterat i mycket kraftiga prisökningar eller förväntan därom. Det kan finnas ett behov av prisreglering som styrmedel för att bekämpa mycket höga prisökningar, åtminstone under en kortare tidsperiod i syfte att ge de ordinarie ekonomisk-politiska instrumenten och anpassningsmekanismerna tid att verka. I propositionen Riksbankens ställning (prop. 1997/98:40) konstaterade dåvarande regering att det kan uppstå extrema situationer, t.ex. krig, naturkatastrofer eller andra mycket kraftiga utbudsstörningar, där anpassningsmekanismer inte fungerar. I dessa situationer måste, enligt regeringen, prisstabilitetsmålet rimligen vika för ett omedelbart behov att med en aktiv penningpolitik dämpa störningen och motverka att den får permanenta effekter.</p>
<p>Förutsättningarna för att kunna använda ransonering och prisreglering som instrument för att bemästra en kris är således numera förändrade. Lagstiftningen bör därför ses över. Inte minst är det viktigt att regering och riksdag förfogar över ett till ingångna internationella avtal anpassat regelverk samt en till detta utformad organisation som även beaktar teknikutvecklingen och tillgång på personal m.m.</p>
<p>Påbörjat översynsarbete</p>
<p>Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik, som inrättades 1997 och är knuten till Finansdepartementet, skall genomföra förberedelsearbete inför kriser och krig på det ekonomisk- politiska området samt ägna särskild uppmärksamhet åt en översyn av fullmaktslagarna och andra lagar på beredskapsområdet. Delegationen har konstaterat att beredskapslagstiftningen på det ekonomisk-politiska området delvis blivit föråldrad. Ett förberedande översynsarbete har, som en följd av Beredskapsdelegationens bedömning, inletts i Regeringskansliet.</p>
<p>I Regeringskansliet har det gjorts en studie om behovet av en översyn av ransoneringslagen (Fö2002/2188/CIV) i vilken det konstateras att det för närvarande inte finns en infrastruktur anpassad till moderna förhållanden som möjliggör att lagstiftningen kan tillämpas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. När det gäller ansvaret för tillämpningen av prisregleringslagen åvilade detta tidigare Statens pris- och kartellnämnd (SPK). Konkurrensverket, som delvis bildades ur SPK 1993, har inget ansvar för att tillämpa prisregleringslagen. Reglerna om hur en ransonering respektive prisreglering skall administreras samt viss angränsande lagstiftning skall därför omfattas av översynen. För att få acceptans för de särskilda åtgärder som kan behöva vidtas i kritiska lägen måste också i fortsättningen fördelningspolitiska mål och rättssäkerhetskrav tillmätas stor betydelse.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall se över främst ransoneringslagen och prisregleringslagen. Översynen skall även omfatta andra författningar av beredskapskaraktär som avser försörjning med förnödenheter samt den lagstiftning som stödjer Sveriges åtaganden enligt det internationella energiprogrammet, IEP- avtalet, och enligt EU-bestämmelser inom detta område. Uppdraget omfattar förhållanden såväl i krig som i fred.</p>
<p>De författningar som är aktuella för en översyn är främst ransoneringslagen och prisregleringslagen, men även vissa andra författningar av beredskapskaraktär som avser försörjning med förnödenheter, främst ellagen <a href="https://lagen.nu/1997:857">(1997:857)</a>, elberedskapslagen <a href="https://lagen.nu/1997:288">(1997:288)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1985:635">(1985:635)</a> om försörjningsberedskap på naturgasområdet samt förfogandelagen <a href="https://lagen.nu/1978:262">(1978:262)</a> .</p>
<p>Även den lagstiftning som reglerar Sveriges åtaganden enligt det internationella energiprogrammet, IEP-avtalet, och enligt EU-bestämmelser inom detta område - bland annat lagen <a href="https://lagen.nu/1984:1049">(1984:1049)</a> om beredskapslagring av olja och kol samt oljekrislagen <a href="https://lagen.nu/1975:197">(1975:197)</a> - behöver ses över.</p>
<p>En utgångspunkt för översynen skall vara att reglerande åtgärder av omfattande art skall tillämpas först i ett sent skede i en djup kris. Det kan dock finnas situationer då åtgärder behöver sättas in i ett tidigt skede som skydd mot folkhälsan.</p>
<p>En annan utgångspunkt är att det är ett starkt svenskt intresse att så långt det är möjligt upprätthålla en oreglerad utrikeshandel, då handelsutbytet med andra länder är av stor betydelse för vårt välstånd. Utrikeshandelns betydelse gör att en reglering av denna knappast kan komma till stånd annat än i en krigssituation eller vid särskilda förhållanden under en längre tid pågående kris.</p>
<p>För att en större förändring av hushållens och företagens ekonomiska aktiviteter skall komma till stånd krävs långtgående åtgärder riktade mot hushållen och företagen. Att bygga upp den kontrollapparat som krävs för att administrera sådana åtgärder är inte bara kostsamt och tar lång tid utan skulle med stor säkerhet möta stort motstånd från allmänheten om inte mycket extrema förutsättningar råder. Ett system för ransonering och prisreglering måste bygga på att de ingrepp i personers och företags beteenden som kan bli nödvändiga vid en allvarlig kris eller i krig utformas på ett sådant sätt att de åtnjuter största möjliga legitimitet, men också så att de administrativa kostnaderna blir så låga som möjligt. I detta sammanhang skall frågan om ransoneringsbevis och överlåtelseförbud av dessa övervägas.</p>
<p>Översynen skall när det gäller läkemedels- och sjukvårdsmaterielområdet klarlägga om det vid bristsituationer kan bli nödvändigt att reglera relevanta delar i distributionskedjan, t.ex. möjligheten att införa läkemedelsransonering och att fatta snabba beslut om subvention samt vad som i så fall krävs för att en sådan reglering skall vara möjlig. Kännetecknande för försörjningen på dessa områden är låg lagerhållning kombinerad med strävan efter hög leveranssäkerhet.</p>
<p>I den del av utredningsarbetet som avser ransoneringslagen skall utredaren klarlägga förutsättningarna för ransonering samt hur ny teknik påverkar de administrativa möjligheterna. En av förutsättningarna för en ransonering eller ett förfogande är att det är möjligt att få kontroll över de varor som skall omfattas av regleringen. Tillgången på förnödenheter beror också på andra faktorer, såsom en fungerade transportmarknad. Allvarliga störningar i de internationella transportsystemen kan få svåra konsekvenser för den svenska försörjningen med viktiga förnödenheter. Särskild uppmärksamhet skall därför ägnas åt den gränsöverskridande trafikens behov och åt principerna för tilldelning av drivmedel. När det gäller kriser i fred skall utgångspunkt tas i industrins behov av fortsatta ostörda transporter.</p>
<p>Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att försörjningsproblemen måste lösas i en nära samverkan mellan det offentliga och privata företag. Det förhållandet att företag ägs över staters gränser kan bidra till en säkrare försörjning men också till svårigheter i en förfogandesituation. Utredaren skall även beakta att en trygg försörjning i fred också stärker förmågan vid höjd beredskap.</p>
<p>Praktiskt taget alla beredskapsförfattningar skall tillämpas fullt ut då högsta beredskap gäller i landet. I ett antal lagar har riksdagen bemyndigat regeringen att sätta vissa paragrafer i tillämpning om Sverige är i krigsfara. Även då det råder utomordentliga förhållanden av visst slag kan regeringen föreskriva att vissa paragrafer skall tillämpas. Detta uttrycks på skilda sätt i de olika lagarna men har i princip samma innebörd. Behovet av ett sammanhängande system av fullmaktslagar skall beaktas. Det kan även finnas ett behov av att införa enhetliga begrepp i de olika författningarna.</p>
<p>Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall utredaren behandla en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdämpande och konsumtionsstyrande syfte, med särskilt beaktande av sambanden mellan prisreglering och ransonering. Utredaren skall</p>
<p>· bedöma behovet av en nationell reglering, bland annat med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte,</p>
<p>· klarlägga det utrymme som, med hänsyn till EU och bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sådan reglering samt</p>
<p>· studera andra länders reglering av dessa frågor.</p>
<p>I samarbete med berörda myndigheter skall klarläggas om det utöver energiområdet finns områden där risken för allvarliga fredstida störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsåtgärder.</p>
<p>Utredaren skall också genomföra en analys av om, och i så fall under vilka omständigheter, prisreglering kan vara motiverad som en understödjande åtgärd till penningpolitiken och inflationsmålet i extrema situationer.</p>
<p>Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.</p>
<p>I den andra etappen skall utredaren</p>
<p>· klarlägga förutsättningarna för samhällets förfogande över förnödenheter,</p>
<p>· överväga behovet av förändringar av befintliga författningar och</p>
<p>· utarbeta de författningsförslag som behövs.</p>
<p>Utredaren skall i samband med att behov av författningsändringar övervägs särskilt klarlägga behovet av prisreglering respektive ransonering av andra skäl än krig eller krigsfara. Utredaren skall också se över hur prisregleringslagen respektive ransoneringslagen är utformade för att passa in i ett sammanhängande system. Det skall tas i beaktande dels att båda lagarna har kopplingar till varandra liksom till andra beredskapslagar, dels att lagarna skall kunna tillämpas i hela kedjan sårbarhet-kris-krig. Utgångspunkten för den andra etappen skall vara att de generella ekonomisk-politiska åtgärderna skall kunna användas så långt det är möjligt i krig och vid andra allvarliga situationer. Av detta följer att andra konsumtionsbegränsande åtgärder än ransonering, t.ex. information och sparande, skall tillgripas i första hand. Utredaren skall klarlägga om de särskilda befogenheter som regeringen och dess myndigheter har är ändamålsenliga för att uppnå syftena med lagstiftningen. Även förutsättningarna för att disponera över förnödenheter genom förfogande skall utredas och effekterna av inträffade förändringar klarläggas.</p>
<p>Utredaren skall lämna förslag till principer för utformning av administration och kontrollsystem för ransonering och prisreglering.</p>
<p>Utredaren skall kostnadsberäkna de förslag som läggs fram. Förslagen skall även belysas ur såväl ett samhällsekonomiskt som ett offentligfinansiellt perspektiv. Utredaren skall särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt.</p>
<p>Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009. Om utredaren finner att det är motiverat att lämna förslag på hälso- och sjukvårdsområdet vid en eventuell pandemisituation, står det denne fritt att när som helst inkomma med redovisningen i denna del, innan utredningen i övrigt är klar.</p>
<p>Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, i första hand Statens energimyndighet, Krisberedskapsmyndigheten, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, Affärsverket svenska kraftnät och Socialstyrelsen. Utredaren skall vidare samråda med Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik. Utredaren skall även inhämta upplysningar och synpunkter från företrädare för länsstyrelser och kommuner, från de organisationer som verkar på området samt från företrädare för näringslivet.</p>
<p>Utredaren bör även samråda med Läkemedelsverket, Läkemedelsförmånsnämnden, Apoteket AB, Swedish Medtech och Läkemedelsindustriföreningen (LIF) samt några landsting när det gäller sjukvårdsmateriel och läkemedel.</p>
<p>Utredaren skall, vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd.</p>
<p> (Försvarsdepartementet) </p>