Referenser till SFS 1987:667 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1987:667/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:76/ 2012-06-28T12:00:00+01:00 2012-06-28T12:00:00+01:00 2012:76 Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska se över frågan om stärkt meddelar-skydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och då framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg. Utgångspunkten ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda.</p> <p>I uppdraget ingår bl.a. att</p> <p>- särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud,</p> <p>- överväga vilka kategorier av personer som deltar i en näringsidkares verksamhet som bör ges stärkt skydd,</p> <p>- beakta nationell och internationell rättsutveckling på såväl området för meddelarskydd som angränsande rättsområden samt</p> <p>- beakta och analysera den kritik som tidigare presenterade förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda har fått.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till författningsändringar.</p> <p>Utredaren ska kommunicera med bl.a. en parlamentarisk referensgrupp.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.</p> <p>Bakgrund och utgångspunkter</p> <p>Den s.k. meddelarfriheten är en del av den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Var och en har meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF och yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL. Meddelarfriheten, som alltså gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av meddelarskyddet, som dels ger meddelaren en rätt till anonymitet, dels förbjuder myndigheter och andra allmänna organ såväl att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) som att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, till exempel uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller alltså endast ingrepp från det allmännas sida. Privatanställda omfattas som huvudregel inte i förhållande till sin arbetsgivare av det skydd som för-buden ger.</p> <p>Frågan om det går att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd har utretts tidigare. Förslag har presenterats bl.a. av Meddelarskyddskommittén i betänkandet Meddelarrätt - Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12) och av en utredare i promemorian Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Meddelarskyddskommittén föreslog bl.a. att bestämmelser om s.k. meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda arbetsgivare och arbetstagare och mellan föreningar och deras medlemmar skulle införas i ett nytt kapitel i tryckfrihetsförordningen. Kommittén använde termen meddelarrätt som en sammanfattande beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering i tryckt skrift. Meddelarrätten skulle enligt förslaget få begränsas, bl.a. för företagsledande personer. I promemorian Yttrandefrihet för privatanställda lade utredaren fram ett förslag till en särskild lag om skydd för privatanställdas</p> <p>yttrandefrihet. Lagförslaget avsåg att skydda i princip alla privatanställda i vissa verksamheter med anknytning till det allmänna genom att förbjuda arbetsgivaren att ingripa mot en arbetstagare för att han eller hon utnyttjat tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt lagförslaget var arbetsgivaren vidare förbjuden att efterforska vem som utnyttjat tryck- och yttrandefriheten. De verksamheter som avsågs var bl.a. driftentreprenader som upphandlats av det allmänna och offentligt finansierad verksamhet enligt den dåvarande skollagen <a href="https://lagen.nu/1995:1100">(1995:1100)</a>. Även hälso- och sjukvård samt tandvård omfattades.</p> <p>Båda förslagen möttes av omfattande kritik från remissinstanserna. Invändningarna var bl.a. att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas, att det skulle kunna skada lojaliteten inom ett företag och inverka menligt på företags konkurrenskraft samt att det är svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. Varken betänkandet eller promemorian har lett till lagstiftning.</p> <p>Utvecklingen har under de senaste decennierna gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Under senare år har den utvecklingen accelererat. Det är angeläget att även anställda i sådan verksamhet tryggt kan rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Mot denna bakgrund finns det anledning att åter se över hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet kan stärkas.</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Meddelarfrihet och meddelarskydd enligt grundlagarna</p> <p>Som nämns ovan har var och en meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regleringen om meddelarskydd är uppbyggd av ett antal beståndsdelar, nämligen meddelarfrihet, anskaffarfrihet, anonymitetsskydd, efterforskningsförbud och repressalieförbud.</p> <p>Meddelarfrihet innebär, som nämns ovan, att var och en har rätt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § TF och 1 kap. 2 § YGL). Meddelarfriheten gäller dock inte utan undantag. I vissa i 7 kap. 3 § TF respektive 5 kap. 3 § YGL särskilt angivna fall kan den som lämnat ett meddelande för offentliggörande ändå drabbas av straffrättsligt ansvar. Det kan, för det första, bli fallet om någon genom att lämna meddelande gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet. För det andra kan meddelaren hållas straffrättsligt ansvarig om han eller hon uppsåtligen lämnar ut allmän handling i strid med en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, förkortad OSL. För det tredje kan straffansvar komma i fråga om meddelaren uppsåtligen på något annat sätt lämnar ut en uppgift för vilken det gäller en så kallad kvalificerad tystnadsplikt enligt OSL (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärde-sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning).</p> <p>Anskaffarfrihet innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna. Motsvarande undantag som för meddelarfriheten gäller för anskaffarfriheten.</p> <p>Anonymitetsskyddet ger en meddelare rätt att vara anonym (3 kap. 1 § TF och 2 kap. 1 § YGL) och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Anonymitetsskyddet kompletteras med ett efterforskningsförbud (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttran-defrihetsgrundlagen.</p> <p>Dessutom finns det ett allmänt sanktions- och repressalieförbud (3 kap. 4 TF och 2 kap. 4 § YGL), vilket innebär att det allmänna inte heller i egenskap av arbetsgivare får vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd med anledning av att han eller hon har utnyttjat sin yttrande- och meddelarfrihet. Brott mot efterforsknings- och repressalieförbudet är straffbelagt med böter eller fängelse i högst ett år.</p> <p>Meddelarskydd gäller för anställda i</p> <p>1) myndigheter och andra allmänna organ (genom bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-lagen),</p> <p>2) privaträttsliga organ som med stöd av lag har anförtrotts uppgifter som innebär myndighetsutövning och andra privaträttsliga organ vars verksamhet helt eller delvis finansieras av det allmänna och som förts in i bilagan till OSL (enligt 2 kap. 4 §, 13 kap. 2 § och 14 kap. 1 § OSL),</p> <p>3) aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har - eller i vissa fall har haft - ett rättsligt bestämmande inflytande (enligt 2 kap. 3 § och 14 kap. 1 § OSL).</p> <p>I fråga om 2) och 3) ovan gäller enligt 13 kap. 2 § OSL dock inte meddelarskydd för verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamöter och styrelse-suppleanter. Skälet för detta är att det gäller särskilda bestämmelser om t.ex. skadeståndsskyldighet i aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och lagen om ekonomiska föreningar <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> för sådana befattningshavare. Det är även möjligt att ingripa med arbetsrättsliga åtgärder.</p> <p>Meddelarfrihet och meddelarskydd för privatanställda</p> <p>Bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska, som nämns ovan, tillämpas av myndigheter och andra allmänna organ i förhållande till enskilda. Även privatanställda är således skyddade mot ingrepp i tryck- och yttrandefriheten från det allmänna. Privatanställda i sådana enskilda organ som anges i bilagan till OSL har vidare samma skydd mot ingrepp från arbetsgivaren som offentliganställda i den verksamhet som anges i bilagan (enligt 2 kap. 4 §, 13 kap. 2 § och 14 kap. 1 § OSL). Andra privatanställda har dock inte samma skydd mot ingrepp från arbetsgivaren som offentliganställda.</p> <p>Ett visst meddelarskydd för privatanställda kan också i vissa fall åstadkommas genom kollektivavtal eller andra avtal. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en kommunal angelägenhet ska kommunen eller landstinget, enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Kommuner och landsting har bl.a. möjlighet att ställa villkor om meddelarfrihet och meddelarskydd i samband med upphandling.</p> <p>Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hindrar dock inte en privat arbetsgivare från att avtala om tystnadsplikt, eller att vid brott mot ett sådant avtal vidta arbetsrättsliga åtgärder mot eller yrka skadestånd av en anställd som t.ex. har lämnat ett meddelande till massmedier för publicering.</p> <p>En privat arbetsgivare får, utan hinder av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, försöka att själv eller med hjälp av annan efterforska vem som är författare eller annars upphovsman till ett yttrande i medierna eller vem som har lämnat upplysningar till medierna.</p> <p>Den parlamentariskt sammansatta Yttrandefrihetskommittén har i en skrivelse till Justitiedepartementet framhållit att meddelarskyddet för privatanställda inom offentligt finansierad verksamhet bör utredas så snart det är möjligt. Vidare har konstitut-ionsutskottet ansett att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Justitieministern har i svar på en interpellation om meddelarfrihet (ip. 2011/12:126) och i svar på en skriftlig fråga (2011/12:133) aviserat en sådan utredning, vilket utskottet har välkomnat (bet. 2011/12:KU13 s. 17). Enligt utskottet måste sådan lagstiftning bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda. Utskottet underströk, mot bakgrund av den omfattande och långvariga debatt som förts i frågan, särskilt vikten av att i utredningen belysa efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2011/12:187).</p> <p>Internationella åtaganden</p> <p>Av artikel 10 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) framgår att var och en har rätt till yttrandefrihet. Den friheten får inskränkas under vissa i artikeln givna förutsättningar. För det första måste en inskränkning föreskrivas i lag och för det andra måste den anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter. Vidare måste en inskränkning av yttrandefriheten vara proportionerlig.</p> <p>Europadomstolen har i målet Heinisch mot Tyskland prövat räckvidden av yttrandefriheten för en anställd i ett statligt ägt bolag (ERD dom den 21 juli 2011 i mål 28274/08). Sköterskan Heinisch hade rapporterat missförhållanden vid det äldreboende där hon arbetade till, i tur och ordning, sin arbetsgivare, polisen och sist allmänheten (genom att dela ut flygblad), och blev se-dermera avskedad. Domstolen konstaterade att privatanställdas rätt att rapportera olagligheter eller oegentligheter måste vägas mot ett privat företags rätt till skydd för sitt rykte och sina ekonomiska intressen. En privatanställd ska enligt domstolen i första hand rapportera oegentligheter till sin överordnade eller ansvarig myndighet och endast när detta är i praktiken omöjligt får den anställde vända sig till allmänheten. I målet ansåg domstolen att allmänintresset av insyn i fråga om brister i äldreomsorg som bedrivs av ett statligt ägt företag vägde tyngre än företagets ekonomiska intressen. Enligt domstolen utgjorde avskedandet av Heinisch - den strängast möjliga arbetsrättsliga påföljden - ett oproportionerligt ingrepp i hennes yttrandefrihet.</p> <p>Det finns också en bestämmelse om skydd för yttrandefriheten i artikel 11 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.</p> <p>Angränsande frågeställningar</p> <p>Den debatt som under lång tid har förts om privatanställdas möjligheter att tryggt kunna påtala oegentligheter på arbetsplatsen har inte uteslutande rört frågan om utvidgning av meddelarfriheten, dvs. möjligheten att i viss utsträckning straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Debatten har i många fall handlat om andra möjligheter, och i vissa fall skyldigheter, att utan risk för repressalier påtala eller anmäla oegentligheter till t.ex. sin arbetsgivare eller till en tillsynsmyndighet. Nedan följer en kortfattad redogörelse för olika möjligheter och skyldigheter att påtala oegentligheter.</p> <p>Lex Sarah och Lex Maria - skyldighet att anmäla missför-hållanden inom socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården</p> <p>På socialtjänstens område och inom hälso- och sjukvården finns det i vissa fall en skyldighet att anmäla missförhållanden av olika slag. De relevanta bestämmelserna brukar benämnas Lex Sarah och Lex Maria och de gäller i både offentlig och privat verksamhet.</p> <p>Inom socialtjänstens område finns bestämmelser om anmälan om missförhållanden i 14 kap. socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> och 24 a-24 g §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt dem ska anställda och uppdragstagare genast rapportera missförhållanden till den som driver verksamheten. Den som driver verksamheten ska under vissa omständigheter i sin tur snarast anmäla det till Socialstyrelsen. Bestämmelserna syftar bl.a. till att komma till rätta med brister i verksamheten, att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen, att bidra till att den enskilde får insatser av god kvalitet och att skydda den enskilde från missförhållanden.</p> <p>Inom hälso- och sjukvården finns bestämmelserna om anmälan i 3 kap. 5-8 §§ och 6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen <a href="https://lagen.nu/2010:659">(2010:659)</a>. Enligt dem ska vårdgivaren i verksamhet som bl.a. omfattas av hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> till Social-styrelsen anmäla händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada. Vårdgivaren ska samtidigt eller snarast därefter ge in en utredning om händelsen till Social-styrelsen. Vårdgivaren ska också informera vårdtagaren om händelsen. Hälso- och sjukvårdspersonalen ska till vårdgivaren rapportera risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. Syftet med bestämmelserna är att bidra till att hög patientsäkerhet upprätthålls.</p> <p>Förslag gällande en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarn-omsorgen</p> <p>Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. har i sitt betänkande (SOU 2011:33) föreslagit att de som fullgör uppgifter i en förskole- eller skolenhet eller i annan verksamhet inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer eller annan pedagogisk verksamhet genast ska rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden till den som ansvarar för enheten eller verksamheten. Om det rör ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande är huvudmannen för utbild-ningen eller verksamheten skyldig att anmäla det till den myndighet - Skolinspektionen eller en kommun - som har tillsyn över utbildningen eller verksamheten. Syftet med att införa en rapporteringsskyldighet är enligt utredningen att snabbt och effektivt åtgärda missförhållanden som berör barn eller elever. Förfarandet ska också utgöra ett led i utbildningens eller verksamhetens kvalitetsarbete. Betänkandet har remitterats och förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.</p> <p>Allmänt om s.k. whistleblowing - visselblåsning</p> <p>Så kallad whistleblowing (visselblåsning på svenska) är en term som saknar en närmare rättslig definition och som används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent företagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter (jfr bet. 2010/11:KU23 s. 51). För anställda i offentlig sektor brukar också meddelarskyddet anses utgöra en del av skyddet för visselblåsning.</p> <p>Det finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfrihet avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt används för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare möjliggör meddelarfriheten för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också används vid interna larm eller larm till myndigheter.</p> <p>I svensk rätt finns ett antal bestämmelser som på olika områden ger skydd för enskilda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. Sådana bestämmelser finns, förutom i TF, YGL och OSL, i lagen <a href="https://lagen.nu/1982:80">(1982:80)</a> om anställningsskydd, förkortad LAS, förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och brottsbalken. Inte heller i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:409">(1990:409)</a> om skydd för företagshemligheter ges möjlighet att ingripa mot en enskild som röjer ett allvarligt missförhållande.</p> <p>När det gäller arbetstagare som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter är dessa skyddade av kravet i 7 § LAS på saklig grund för uppsägning och den allmänna rättsgrundsatsen om god sed på arbetsmarknaden. I varje enskilt fall görs en avvägning mellan arbetstagarens rätt att yttra sig och den lojalitetsplikt som gäller i förhållande till arbetsgivaren.</p> <p>Konstitutionsutskottet har uttalat att regeringen bör genomföra en översyn av lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för enskilda som slår larm, s.k. whistleblowers (bet. 2010/11:KU23 s. 53). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:179).</p> <p>Som framgår ovan finns på flera olika rättsområden be-stämmelser som utgör skydd för enskilda som slår larm och ändrad lagstiftning förutsätter noggranna avvägningar mellan ett antal skyddsvärda intressen. Utöver uppdraget till denna utredning pågår inom Regeringskansliet för närvarande också diskussioner om hur, och i vilket sammanhang, skyddet för enskilda som slår larm om korruption och andra oegentligheter i övrigt bör ses över.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utvecklingen har under de senaste decennierna gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi och det i sin tur har medfört ett ökat behov av stärkt skydd för privatanställda i dessa verksamheter att tryggt kunna rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet kan stärkas.</p> <p>Utredaren ska ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Samtidigt är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tydligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter. Om utredaren finner att ett stärkt meddelarskydd bör införas för privatanställda även i annan offentligt finansierad verksamhet, såsom t.ex. verksamhet som utförs av kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, inklusive etableringslotsar, är utredaren oförhindrad att föreslå det.</p> <p>I uppdraget ingår att</p> <p>- särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud,</p> <p>- överväga om ett stärkt meddelarskydd för anställda bör gälla också för inhyrda arbetstagare, konsulter, uppdragstagare och andra som på liknande grund har deltagit i näringsidkarens verksamhet,</p> <p>- särskilt belysa hur en avgränsning kan ske mot sådan verksamhet hos den privata näringsidkaren som inte är offentligt finansierad,</p> <p>- särskilt belysa förhållandet till regler och avtal som tillförsäkrar samhällets insyn och tillsyn i offentligt finansierad verksamhet, och då särskilt beakta möjligheterna att vid upphandling ställa krav på skydd för den som lämnar uppgifter,</p> <p>- särskilt belysa förekomsten och beakta betydelsen av kollektivavtalsreglering med skydd för den som lämnar uppgifter,</p> <p>- beakta både nationell och internationell rättsutveckling såväl på området för meddelarskydd som på de angränsande rättsområden som beskrivits, särskilt utvecklingen av de diskussioner inom Regeringskansliet som pågår när det gäller en översyn av skyddet för enskilda som på annat sätt slår larm om t.ex. korruption och andra oegentligheter samt</p> <p>- beakta och analysera den kritik som tidigare presenterade förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda har fått och då särskilt i fråga om förhållandet till den arbetsrättsliga lojalitetsplikten, konsekvenser för avtalsreglerad tystnadsplikt och förhållandet till skyddet för företagshemligheter.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.</p> <p>Konsekvenser av uppdraget</p> <p>Utredaren ska särskilt beskriva förslagens konsekvenser för arbetstagare och för arbetsmarknadens parter.</p> <p>Kommunikation och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska på lämpligt sätt kommunicera med en parlamentarisk referensgrupp och med andra relevanta utredningar. Utredaren ska i sitt arbete också ha en dialog med arbetsmarknadens parter samt med övriga relevanta intresseorganisationer och myndigheter.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:70/ 2008-05-29T12:00:00+01:00 2008-05-29T12:00:00+01:00 2008:70 En modernare lag om ekonomiska föreningar Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska se över lagen <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> om ekonomiska föreningar (föreningslagen) i syfte att förenkla för ekonomiska föreningar att driva sin verksamhet och att underlätta etablering av nya föreningar. Utredaren ska bl.a.</p> <p>o se över definitionen av begreppet "ekonomisk förening", särskilt det kooperativa kravet,</p> <p>o överväga om möjligheterna för ekonomiska föreningar att bedriva sin verksamhet i delägda företag bör utvidgas,</p> <p>o överväga om det finns skäl att skapa ett flexiblare regelverk genom särskilda regler för vissa ekonomiska föreningar,</p> <p>o se över frågor om medlemskap, återbetalning av insats, stadgeändring, användandet av modern teknik vid föreningsstämma, kapitalskydd och omvandling av ekonomiska föreningar genom fusion och delning,</p> <p>o lämna förslag till andra ändringar av regelverket som innebär förenklingar för de ekonomiska föreningarna, samt</p> <p>o göra en genomgripande språklig och redaktionell översyn av föreningslagen.</p> <p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p> <p>I uppdraget ingår vidare att föreslå de författningsändringar som behövs för att avveckla lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker.</p> <p>Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 april 2009 redovisa resultatet av sina överväganden om ändring av stadgarna, föreningsstämman och andra förenklingsåtgärder som avser administrativa bördor. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010. Om utredaren finner det lämpligt, får den del av uppdraget som gäller föreningslagen redovisas i ett delbetänkande.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Ett viktigt inslag i regeringens politik är att stärka företagens konkurrenskraft och skapa förutsättningar för fler jobb och växande företag. Möjligheterna till företagande och ökat nyföretagande ska vara goda. Oavsett i vilken juridisk form ett företag bedrivs ska det mötas av gynnsamma regler och ett gott företagsklimat. Regelverket för företagen ska vara enkelt. Regeringen har som målsättning att de administrativa kostnaderna för företagen på grund av de statliga regelverken ska minska med 25 procent till år 2010.</p> <p>För att bidra till ett bättre företagsklimat och underlätta för företagen har tre utredningar redan tillsatts på det associationsrättsliga området. Utredningen om revisorer och revision har i ett delbetänkande föreslagit de lagändringar som krävs för att ta bort revisionsplikten för de små företagen (se SOU 2008:32) och Utredningen om enklare redovisningsregler ska föreslå förenklingar av redovisningsreglerna (se dir. 2007:78). Utredningen om ett enklare aktiebolag har i ett delbetänkande föreslagit att kravet på lägsta tillåtna aktiekapital för privata aktiebolag ska sänkas (se SOU 2008:49). I ett slutbetänkande ska utredningen lämna förslag till andra ändringar av aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och aktiebolagsförordningen <a href="https://lagen.nu/2005:559">(2005:559)</a> som innebär förenklingar för aktiebolagen (se dir. 2007:132).</p> <p>Som ett led i arbetet med att identifiera förenklingsmöjligheter har Verket för näringslivsutveckling (Nutek) på regeringens uppdrag mätt näringslivets administrativa kostnader på en rad områden. Mätningarna omfattar bl.a. regelverket på det associationsrättsliga området (se Nuteks rapport R 2008:02).</p> <p>En betydande del av företagandet i Sverige sker i ekonomiska föreningar. Bestämmelser om ekonomiska föreningar finns framför allt i föreningslagen. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1988. Utmärkande för en ekonomisk förening är att den genom ekonomisk verksamhet ska främja sina medlemmars ekonomiska intressen och att medlemmarna ska delta i verksamheten som konsumenter, leverantörer eller på annat sätt. Kravet på deltagande i verksamheten ger den ekonomiska föreningen en kooperativ prägel. Den kooperativa prägeln markeras ytterligare genom att medlemskapet i princip ska vara öppet, genom att varje medlem som huvudregel ska ha en röst samt genom att utdelning av överskott i huvudsak ska ske i proportion till varje medlems deltagande i verksamheten.</p> <p>De verksamhetsgrenar av den svenska kooperationen som är mest omfattande är konsumentkooperationen inom dagligvaruhandeln, lantbrukskooperationen, oljekooperationen och bostadskooperationen. Arbetskooperationen, dvs. en kooperation som har det gemensamma arbetet som grund, är en kooperativ form som under en längre tid har rönt ett ökat intresse.</p> <p>Med sitt starka inslag av aktiv medverkan från medlemmarna ger det kooperativt arbetande företaget de människor som så önskar möjlighet att engagera sig i driften av verksamheten i en annan omfattning än det många gånger kan bli fråga om för aktieägarna i ett aktiebolag med spritt ägande. Särskilt gäller detta givetvis de mindre, lokalt verkande kooperativen. Härigenom är de ekonomiska föreningarna också en viktig associationsform inom den allt mer uppmärksammade sektor som kallas för den sociala ekonomin, dvs. sådan verksamhet som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn (se prop. 2007/08:1, utg.omr. 17, s. 134).</p> <p>Förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs i ekonomiska föreningar har under senare år förändrats väsentligt.</p> <p>De större kooperativa företagen står i dag inför behov av omstruktureringar och anpassningar till marknadens krav, såväl nationellt som internationellt. Samarbetsprojekt mellan ekonomiska föreningar och andra företag i syfte att öka konkurrenskraften och uppnå större effektivitet ställer krav på en modern och flexibel lagstiftning.</p> <p>Det har på senare år också växt fram ett stort intresse för att använda föreningsformen för företag med nya inriktningar, som inte traditionellt har bedrivits i form av ekonomisk förening, t.ex. tillverkning, energiförsörjning och företagstjänster. Intresset för att driva vård- och omsorgsverksamhet i kooperativa former ökar starkt. Föreningsformen används i dag också av sociala företag, dvs. kooperativa företag vars näringsverksamhet bedrivs i syfte att skapa arbete för de människor som står längst bort från arbetsmarknaden.</p> <p>Överhuvudtaget har det kooperativa företagandet ökat under senare år och den ekonomiska föreningen är i dag den företagsform som växer snabbast relativt sett.</p> <p>Mot bakgrund av den kooperativa företagsformens växande betydelse är det särskilt angeläget att regelverket för de ekonomiska föreningarna är anpassat till dagens behov. Det är också viktigt att de ekonomiska föreningarna ges samma förutsättningar att verka som andra företagsformer. Det ökar möjligheterna att ta till vara den potential till nyföretagande som finns. Kvinnor, unga och invandrare har resurser som företagare som inte alltid tas till vara. Den ekonomiska föreningen torde i det här sammanhanget vara en attraktiv företagsform. Ett modernt och väl fungerande regelverk kan därmed bidra till att öka jämställdheten i samhället och till ökad integration.</p> <p>Även internationellt finns det ett stort intresse för kooperativt företagande. Inom EU skapades för några år sedan en helt ny företagsform, s.k. europakooperativ. Finland har sedan några år tillbaka en ny lagstiftning på området medan Norge helt nyligen har antagit en ny lag i ämnet. Med den ökade rörligheten över gränserna är det viktigt att det svenska regelverket för ekonomiska föreningar är modernt och konkurrensmässigt.</p> <p>Föreningslagen har nu varit i kraft i snart 20 år. Den har visserligen ändrats vid ett flertal tillfällen. Lagändringarna har gjorts bl.a. i syfte att stärka de kooperativa företagens ställning och ge dem likvärdiga arbetsvillkor med andra företag (se prop. 1996/97:163, prop. 1999/2000:88, prop. 2005/06:84 och prop. 2006/07:112). De förhållanden som de ekonomiska föreningarna verkar under har dock nu genomgått så stora förändringar att en större, samlad, översyn av föreningslagen är påkallad. Behovet av en sådan understryks av de förändringar som har skett inom associationsrätten i övrigt. Föreningslagen är i tekniskt avseende uppbyggd efter förebild i 1975 års aktiebolagslag. Denna lag är numera upphävd och ersatt av en ny, avsevärt mer överskådlig och flexibel, aktiebolagslag (aktiebolagslagen [2005:551]).</p> <p>Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att nu göra en samlad översyn av föreningslagen. Det finns också ett starkt önskemål från den samlade kooperationen om en sådan översyn.</p> <p>Uppdrag</p> <p>Allmänt</p> <p>Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som avser föreningslagens innehåll och utformning.</p> <p>En utgångspunkt för översynen ska vara att ett modernt och enkelt regelverk behövs för såväl de stora kooperativa företagen som de småskaliga kooperativen och de sociala företagen, vars näringsverksamhet bedrivs med sociala mål och i kooperativ form.</p> <p>De ärenden med anknytning till föreningslagen som finns i Justitiedepartementet och som kommer in till departementet under utredningstiden kommer i den mån det bedöms lämpligt och efter samråd med utredaren att överlämnas till denne.</p> <p>Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade.</p> <p>Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader minskar så långt det är möjligt utan att andra viktiga intressen som t.ex. borgenärsskyddet, skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet eftersätts.</p> <p>Ändamålet och verksamheten</p> <p>En ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt (se 1 kap. 1 § första stycket föreningslagen). Kravet på att medlemmarna ska delta i föreningens verksamhet brukar betecknas "det kooperativa kravet".</p> <p>Definitionen av ekonomisk förening är central för lagstiftningen och bör vara utformad på ett ändamålsenligt och klart sätt. En fråga som kan uppkomma är om en förening ska betraktas som en ekonomisk förening enligt 1 kap. 1 § första stycket föreningslagen, trots att föreningens verksamhet eller syfte endast till viss del är av den natur som avses i stycket. För att en sådan förening ska betraktas som en ekonomisk förening anses det i dag krävas bl.a. att föreningen i huvudsak framträder som en förening där medlemmarna deltar i verksamheten på sätt som anges i paragrafens första stycke (se prop. 1986/87:7 s. 78 med hänvisning till äldre förarbeten), det s.k. huvudsaklighetsrekvisitet. I rättspraxis har uttalats att det i praktiken inte går att dra några fasta gränser för huvudsaklighetsrekvisitets tillämpning (se NJA 2000 s. 365). Huvudsaklighetsrekvisitet har kritiserats för att vara otydligt och det har sagts att rekvisitet bidrar till att försvåra omstruktureringar.</p> <p>Det har vidare uppgetts att det förekommer ekonomiska föreningar där medlemmarna själva uppfattar att den ekonomiska verksamheten inte i första hand bedrivs i deras ekonomiska intresse, utan egentligen i ett närmast socialt eller på annat sätt ideellt intresse. Frågan uppkommer då om det innebär en lämplig avgränsning att ändamålet med verksamheten ska vara medlemmarnas "ekonomiska" intressen.</p> <p>Det kooperativa kravet har nyligen varit föremål för överväganden i samband med tillkomsten av lagen <a href="https://lagen.nu/2006:595">(2006:595)</a> om europakooperativ. EG-förordningen om europakooperativ ger utrymme för att ett europakooperativ har s.k. investerande medlemmar, dvs. personer som inte räknar med att delta i verksamheten men som betalar medlemsinsats och har rösträtt på föreningsstämman (jfr prop. 2005/06:150 s. 149 f.). Möjligheten att ha investerande medlemmar utnyttjades dock inte av Sverige (se a. st.). Frågan om det kooperativa kravets utformning bör nu med hänsyn till utvecklingen inom det kooperativa företagandet behandlas i ett bredare perspektiv.</p> <p>Det kooperativa kravet i föreningslagen är av grundläggande betydelse för den ekonomiska föreningen och ska behållas. Utredaren ska emellertid mot den ovan angivna bakgrunden överväga utformningen av det kooperativa kravet. Bör kravet lättas upp eller göras mer flexibelt? Utredaren ska i det sammanhanget överväga om det, för att underlätta kapitalanskaffningen i ekonomiska föreningar, bör införas en möjlighet att ha investerande medlemmar. Om en sådan ändring föreslås, ska utredaren även överväga om det bör göras motsvarande ändring för europakooperativ med säte i Sverige. Utredaren ska vidare överväga om definitionen av ekonomisk förening i övrigt är ändamålsenligt utformad. Huvudsaklighetsrekvisitet liksom kravet på att föreningen ska tillgodose medlemmarnas "ekonomiska intresse" ska därvid ägnas särskild uppmärksamhet.</p> <p>Kooperativ verksamhet i delägda företag</p> <p>I 1 kap. 1 § tredje stycket föreningslagen finns bestämmelser om kooperativ verksamhet i hel- och delägda företag. Möjligheten för en ekonomisk förening att bedriva kooperativ verksamhet i ett helägt dotterföretag infördes år 1998 (se prop. 1996/97:163). År 2006 infördes en möjlighet att bedriva kooperativ verksamhet även i ett delägt företag (se prop. 2005/06:84). Ett krav är dock att även övriga delägare är ekonomiska föreningar eller motsvarande utländska juridiska personer med hemvist inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Som skäl för detta krav anfördes i förarbetena att verksamhetens kooperativa karaktär i annat fall riskerade att urholkas (se prop. 2005/06:84 s. 11).</p> <p>Det har från kooperationens sida framförts önskemål om att lagstiftaren nu ska gå ett steg längre och alltså tillåta delägare som inte själva är ekonomiska föreningar. Det har uttalats att den nuvarande regleringen kan hindra önskvärda omstruktureringar inom kooperationen.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om kravet på att övriga delägare ska vara ekonomiska föreningar kan avskaffas eller mjukas upp utan att de kooperativa företagens särart träds för när.</p> <p>Ett flexiblare regelverk</p> <p>Bestämmelserna i föreningslagen gör, med några undantag, inte skillnad mellan olika kategorier av föreningar. Här föreligger en olikhet i förhållande till aktiebolagslagen, som skiljer på publika och privata aktiebolag (se 1 kap. 2 § aktiebolagslagen). Skillnaderna märks bl.a. när det gäller kapitalanskaffning och aktiekapitalets storlek.</p> <p>Även om ekonomiska föreningar inte har delats in i olika kategorier finns det i föreningslagen särregler för föreningar som uppfyller vissa villkor. Det gäller t.ex. krav på att ha en verkställande direktör, som ska utses om antalet anställda i föreningen under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren i medeltal har överstigit 200 (se 6 kap. 3 § föreningslagen, jfr 8 kap. 5 § angående revisorer).</p> <p>De förhållanden som ekonomiska föreningar verkar under kan variera avsevärt. Vissa föreningar har ett stort antal medlemmar och en omfattande verksamhet, medan andra föreningar är små. Behovet av reglering kan därför variera mellan skilda slag av föreningar.</p> <p>De förhållanden som ligger till grund för uppdelningen mellan publika och privata aktiebolag gör sig emellertid inte gällande på samma sätt för ekonomiska föreningar. Den ekonomiska föreningen har mer karaktären av personassociation än en kapitalassociation och vänder sig inte på samma sätt till allmänheten för att skaffa kapital. Däremot kan det finnas andra faktorer som skulle kunna motivera särskilda regler i vissa hänseenden.</p> <p>Mot den här bakgrunden och i syfte att göra lagstiftningen mer flexibel för ekonomiska föreningar ska utredaren överväga om sådana faktorer som föreningens storlek, verksamhetens omfattning, dess art eller någon annan faktor kan motivera särskilda regler i vissa avseenden.</p> <p>En annan fråga är om det i större utsträckning än i dag bör överlämnas till medlemmarna att själva reglera olika frågor i stadgarna. Fullmäktigesystemet är ett exempel på en fråga som i dag kan regleras i stadgarna. Finns det andra regler i föreningslagen som bör göras dispositiva?</p> <p>En utgångspunkt för övervägandena ska vara att den grundläggande systematiken i föreningslagen, dvs. att lagen gäller samtliga ekonomiska föreningar såvitt annat inte anges, ska bibehållas. En annan utgångspunkt ska vara att regelverket inte ska lägga några omotiverade administrativa bördor på föreningar. Särskilt de mindre föreningarnas intressen ska beaktas.</p> <p>Medlemskapet</p> <p>För en ekonomisk förening gäller den s.k. öppenhetsprincipen. En ekonomisk förening får inte vägra någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak (se 3 kap. 1 § föreningslagen).</p> <p>Medlemmarna förutsätts delta i föreningens verksamhet. Föreningslagen innehåller visserligen inte någon direkt reglering av rätten att nyttja föreningen. Det anses emellertid att en sådan rätt i princip föreligger och att föreningen därför har en s.k. mottagningsplikt. I t.ex. en producentförening innebär detta en rätt för medlemmarna att leverera till föreningen och en motsvarande skyldighet för föreningen att ta emot leveransen. Mottagningsplikten går också tillbaka på principen att föreningens medlemmar ska behandlas lika.</p> <p>Det har påpekats att det ibland kan vara svårt att hålla en rimlig balans mellan å ena sidan medlemmarnas leveranser - som kan variera avsevärt över tid utan att föreningen kan påverka det - och å andra sida föreningens kapacitet och befintliga avsättningsmöjligheter. Man har därför menat att det kan finnas skäl att se över möjligheterna för en förening att kunna vägra någon inträde som medlem (jfr prop. 1996/97:163 s. 34, där regeringen gjorde bedömningen att det skulle föra för långt att göra ingrepp i öppenheten). Problem av detta slag aktualiserar också mottagningspliktens utformning.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna för föreningar att neka medlemskap. Utredaren ska särskilt undersöka hur kravet på särskilda skäl i 3 kap. 1 § första stycket föreningslagen tillämpas och överväga om kravet bör ändras eller förtydligas. Utredaren ska i det här sammanhanget även överväga om den s.k. mottagningsplikten är ändamålsenligt utformad.</p> <p>En utgångspunkt för övervägandena ska vara att den ekonomiska föreningen även i fortsättningen som huvudregel ska vara en öppen associationsform.</p> <p>Inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete har förandet av medlemsförteckning uppmärksammats. Styrelsen ska föra en medlemsförteckning (se 3 kap. 6 § föreningslagen). Denna ska innehålla ett flertal uppgifter, bl.a. om varje medlems namn och postadress och det antal medlemsinsatser med vilket han eller hon deltar i föreningen. Medlemsförteckningen ska hållas tillgänglig hos föreningen för var och en som vill ta del av den. Enligt Nuteks mätning av näringslivets administrativa kostnader för associationsrätt (R 2008:02) innebär arbetet med att föra medlemsförteckningen en jämförelsevis stor kostnad för ekonomiska föreningar. Utredaren ska mot den bakgrunden undersöka om regelverket kring medlemsförteckningen går att förenkla.</p> <p>Återbetalning av medlemsinsats</p> <p>En medlem som har avgått ur föreningen har rätt att sex månader efter avgången få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga vad som belöper på honom eller henne i förhållande till övriga medlemmar av föreningens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången (se 4 kap. 1 § föreningslagen).</p> <p>Det har påpekats att den gällande ordningen inte är helt ändamålsenlig. I t.ex. arbetskooperativ kan investeringar få stå tillbaka för större löneuttag eller arvoden, eftersom medlemmarna inte kan räkna med att få del av den värdetillväxt som eventuella investeringar kan medföra. I producentkooperativ, där det kan finnas behov av omfattande investeringar, kan det ibland vara svårt att dra till sig insatskapital i önskvärd omfattning. Ett sätt att öka förutsättningarna för att insatskapitalet blir kvar i föreningen under lång tid och dessutom öka insatsens attraktivitet skulle kunna vara att göra det möjligt för föreningen att lösa medlemmarnas andelar vid avgång ur föreningen till ett värde som är högre än insatsens nominella värde (jfr 4 § 10 lagen [1975:417] om sambruksföreningar, där en sådan ordning gäller, och 2 kap. 9 § lagen [2002:93] om kooperativ hyresrätt, där en sådan ordning inte gäller, och de överväganden som gjordes i anslutning till införandet av den senare bestämmelsen, se prop. 2001/02:62 s. 55 f.). Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) och Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB) har i en skrivelse begärt att reglerna om återbetalning av medlemsinsats i kooperativa hyresrättsföreningar ändras i denna riktning (dnr Ju2006/7535/L1).</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det bör vara möjligt att återbetala insatser i ekonomiska föreningar och kooperativa hyresrättsföreningar till annat än nominellt värde och vilka förutsättningarna för detta i så fall bör vara.</p> <p>Ändring av stadgarna</p> <p>Ett beslut att ändra stadgarna fattas av föreningsstämman. Det är giltigt, om samtliga röstberättigade i föreningen har förenat sig om det. Beslutet är även giltigt, om det har fattats på två på varandra följande stämmor och på den senare stämman biträtts av minst två tredjedelar av de röstande eller den större majoritet som krävs i vissa särskilda fall (se 7 kap. 14 § föreningslagen).</p> <p>I aktiebolag räcker det med ett stämmobeslut för att få till stånd en ändring av stadgarna, förutsatt att beslutet har biträtts av aktieägare med minst två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som de aktier som är företrädda på stämman (se 7 kap. 42 § aktiebolagslagen).</p> <p>I förarbetena till den nuvarande föreningslagen framhöll regeringen att anknytningen mellan föreningen och dess medlemmar ofta är av starkt personlig karaktär och att beslut om ändring av stadgarna kan ha ingripande betydelse för medlemmarna. Därför bibehölls kravet på två stämmobeslut för ändring av stadgarna för det fall att inte alla medlemmar har biträtt ändringsförslaget på den första stämman (se prop. 1986/87:7 s. 137 f.).</p> <p>Det kan samtidigt anföras bl.a. effektivitetsskäl för en ordning som innebär att stadgarna kan ändras med endast ett beslut. Utredaren ska därför överväga om det i ekonomiska föreningar eller i vissa slag av sådana föreningar bör vara möjligt att ändra stadgarna genom endast ett stämmobeslut, fattat med kvalificerad majoritet.</p> <p>Ett beslut om ändring av stadgarna ska genast anmälas för registrering (se 7 kap. 14 § fjärde stycket föreningslagen). Bolagsverket är registreringsmyndighet. Enligt Nuteks mätning (se ovan) innebär förfarandet vid registrering av stadgeändringar hos Bolagsverket en jämförelsevis stor kostnad för ekonomiska föreningar. Utredaren ska mot den bakgrunden undersöka om registreringsförfarandet går att förenkla.</p> <p>Föreningsstämman</p> <p>Vid införandet av den nya aktiebolagslagen diskuterades bl.a. användandet av modern teknik vid bolagsstämma (se prop. 2004/05:85, s. 291 ff.). Frågor som togs upp var bl.a. aktieägarnas möjligheter att delta i en bolagsstämma utan att vara personligen närvarande på stämman, möjligheten att delta i stämman på distans och elektronisk omröstning. I vissa avseenden föreslogs nya regler. I stort kunde emellertid konstateras att gällande bestämmelser inte lade hinder i vägen för användandet av modern teknik och att befintliga regler därför kunde föras över till den nya aktiebolagslagen.</p> <p>Utredaren ska göra en motsvarande översyn av möjligheterna att använda modern teknik vid en föreningsstämma och överväga behovet av ändrade regler. Utredaren ska därvid analysera möjligheten att hålla föreningsstämma/fullmäktigemöte på flera platser, som knyts samman med tekniska lösningar, och även överväga om medlemmarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet på föreningsstämman behöver förbättras på något annat sätt.</p> <p>Utredaren ska även i övrigt undersöka om reglerna om föreningsstämma kan förenklas och göras mindre betungande för föreningarna, utan att medlemmarnas berättigade intressen eftersätts.</p> <p>Överskottsutdelning och annan användning av föreningens egendom</p> <p>Värdeöverföringar</p> <p>Bestämmelserna i föreningslagen om skydd för föreningens egna kapital är inte lika omfattande som aktiebolagslagens bestämmelser. I 10 kap. finns dock vissa bestämmelser om användningen av föreningens egendom.</p> <p>I 10 kap. 1 § sägs att föreningens medel får betalas ut till medlemmarna endast i form av överskottsutdelning, återbetalning av medlemsinsatser, utbetalning vid nedsättning av medlemsinsatsernas belopp och utskiftning vid föreningens likvidation. Bestämmelsen är formulerad som ett "utbetalningsförbud" och hade en motsvarighet i 1975 års aktiebolagslag. I 2005 års aktiebolagslag är det centrala emellertid inte om det har skett en utbetalning av pengar eller inte, utan om det har skett en värdeöverföring. Reglerna i den nya aktiebolagslagen som begränsar möjligheterna till förmögenhetsöverföring från bolaget knyter alltså an till begreppet "värdeöverföring".</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det finns anledning att ändra föreningslagens bestämmelser om utbetalning. En särskild fråga i det sammanhanget är vilken tillläggsinformation om s.k. orealiserade vinster som bör tas fram inför beslut om olika slag av värdeöverföringar (jfr prop. 2004/05:24 s. 129).</p> <p>Reservfonden</p> <p>I 10 kap. 6 § första stycket föreningslagen finns bestämmelser om avsättning till reservfond. Till reservfonden ska normalt avsättas minst fem procent av den del av föreningens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden ska till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst 20 procent av det inbetalda insatskapitalet behöver någon avsättning till reservfond inte ske, om summan av reservfonden och det inbetalda insatskapitalet uppgår antingen till minst 40 procent av nettovärdet på föreningens tillgångar eller till minst samma belopp som föreningens skulder och avsättningar enligt balansräkningen. Syftet med dessa bestämmelser är att tvångsvis skapa en successiv konsolidering av föreningarna. I 10 kap. 6 § andra stycket föreningslagen anges också vissa andra fall där avsättning ska ske till reservfonden.</p> <p>Också 1975 års aktiebolagslag innehöll bestämmelser om reservfond. Dessa var dock något annorlunda utformade än motsvarande bestämmelser i föreningslagen. Kravet på avsättning till reservfond i aktiebolag är numera borttaget. Som skäl anfördes i förarbetena till 2005 års aktiebolagslag att en grundläggande svaghet i regelverket var att kravet på avsättning är beroende av aktiekapitalets storlek och att skyldigheten att göra avsättningar upphör när reservfonden - tillsammans med eventuell överkursfond - uppgår till 20 procent av aktiekapitalet. Eftersom aktieägarna själva bestämmer storleken på aktiekapitalet, var det i viss mån möjligt att undgå skyldigheten att göra avsättningar till reservfonden. Mot bakgrund av hur godtyckligt bestämmelserna kunde slå ansågs de inte tillgodose bolagens konsolideringsbehov på ett ändamålsenligt sätt (se prop. 2004/05:85 s. 390).</p> <p>Även i ekonomiska föreningar är det medlemmarna som bestämmer storleken på insatskapitalet (jfr 7 kap. 14 § femte stycket föreningslagen). Det finns inte någon minimigräns för insatskapitalet. De skäl som åberopades i förarbetena till 2005 års aktiebolagslag kan därför - även om förhållandena inte är helt jämförbara - ha viss bärkraft även när det gäller ekonomiska föreningar.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om kravet på avsättning till reservfonden bör avskaffas även för de ekonomiska föreningarnas del.</p> <p>Försiktighetsregeln</p> <p>I såväl föreningslagen som aktiebolagslagen finns en s.k. försiktighetsregel, som utgör ett viktigt inslag i borgenärsskyddet. Regeln har dock numera, efter reformeringen av aktiebolagsrätten, olika utformning i de båda lagarna. Överskottsutdelning får i en ekonomisk förening inte ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till föreningens eller koncernens konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed (se 10 kap. 3 § andra stycket föreningslagen). Ett aktiebolag får genomföra en värdeöverföring till aktieägare eller annan endast om den framstår som försvarlig med hänsyn till de krav som verksamhetens art, omfattning och risker ställer på storleken av det egna kapitalet, och bolagets konsolideringsbehov, likviditet och ställning i övrigt (se 17 kap. 3 § andra stycket aktiebolagslagen).</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om den aktuella bestämmelsen i föreningslagen bör anpassas till regleringen i aktiebolagslagen.</p> <p>Omvandling av föreningar</p> <p>Fusion</p> <p>Bestämmelserna om fusion i föreningslagen har nyligen varit föremål för ändringar (se prop. 2007/08:15, bet. 2007/08:CU4, SFS 2008:3). Ändringarna, som trädde i kraft den 15 februari 2008, har skett dels för att genomföra EG:s direktiv om gränsöverskridande fusioner, dels för att anpassa föreningslagens bestämmelser om fusion till aktiebolagslagens motsvarande regler. I propositionen sades att anpassningen av föreningslagens fusionsregler till aktiebolagslagens fusionsregler i detta sammanhang bör ske med viss försiktighet. Mer ingripande förändringar i sak borde, enligt propositionen, anstå till den nu aktuella översynen av föreningslagen (se a.a. s. 72).</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden analysera vilka ytterligare förändringar som bör göras i föreningslagens fusionsbestämmelser.</p> <p>Delning av föreningar</p> <p>I den nya aktiebolagslagen har införts bestämmelser om delning av aktiebolag. Delning kan ske genom att ett bolags samtliga tillgångar och skulder övertas av två eller flera andra bolag, varvid det överlåtande bolaget upplöses utan likvidation. Delning kan också ske genom att en del av ett bolags tillgångar och skulder övertas av ett eller flera andra bolag utan att det överlåtande bolaget upplöses.</p> <p>Föreningslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om delning av en ekonomisk förening. Vill man dela upp en förening i två eller flera, måste det därför ske med hjälp av befintliga regler i föreningslagen, framför allt reglerna om likvidation.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det bör införas särskilda bestämmelser i föreningslagen om delning av föreningar.</p> <p>Tekniska anpassningar till aktiebolagslagen</p> <p>Den nuvarande föreningslagen är, som redan har nämnts, uppbyggd efter förebild i 1975 års aktiebolagslag. Det kan finnas anledning att, även i andra avseenden än de som har tagits upp ovan, göra tekniska anpassningar i föreningslagen till det som numera gäller enligt 2005 års aktiebolagslag. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om föreningens ledning (se 6 kap. föreningslagen), där ett flertal bestämmelser kan behöva anpassas till bestämmelserna i 8 kap. aktiebolagslagen om bolagets ledning.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden analysera vilka tekniska anpassningar till aktiebolagslagen som bör göras i föreningslagen.</p> <p>Andra förenklingsåtgärder</p> <p>Administrativa bördor</p> <p>Regeringen har redan vidtagit vissa åtgärder för att underlätta för ekonomiska föreningar. Den 1 mars 2008 trädde nya regler i kraft om registrering av förlagsandelar. Ändringarna innebär att förlagsandelsbevis i skriftlig form inte ska behöva utfärdas vid kapitaltillskott i form av förlagsinsatser, om förlagsandelarna i stället registreras i ett avstämningsregister hos en central värdepappersförvarare (se prop. 2006/07:112, bet. 2007/08:CU2, rskr. 2007/08:28). Och sedan den 1 april 2008 är det möjligt för ekonomiska föreningar att ge in registreringsanmälningar, ansökningar och årsredovisningshandlingar till registreringsmyndigheten på elektronisk väg (se prop. 2007/08:45, bet. 2007/08:CU17, rskr. 2007/08:138).</p> <p>Som nämnts ovan har regeringen som målsättning att företagens administrativa kostnader på grund av de statliga regelverken ska minska med 25 procent till år 2010 (se prop. 2006/07:1, utg.omr. 24, s. 27).</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden undersöka även andra tänkbara åtgärder för att underlätta för företagande i ekonomiska föreningar än de som har behandlats ovan. Innehållet i Nuteks rapport om näringslivets administrativa kostnader till följd av regelverket på det associationsrättsliga området (R 2008:02) ska därvid särskilt beaktas. Utredaren får ta upp alla frågor om förenkling av föreningslagen som aktualiseras under utredningsarbetet i den utsträckning som det finns utrymme för det under utredningstiden. De förslag som utredaren lägger fram ska vara utformade så att de ekonomiska föreningarnas administrativa börda minskas så långt det är möjligt utan att andra viktiga intressen som t.ex. borgenärsskyddet, skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet eftersätts.</p> <p>En språklig och redaktionell översyn av föreningslagen</p> <p>Det har under årens lopp gjorts ett relativt stort antal ändringar i föreningslagen. Utredaren ska därför göra en genomgripande språklig och redaktionell översyn av lagen. Inriktningen på arbetet ska vara att göra regelverket mer överskådligt och lättillgängligt så att det tillgodoser de krav som bör kunna ställas på en modern lagstiftning. Enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen ska befrämjas och eventuella oklarheter i regelverket undanröjas.</p> <p>Särskilda frågor för utredaren att ta ställning till är om benämningen ekonomisk förening bör behållas eller om en ny beteckning bör väljas och om bestämmelserna om ekonomiska föreningar bör överföras till en ny lag (jfr prop. 1986/87:7 s. 61 f.).</p> <p>En ny beteckning på ekonomiska föreningar bör väljas endast om utredaren finner att en sådan lösning har fördelar som klart överväger de nackdelar som finns med en sådan ändring.</p> <p>Kritik från FATF</p> <p>Den internationella organisationen FATF (Financial Action Task Force) arbetar med bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. En av FATF:s arbetsuppgifter är att utvärdera medlemsländernas lagstiftning. I det sammanhanget har uppmärksammats en fråga om s.k. verklig förmånstagare/huvudman (beneficial ownership) med anknytning till bl.a. föreningslagen. Med verklig förmånstagare/huvudman avses den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar något visst subjekt, t.ex. en medlem i en ekonomisk förening. Även den fysiska person för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs kan betecknas som verklig förmånstagare/huvudman (jfr SOU 2007:23 s. 107). FATF har gjort gällande att det inte går att på ett effektivt sätt ta reda på vem som är verklig förmånstagare/huvudman till svenska juridiska personer.</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga hur FATF:s synpunkter lämpligen kan tas om hand såvitt gäller ekonomiska föreningar. De åtgärder som föreslås ska vara proportionerliga.</p> <p>Vissa frågor om dispens</p> <p>I samband med införandet av de nya reglerna om gränsöverskridande fusioner väckte Lagrådet en fråga om överklagande av vissa dispensbeslut enligt föreningslagen. Av 15 kap. 6 § föreningslagen följer att Bolagsverkets beslut i dispensärenden ska överklagas till regeringen. Ärendena gäller bl.a. dispens från skyldighet att utse verkställande direktör och dispens från krav på att verkställande direktör och halva antalet styrelseledamöter ska vara bosatta inom EES. Enligt Lagrådet är ärendena inte av den karaktären att en överprövning av ett politiskt organ är motiverad. Lagrådet förespråkade därför att uppgiften att pröva överklaganden i ärendena flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen instämde i Lagrådets uppfattning. Innan uppgiften att pröva överklaganden av detta slag flyttas över till domstol kunde det enligt regeringen emellertid finnas anledning att precisera de materiella kriterierna för dispens. Eftersom detta krävde ytterligare överväganden, kunde något förslag inte lämnas i frågan (se prop. 2007/08:15 s. 120 f.).</p> <p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara och föreslå de författningsändringar som krävs för en överflyttning av prövningen till allmän förvaltningsdomstol.</p> <p>Bestämmelser av samma slag finns även i 31 kap. 1 § aktiebolagslagen. Utredarens uppdrag omfattar även dessa bestämmelser.</p> <p>Närliggande lagstiftning</p> <p>Det finns ett antal lagar som reglerar särskilda former av ekonomiska föreningar. Dessa lagar innehåller hänvisningar till föreningslagen. Så är fallet med bl.a. bostadsrättslagen <a href="https://lagen.nu/1991:614">(1991:614)</a>, lagen om kooperativ hyresrätt <a href="https://lagen.nu/2002:93">(2002:93)</a> och lagen om sambruksföreningar <a href="https://lagen.nu/1975:417">(1975:417)</a>.</p> <p>En annan närliggande lag är lagen <a href="https://lagen.nu/2006:595">(2006:595)</a> om europakooperativ. Den lagen innehåller bestämmelser som kompletterar rådets förordning (EG) nr 1453/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar).</p> <p>I 12 kap. lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse finns särskilda associationsrättsliga bestämmelser för kreditmarknadsföreningar.</p> <p>Utredaren ska analysera vilka konsekvenser föreslagna ändringar i föreningslagen kan få för de nämnda lagarna och för andra författningar, bl.a. inom skatteområdet, som innehåller hänvisningar till föreningslagen eller som i övrigt berör ekonomiska föreningar. Om översynen ger vid handen att det finns behov av konsekvensändringar, ska utredaren lägga fram förslag till sådana.</p> <p>Vissa av frågorna i uppdraget har betydelse för tillämpningen av inkomstskattereglerna. Förändringar i t.ex. öppenhetsprincipen kan få betydelse för vilka föreningar som kan betraktas som s.k. kooperativa föreningar i inkomstskattelagens mening (se 39 kap. 21 § inkomstskattelagen [1999:1229]). Kooperativa föreningar har i vissa avseenden särskilda skatteregler, bl.a. får lämnad utdelning som huvudregel dras av. Utredaren ska mot den här bakgrunden redovisa konsekvenserna av lämnade förslag och vid behov även lämna de förslag till förändringar i inkomstbeskattningen som behövs för att det nuvarande skatteuttaget från denna sektor, inklusive beskattningen av föreningarnas medlemmar, ska vara oförändrat. Utredaren ska särskilt beakta att den befintliga skattemässiga relationen, och därmed även konkurrenssituationen, mellan å ena sidan ekonomiska föreningar och å andra sidan aktiebolag inte påverkas.</p> <p>I lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker finns ett i princip heltäckande associationsrättsligt regelverk för ekonomiska föreningar som driver bankverksamhet, s.k. medlemsbanker. De senaste årens lagstiftningsarbete när det gäller finansiella företag har varit inriktat på att samla särskilda associationsrättsliga bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse, och i övrigt låta den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen vara tillämplig på dessa företag. Så har, som har påpekats ovan, gjorts med kreditmarknadsföreningarna. Det finns skäl att ha samma ordning för medlemsbankerna. Utredaren ska därför lägga fram förslag om avveckling av lagen om medlemsbanker och förslag till särskilda associationsrättsliga bestämmelser om medlemsbanker i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Utredaren ska även föreslå de övriga författningsändringar som är nödvändiga med anledning av att lagen om medlemsbanker upphävs.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Till stöd för utredarens arbete med förslagen ska inrättas en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna.</p> <p>Utredaren ska samråda med berörda organisationer och myndigheter. När det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företagen, ska samråd ske med Näringslivets Regelnämnd NNR.</p> <p>Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta det pågående arbetet i Justitiedepartementet med att ta bort revisionsplikten för små företag, det arbete som bedrivs av Utredningen om enklare redovisningsregler (dir. 2007:78) och det arbete som bedrivs av Utredningen om ett enklare aktiebolag (dir. 2007:132). Också det arbete som bedrivs av den sakkunniga person som fått i uppdrag att överväga vissa frågor om aktieägares rättigheter, m.m. ska uppmärksammas och beaktas.</p> <p>Utredaren ska också hålla sig informerad om det pågående arbetet inom Regeringskansliet med en ny associationsrätt för försäkringsföretag (se SOU 2006:55).</p> <p>Utredaren ska i sitt arbete beakta Nuteks redovisning av företagens administrativa kostnader på associationsrättens område.</p> <p>Utredaren ska göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet.</p> <p>Utredaren ska redovisa konsekvenserna för näringslivet och det allmänna av de förslag som läggs fram. Vid bedömningen av förslagens påverkan på företagens administrativa kostnader ska utredaren ta hjälp av Nutek. Om förslagen kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p> <p>Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser som de förslag som lämnas har i ett jämställdhetsperspektiv, särskilt i fråga om kvinnors företagande (jfr prop. 2006/07:1, utg.omr. 24, s. 26).</p> <p>Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 april 2009 redovisa resultatet av sina överväganden i anslutning till avsnitten ovan om</p> <p>- ändring av stadgarna,</p> <p>- föreningsstämman, och</p> <p>- andra förenklingsåtgärder i den del som avser administrativa bördor.</p> <p>Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010. Om utredaren finner det lämpligt, får den del av uppdraget som gäller föreningslagen redovisas i ett delbetänkande.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:96/ 2006-09-07T12:00:00+01:00 2006-09-07T12:00:00+01:00 2006:96 Revisorer och revision; genomförande av EG-direktiven m.m. Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 7 september 2006</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare, biträdd av en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv om den lagstadgade revisionen i EU skall genomföras i svensk rätt.</p> <p>Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till EG-direktivet när det gäller bl.a.</p> <p>· kravet på revisionsutskott i företag av allmänt intresse,</p> <p>· revisorns oberoende i förhållande till revisionsklienten,</p> <p>· införandet av en enhetlig revisionsstandard för hela EU, och</p> <p>· samverkan mellan Revisorsnämnden och tillsynsorgan i andra medlemsstater.</p> <p>Utredaren skall vidare bl.a. utvärdera behovet av revision av små företag. Han eller hon skall särskilt analysera vilka konsekvenser en eventuell förändring av reglerna om revisionsplikt kan få för det allmänna, för näringslivet och för andra intressenter.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 10 september 2008. Ett delbetänkande med förslag till de lagändringar som krävs för att genomföra direktivet skall vara klart senast den 10 september 2007.</p> <p>EG-direktivet och motsvarande svenska regler</p> <p>Under våren 2006 antog medlemsstaterna och Europaparlamentet ett nytt direktiv om revision. Direktivet, som även går under benämningen det åttonde bolagsrättsliga direktivet, är avsevärt mer omfattande än motsvarande direktiv från 1984 och reglerar revisorer och lagstadgad revision inom EU. Det trädde i kraft den 29 juni 2006 och skall vara genomfört senast den 29 juni 2008 (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG av den 17 maj 2006 om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG; EUT L 157, 9.6.2006, s. 87, Celex 32006L0043).</p> <p>Det nya direktivet är enligt kommissionen av central betydelse för att återställa investerarnas förtroende för finansmarknaden och innebär, med något undantag, en minimiharmonisering av reglerna om revision i EU. Det står således medlemsstaterna fritt att införa eller behålla mer långtgående regler än de som följer av direktivet. Enligt direktivet skall kommissionen, efter att ha hört medlemsstaterna, kunna anta kompletterande regler bl.a. när det gäller revisionsstandarder, revisionsberättelsens utformning och revisorns oberoende.</p> <p>En stor del av direktivets bestämmelser har motsvarigheter i den svenska revisorslagen <a href="https://lagen.nu/2001:883">(2001:883)</a> - som är av näringsrättslig karaktär - eller i svensk associationsrättslig lagstiftning.</p> <p>Regler om revisorer finns i revisorslagen och i förordningen <a href="https://lagen.nu/1995:665">(1995:665)</a> om revisorer. Det nya direktivet medför att dessa regler behöver ändras i flera olika avseenden, t.ex. i fråga om vem som får äga en revisionsbyrå.</p> <p>Regler om revision finns i associationsrättslig lagstiftning: aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a>, försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, lagen om bank- och finansieringsrörelse <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> om ekonomiska föreningar, revisionslagen <a href="https://lagen.nu/1999:1079">(1999:1079)</a> m.fl. lagar. Direktivet påverkar i viss mån även dessa regler, t.ex. när det gäller revisionsutskott samt förordnande och entledigande av revisorer.</p> <p>Uppdraget att föreslå hur EG-direktivet skall genomföras</p> <p>EG-direktivet kommer att kräva både ändringar av befintliga regler och införande av nya regler. Utredarens uppgift är att ta fram underlag och utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till EG-direktivet.</p> <p>Ett par grundläggande begrepp</p> <p>Några av direktivets bestämmelser skall tillämpas i fråga om "företag av allmänt intresse". Till sådana räknas bl.a. aktiemarknadsbolag och företag som bedriver försäkrings-, bank- eller finansieringsrörelse. Medlemsstaterna får även låta andra företag ingå i kategorin. Inget hindrar heller att direktivet genomförs utan att kategorin definieras i lag eller att direktivets bestämmelser vid genomförandet ges ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet kräver. Vid genomförandet kan det emellertid finnas skäl att ha i åtanke att det finns ett värde i att revisorslagen och den associationsrättsliga lagstiftningen samordnas.</p> <p>Ett annat grundläggande begrepp som används i direktivet är "nätverk". Med nätverk avses en grupp av revisorer eller revisionsbyråer som samverkar på ett visst sätt. Motsvarande begrepp i revisorslagen är "revisionsgrupp". Direktivet väcker frågan om vilken räckvidd revisorslagens begrepp har i internationella sammanhang. Frågan är alltså om t.ex. en dansk och en svensk revisionsbyrå som samverkar skall anses tillhöra samma revisionsgrupp. Begreppens räckvidd får betydelse bl.a. vid tillämpningen av den s.k. analysmodellen (se nedan) och vid genomförandet av vissa bestämmelser i direktivet.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· överväga vilka företag som bör anses vara "företag av allmänt intresse" och då beakta att tillämpningsområdet för bestämmelserna i revisorslagen och i den associationsrättsliga lagstiftningen samordnas så långt det är lämpligt,</p> <p>· ta ställning till om revisorslagens definition av "revisionsgrupp", mot bakgrund bl.a. av direktivets definition av "nätverk", skall omfatta även företag med hemvist i andra medlemsstater eller i tredjeland, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Krav på obligatoriska revisionsutskott i vissa företag</p> <p>Det är redan i dag vanligt att de börsnoterade aktiebolagen har ett revisionsutskott (revisionskommitté). Enligt Svensk kod för bolagsstyrning skall de aktiebolag som följer koden, dvs. i första hand aktiemarknadsbolagen, inrätta ett sådant utskott. Utskottet skall enligt koden - som utgör en form av självreglering - bl.a. ha ett särskilt ansvar för beredningen av styrelsens arbete med att kvalitetssäkra bolagets finansiella rapportering. Några lagregler om revisionsutskott finns däremot inte (jfr prop. 1997/98:99 s. 137 f.).</p> <p>Enligt direktivets huvudregel skall ett företag av allmänt intresse ha ett revisionsutskott. Ett syfte är att stärka övervakningen såväl av processen att ta fram den finansiella informationen som av själva revisionsarbetet. Utskottet skall bestå av styrelseledamöter eller ledamöter som utses av bolagsstämman eller motsvarande. Minst en ledamot skall vara "oberoende" och ha redovisnings- eller revisionskompetens. Revisorn skall rapportera till utskottet om viktiga frågor, särskilt när det gäller brister i bolagets interna kontroll av den finansiella rapporteringen.</p> <p>Medlemsstaterna ges ett betydande utrymme att utforma bestämmelser i ämnet. De får sålunda, när det gäller små och medelstora företag, se till att de funktioner som revisionsutskottet skall ha i stället läggs på styrelsen i sin helhet. Dessa funktioner är enligt direktivet bl.a. att övervaka den finansiella rapporteringen samt att övervaka den interna kontrollens och riskhanteringssystemets effektivitet. Det kan också finnas ett visst utrymme för motsvarande organ styrda av självreglering eller myndighetsföreskrifter. Slutligen får medlemsstaterna helt undanta vissa företag av allmänt intresse.</p> <p>Direktivet ger alltså anledning att ta ställning till de frågor där medlemsstaterna ges valmöjligheter.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· mot bakgrund av bl.a. den befintliga självregleringen analysera behovet av lagregler om revisionsutskott i den svenska associationsrättsliga miljön,</p> <p>· överväga vilken av de modeller som direktivet ger utrymme för som bör väljas och föreslå de lagändringar som behövs för att genomföra den lämpligaste modellen,</p> <p>· ta ställning till vilka företag som bör omfattas av eventuella nya lagregler, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Utredaren skall i sina ställningstaganden särskilt beakta att inte styrningen av mindre noterade aktiebolag, mindre banker m.m. belastas med bestämmelser som är av begränsad nytta i dessa företag. Utredaren skall också beakta att revisionsutskottets uppgifter inte får inskränka revisorns oberoende ställning gentemot styrelsen. Inte heller får eventuella lagregler leda till att styrelsens ansvar för bolagets organisation och förvaltning inskränks.</p> <p>Revisorns oberoende</p> <p>En revisor skall vara opartisk och självständig i förhållande till den som skall granskas. Revisorslagen innehåller därför regler om revisorns oberoende, bl.a. den s.k. analysmodellen. Av 21 § revisorslagen framgår att en revisor skall avböja eller avsäga sig ett uppdrag om det finns något förhållande som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet eller självständighet.</p> <p>Både revisorslagens och direktivets regler om oberoende bygger på en principbaserad analysmodell. Det nya med direktivet är att ytterligare regler skall gälla i fråga om s.k. företag av allmänt intresse. För att skydda revisorns oberoende får han eller hon inte utföra revisionsuppdrag i sådana företag om uppdraget medför att revisorn granskar sitt eget arbete eller om revisorn har ett eget intresse i företaget.</p> <p>En av de faktorer som kan påverka revisorns oberoende är mandattiden för uppdraget. Direktivet tar inte ställning till hur lång revisorns mandattid skall vara men ställer krav på "revisorsrotation" när det gäller företag av allmänt intresse. Kravet innebär att revisorn eller den huvudansvarige revisorn, om det är en revisionsbyrå som har utsetts till revisor, skall bytas ut från revisionsuppdraget senast efter sju år. Enligt gällande god revisorssed tillämpar svenska revisorer redan en sjuårig revisorsrotation i fråga om vissa revisionsuppdrag. För att genomföra direktivets krav på revisorsrotation krävs det dock lagregler.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· analysera hur väl revisorslagens regler om oberoende stämmer överens med direktivets regler och föreslå de lagändringar som kan behövas för att göra lagen förenlig med direktivet,</p> <p>· föreslå de lagändringar som föranleds av direktivets bestämmelser om revisorsrotation,</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p> <p>· i sitt arbete utgå ifrån att de överväganden som gjordes i propositionen med förslag till revisorslag (prop. 2000/01:146) huvudsakligen är förenliga med det därefter tillkomna direktivet.</p> <p>Hur skall en revisor förordnas och entledigas?</p> <p>I aktiebolagslagen och andra associationsrättsliga lagar finns det bestämmelser om på vilket sätt en revisor skall väljas respektive entledigas.</p> <p>Enligt direktivet skall en revisor som utför lagstadgad revision utses av den reviderade verksamhetens stämma. En sådan revisor skall få entledigas endast om det finns saklig grund för det. Enligt direktivet skall revisionsklienten och revisorn också underrätta behörig myndighet om revisorns förtida entledigande eller avgång och i samband med det lämna en tillfredsställande förklaring.</p> <p>Dessa bestämmelser i direktivet ger anledning till justeringar av bestämmelserna i aktiebolagslagen och i annan associationsrättslig lagstiftning.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· ta ställning till vilka författningsändringar som behövs när det gäller förordnande och entledigande av revisorer,</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p> <p>· i sina förslag utgå ifrån att en anmälan om förtida entledigande eller avgång skall göras till Bolagsverket.</p> <p>Ägande av revisionsbyråer m.m.</p> <p>I såväl revisorslagen som direktivet finns bestämmelser om vilken verksamhet kvalificerade revisorer och revisionsbyråer (med revisionsbyrå avses här registrerat revisionsbolag) får utöva och vilka som får äga och leda en revisionsbyrå. Syftet med de svenska bestämmelserna är att säkerställa att revisionsbyråns verksamhet bedrivs i enlighet med god revisorssed. Reglerna i revisorslagen om ägande m.m. är dock, i fråga om t.ex. möjligheten för andra än revisorer att äga en revisionsbyrå, strängare än direktivet. Medlemsstaterna får, till skillnad från vad som är fallet på flertalet andra områden som behandlas i direktivet, inte ha strängare regler än vad direktivet medger.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· föreslå de lagändringar som behövs för att, när det gäller ägande av revisionsbyråer, revisorslagen inte skall göra skillnad på å ena sidan svenska revisionsbyråer och kvalificerade revisorer och å andra sidan motsvarigheter från andra medlemsstater än Sverige,</p> <p>· föreslå de lagändringar som i övrigt behövs för att genomföra direktivet i denna del, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>En revisionsstandard för hela EU</p> <p>Revisionsstandarder anger hur en revision skall planeras, genomföras och avrapporteras. Bra revisionsstandarder ger trovärdighet åt företagens finansiella information. Direktivet innebär att kommissionen har rätt att bestämma att den standard som används i de flesta medlemsstater i dag, International Standards on Auditing (ISA), skall gälla för hela EU. Syftet är att säkerställa en hög kvalitet på all revision som krävs enligt gemenskapslagstiftningen.</p> <p>Det finns anledning att anta att ISA, efter ett särskilt beslutsförfarande, kommer att antas av kommissionen tidigast under 2008. ISA skulle därmed, utan något ytterligare genomförande, därefter gälla i hela EU.</p> <p>För närvarande utgörs svensk god revisionssed i princip av den revisionsstandard som revisorsorganisationen FAR (de två revisorsorganisationerna FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS har numera gått samman under namnet FAR SRS) har antagit, RS Revisionsstandard i Sverige. RS baseras på ISA. Standarden har försetts med nödvändiga anpassningar och tilllägg beroende på svensk lagstiftning. Övergången till ISA kommer därför inte att innebära någon större förändring av gällande revisionsstandard.</p> <p>När det gäller den svenska associationsrättsliga miljön kan dock genomförandet av direktivet i någon mån bli problematiskt eftersom direktivet endast ger begränsade möjligheter för Sverige att behålla eller anta revisionsstandarder som avviker från ISA. Det kan alltså bli nödvändigt att anpassa den associationsrättsliga lagstiftningen till ISA.</p> <p>Ett exempel på ett område som bör analyseras mot bakgrund av ISA är förvaltningsrevisionen. Sverige är sannolikt, tillsammans med Finland, ensamt om att ha bestämmelser om detta inslag i den lagstadgade revisionen. Förvaltningsrevision innebär att revisorn inte bara skall granska företagets årsredovisning och räkenskaper, utan även styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Den svenska revisionsstandard som gäller på området (RS 209 Granskning av styrelsens och verkställande direktörens förvaltning) saknar förebild i ISA. Därför kräver ett bibehållande av förvaltningsrevisionen sannolikt att en särskild svensk revisionsstandard tillämpas även i fortsättningen. Denna svenska standard kan dock komma att överlappa reglerna i ISA om granskningen av bolagets system för intern kontroll.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· inventera vilka svenska lagregler som kan komma att beröras av att revisionsstandarden ISA blir direkt gällande i Sverige, bl.a. i fråga om förvaltningsrevisionen,</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p> <p>· i sina överväganden utgå ifrån att endast nödvändiga anpassningar av svensk lag skall göras.</p> <p>Tillsynen över kvalificerade revisorer</p> <p>Enligt revisorslagen utövar Revisorsnämnden tillsyn över revisionsverksamhet samt över kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag. I detta tillsynsansvar ingår även ansvaret för kvalitetstillsyn, dvs. en kvalitetssäkring av utförd revision. Sedan några år gäller i fråga om kvalitetstillsynen en överenskommelse om samarbete mellan Revisorsnämnden samt FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS.</p> <p>Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall se till att det i respektive medlemsstat finns effektiva system för utredningar och påföljder så att bristfällig revision kan upptäckas, åtgärdas och undvikas. Principer om öppenhet och insyn skall gälla. Tillsynen kan i vissa fall ta sikte på revisorer från andra länder än Sverige.</p> <p>Enligt direktivet skall också alla kvalificerade revisorer omfattas av ett system för kvalitetssäkring som minst uppfyller vissa kriterier; bl.a. skall kvalitetstillsyn ske minst vart sjätte år, eller, om det är fråga om revision av företag av allmänt intresse, vart tredje år.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· utvärdera om revisorslagens bestämmelser om tillsyn, främst såvitt avser den ordning för kvalitetstillsyn som Revisorsnämnden och revisorsorganisationerna har kommit överens om, står i överensstämmelse med direktivet,</p> <p>· överväga om direktivet, särskilt i fråga om tillsyn av kvalificerade revisorer från andra länder än Sverige, bör föranleda lagändringar, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Samverkan med tillsynsorgan i andra länder</p> <p>Internationella koncerner medför särskilda krav på revisionen och revisorstillsynen. Enligt direktivet skall medlemsstaternas organ för offentlig tillsyn kunna samverka effektivt med tillsynsorganen i andra medlemsstater. En princip om hemlandstillsyn skall gälla, dvs. tillsynen skall utövas av den medlemsstat där revisorn har fått sin behörighet att utföra lagstadgad revision. Vidare skall vissa detaljerade regler gälla för registrering och erkännande av revisorer som är verksamma i ett land utanför EU och som utför lagstadgad revision i ett företag vars värdepapper är noterade inom EU. Direktivet tillåter - under vissa förutsättningar - att det görs undantag från kravet på registrering m.m.</p> <p>Ett genomförande av direktivet kräver sannolikt nya svenska bestämmelser på flera punkter. Det gäller bl.a. samarbetet med andra tillsynsorgan samt ömsesidigt erkännande och registrering av revisorer som hör hemma i någon annan medlemsstat eller i ett tredjeland.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· föreslå de lagändringar som föranleds av direktivets bestämmelser om samverkan med tillsynsorgan i andra länder,</p> <p>· följa det arbete som bedrivs i Europeiska gruppen av tillsynsorgan för revisorer,</p> <p>· överväga de frågor om personuppgifter och sekretess som direktivet aktualiserar i samband med utbyte av information mellan Revisorsnämnden och tillsynsorgan i andra länder, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Övriga frågor i direktivet, m.m.</p> <p>Direktivet innehåller regler om fortbildning för kvalificerade revisorer, krav på en mer specificerad redovisning av revisionsarvoden i revisionsklientens årsredovisning och registerfrågor. Enligt direktivet skall också en revisionsbyrå som reviderar företag av allmänt intresse årligen offentliggöra en rapport om byråns ledningsstruktur, system för kvalitetskontroll, utförd kvalitetskontroll, policy i fråga om oberoende m.m. Någon motsvarighet till denna rapport finns inte i dag i svensk lagstiftning. Nya bestämmelser behöver alltså utarbetas.</p> <p>Under hösten 2005 antogs ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer (Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, EUT L 255, 30.9.2005, s. 22, Celex 32005L0036). Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om tillfälligt tillhandahållande av tjänster. En medlemsstat får enligt direktivet inte inskränka friheten att tillhandahålla sådana tjänster med hänvisning till bristande yrkeskvalifikationer. Direktivet får anses ha relevans för vissa tjänster som en revisor tillhandahåller.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· överväga vilket behov av lag- och förordningsändringar som, utöver vad som redan har nämnts, finns med anledning av direktivets regler, t.ex. i fråga om fortbildning, rapporter om öppenhet och insyn, revisionsarvoden och redovisning av sådana arvoden samt register- och personuppgiftsfrågor,</p> <p>· följa kommissionens arbete med sådana kompletterande regler som kommissionen enligt direktivet får anta, bl.a. när det gäller revisorns oberoende,</p> <p>· överväga om direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer föranleder några genomförandeåtgärder beträffande revisorer, t.ex. när det gäller möjligheten att tillfälligt bedriva revisionsverksamhet i Sverige, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Uppdraget att utreda revisionen av små företag och några andra frågor om revisorer och revision</p> <p>Revision av små företag</p> <p>Direktivet innehåller inte regler om vilka företag som skall revideras. Den frågan regleras i EG:s fjärde och sjunde bolagsrättsliga direktiv, som inom vissa ramar tillåter medlemsstaterna att i nationell lag undanta små och medelstora företag från revisionsplikt.</p> <p>I Sverige gäller revisionsplikten, dvs. skyldigheten att ha en auktoriserad eller godkänd revisor (kvalificerad revisor) som granskar räkenskaperna och företagsledningens förvaltning, för fler företag än i nästan alla andra europeiska länder. Alla aktiebolag måste ha minst en kvalificerad revisor. Detsamma gäller bl.a. större ekonomiska föreningar och stiftelser.</p> <p>Revisionspliktens omfattning har debatterats under senare år och nyttan av revisionen i små aktiebolag har ifrågasatts. Att inskränka revisionsplikten kan ses som ett sätt att minska kostnaderna för de små aktiebolagen. Man har konstaterat att Sverige i dag är ganska ensamt inom EU om att ha en revisionsplikt för små företag. Visserligen har Danmark och Finland i dag bestämmelser med denna innebörd, men i Danmark antogs i mars 2006 en lagändring som innebär att revisionsplikten, i en första etapp, avskaffas för de minsta bolagen. I Finland pågår för närvarande diskussioner om en motsvarande reform. Övriga EU-länder - förutom Malta - har utnyttjat den möjlighet till undantag från revisionsplikten som EG-rätten ger.</p> <p>Frågan om revisionsplikten för små aktiebolag behandlades i ett lagstiftningsärende 1998 (se prop. 1997/98:99). Det underströks då att skälen för revision gör sig gällande även i fråga om mindre aktiebolag, bl.a. med hänsyn till det allmännas intresse av en ändamålsenlig kontroll av att bolagets affärer sköts på ett lagenligt och korrekt sätt. Enligt propositionen är bolagens kostnader för revisionen inte något tillräckligt skäl för att undanta bolagen från reglerna om revision. Följaktligen bygger även den nya aktiebolagslagen på att bolaget granskas av en revisor.</p> <p>Det är redan i dag de internationella revisionsstandarderna ISA som i princip tillämpas i Sverige i form av Revisionsstandard i Sverige RS, men direktivet kommer att leda till att ISA blir direkt tillämpliga. Dessutom ter det sig för närvarande som mycket osäkert huruvida ISA kommer att anpassas till små företag. Regelverket om revision blir i stället alltmer komplicerat på grund av den internationella utvecklingen, som över huvud taget sällan tar hänsyn till revisionen av små företag.</p> <p>Det är mot bakgrund av denna internationella utveckling angeläget att revisionspliktens omfattning nu blir särskilt belyst och att utredaren ser över reglerna om revision för små företag. Det finns i och för sig inte anledning att i detta sammanhang anta annat än att revisionen har ett värde för skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Det saknas dock hittills en heltäckande analys av hur stort detta värde är. En sådan analys bör göras. Det bör härvid undersökas om revisionen i mindre företag bör ersättas med andra åtgärder som säkerställer skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· analysera revisionens betydelse för skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet,</p> <p>· överväga om det bör göras några ändringar i det regelverk som styr revisionen av de små företagen, t.ex. så att revisionen för vissa företag görs frivillig eller mindre omfattande och ta ställning till vilka företag som i så fall skall omfattas av förändringen,</p> <p>· överväga om en eventuell inskränkning av revisionsplikten för vissa företag bör kombineras med någon annan form av lagstadgad granskning som tar till vara det allmännas intressen, eller om andra åtgärder för att ta till vara dessa intressen bör vidtas,</p> <p>· ta ställning till om en sådan inskränkning bör kombineras med andra åtgärder som förebygger att företag som väljer att inte underkasta sig revision bryter mot t.ex. redovisningslagstiftningen,</p> <p>· särskilt uppmärksamma situationen i Danmark och Finland samt de erfarenheter som har vunnits av den nya danska lagstiftningen på området,</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p> <p>· allsidigt belysa konsekvenserna av eventuella författningsförslag, särskilt i fråga om hur skattekontrollen och brottsbekämpningen påverkas.</p> <p>Eventuella förslag skall vara utformade så att företagens administrativa börda minskas så långt det är möjligt, utan att andra viktiga intressen eftersätts och utan att de leder till att skyddet för ägarminoriteten försämras. Detta innebär bl.a. att förslagen inte får leda till att skattekontrollen, inbegripet åtgärder utanför revisionsområdet, sammantaget försämras. Om utredaren föreslår att revisionsplikten inskränks för vissa företag, skall han eller hon överväga om krav på revision skall vara huvudregel, men med utrymme för de enskilda företagen att avgöra om de inte skall omfattas av reglerna om revision.</p> <p>Skärpta regler om byråjäv i små företag?</p> <p>I prop. 2005/06:97 föreslås en skärpt jävsregel för revisorn i aktiebolag som enligt lagen skall ha minst en auktoriserad revisor eller godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen. Det rör sig om de börsnoterade bolagen och andra mycket stora bolag (ca tre procent av alla aktiebolag). Jävsregeln innebär att den som är verksam i samma revisionsbyrå som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid redovisningen inte får vara revisor (byråjäv). Syftet med regeln är att förebygga att revisorns direkta eller indirekta inblandning i revisionsklientens redovisning ger upphov till hot mot revisorns oberoende. Motsvarande regel föreslås gälla för revisorn i vissa andra juridiska personer och samtliga finansiella företag. Propositionen har antagits av riksdagen (bet. 2005/06:LU25, rskr. 2005/06:230).</p> <p>När det gäller de små och medelstora aktiebolagen lämnas det inte något förslag i propositionen. Bl.a. hänvisas det till att konsekvenserna för små företag av en regelskärpning inte är tillräckligt belysta. Det sägs vidare att det finns skäl att i ett större sammanhang överväga hur reglerna om revision av små företag bör vara utformade.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· på grundval av inhämtad utredning göra en analys av konsekvenserna av en skärpt byråjävsregel för de företag - bl.a. de små och medelstora aktiebolagen - som inte redan omfattas av strängare regler om byråjäv,</p> <p>· överväga om det finns någon annan modell som tillgodoser kraven på revisorns oberoende, t.ex. inom ramen för revisorslagens oberoenderegler, utan att den mer än nödvändigt begränsar de små företagens möjlighet att få hjälp av revisionsbyrån med redovisningen,</p> <p>· mot bakgrund av vad han eller hon anser om revisionsplikten för små företag ta ställning till om det bör göras någon ytterligare lagändring, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>En begränsning av revisorers skadeståndsskyldighet</p> <p>En revisor kan bli skadeståndsskyldig om revisorn, när han eller hon fullgör sitt uppdrag, uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar revisionsklienten. Ett motsvarande ansvar gäller också gentemot andra, t.ex. revisionsklientens aktieägare som vållas skada genom revisorns överträdelse av aktiebolagslagen m.m. Det finns inte någon högsta beloppsgräns ("tak") för skadeståndets storlek. Ansvarsregler av motsvarande innebörd finns i flertalet övriga medlemsstater i EU. Om en revisor ansvarar solidariskt med styrelseledamöter för en skada, kan det finnas en möjlighet för revisorn att regressvis utkräva ansvar av styrelseledamöterna.</p> <p>Under senare år har revisorskåren, i Sverige och i andra länder, hävdat att en obegränsad skadeståndsskyldighet kan få orimliga följder för revisorn. Skadeståndskrav på grund av brister i klientens finansiella rapportering har riktats mot revisorn trots att det, har det hävdats, bör vara revisionsklientens styrelse som har huvudansvaret för att rapporteringen är riktig. Detta får till följd att revisorns kostnad för att hålla sig ansvarsförsäkrad blir hög, en kostnad som i praktiken revisionsklienterna får betala. Ett sätt att begränsa skadeståndsskyldigheten, som förts fram från revisorshåll, är att införa bestämmelser om att ansvaret för revisorn och andra tänkbara skadevållare, t.ex. styrelsen, inte skall vara solidariskt utan fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna. En nackdel med en sådan ordning skulle dock kunna vara att den försämrar möjligheten för en skadelidande att få full ersättning.</p> <p>Enligt direktivet skall kommissionen före den 1 januari 2007 lägga fram en rapport om följderna av de nuvarande ansvarsbestämmelserna. Om kommissionen anser det vara lämpligt, skall den även rekommendera medlemsstaterna att vidta åtgärder för att begränsa revisorns ekonomiska ansvar.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· följa kommissionens arbete i fråga om begränsningar av revisorns skadeståndsskyldighet,</p> <p>· analysera olika metoder för att begränsa skadeståndsskyldigheten,</p> <p>· ta ställning till om en eventuell EG-rekommendation till medlemsstaterna om en begränsning av skadeståndsskyldigheten bör föranleda lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Övriga frågor om revisorer och revision</p> <p>I revisorslagen finns regler om revisorer. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2002. Sedan lagen nu har varit i kraft några år finns det anledning för utredaren att se över vissa frågor i den svenska lagstiftningen om revisorer. Det finns även anledning att i sammanhanget granska några associationsrättsliga frågor:</p> <p>Bör Revisorsnämnden alltid vidta en disciplinär åtgärd?</p> <p>I revisorslagen finns regler om vilka disciplinära åtgärder som Revisorsnämnden får vidta mot en revisor som åsidosätter sina skyldigheter som revisor. Det finns emellertid inte någon bestämmelse om att nämnden, när de förutsättningar som anges i lagen är uppfyllda, får låta bli att vidta en disciplinär åtgärd. Det kan finnas situationer då det, mot bakgrund bl.a. av direktivets bestämmelser om tillsyn, finns behov av en sådan bestämmelse. Det kan även finnas anledning att ta bort nämndens möjlighet att besluta om en straffavgift.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· ta ställning till om revisorslagens bestämmelser om disciplinära åtgärder bör ge Revisorsnämnden rätt att i vissa fall inte vidta en sådan åtgärd,</p> <p>· ta ställning till om Revisorsnämndens möjlighet att besluta om straffavgift bör tas bort, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Skall möjligheten att ställa säkerhet tas bort?</p> <p>Revisorslagen innehåller bestämmelser om försäkringsplikt, som syftar till att täcka den ersättningsskyldighet som revisorn kan dra på sig i sin revisionsverksamhet. En revisor kan, i stället för att teckna en försäkring, välja att ställa säkerhet hos Revisorsnämnden. Bestämmelsen har i denna del aldrig tillämpats och eftersom det är troligt att en tillämpning skulle medföra betydande problem kan det finnas skäl för att ta bort bestämmelsen.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· undersöka om den möjlighet som revisorer och registrerade revisionsbolag har att, i stället för att teckna försäkring, ställa säkerhet hos Revisorsnämnden för den ersättningsskyldighet som revisorn eller bolaget kan ådra sig i revisionsverksamheten är ändamålsenlig, eller om den bör tas bort, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Vad gäller när revisorns förhållande till klienten kan jämställas med en anställning?</p> <p>En revisor får enligt revisorslagen endast vara anställd hos vissa företag vars verksamhet är inriktad på revisionsverksamhet och som huvudsakligen ägs av revisorer. Enligt Revisorsnämnden är det oklart vad som gäller när revisorns förhållande till en klient är sådant att det kan jämställas med en anställning. Frågan är också hur bestämmelsen förhåller sig till direktivets regler om ägande m.m.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· pröva om bestämmelsen att en revisor endast får vara anställd hos ett revisionsföretag eller ett s.k. ägarbolag är ändamålsenligt utformad, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Revisorns intygande vid apportemission m.m.</p> <p>Enligt aktiebolagslagen skall bolagets revisor eller en annan kvalificerad revisor yttra sig över betalning av aktier som sker med apportegendom (s.k. apportintyg). Eftersom det har hävdats att bestämmelserna om apportintyg är utformade på ett sätt som i vissa delar står i strid med revisorns roll som oberoende granskare är frågan vilken uppgift som revisorn skall ha.</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· ta ställning till vilken uppgift revisorn bör ha i samband med upprättandet av s.k. apportintyg, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Några frågor kring revisorns skyldighet att agera vid misstanke om brott</p> <p>Sedan 1999 skall en revisor agera på ett visst sätt om han eller hon anser att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören, inom ramen för bolagets verksamhet, har gjort sig skyldig till vissa brott, t.ex. bedrägeri eller bokföringsbrott. Normalt skall styrelsen underrättas och senast fyra veckor efter denna underrättelse skall revisorn avgå från sitt uppdrag och göra en anmälan till åklagare. Från bl.a. revisorshåll har det gjorts gällande att den omständigheten att revisorn har gjort en anmälan inte alltid - vilket förutsattes vid bestämmelsens tillkomst - leder till att det inte längre finns förutsättningar för ett gott samarbete mellan företagsledningen och revisorn. Frågan är om revisorn skall kunna kvarstå som bolagets revisor trots att en anmälan har gjorts. Dessutom bör utredaren ta ställning till om bestämmelserna om anmälningsskyldighet bör skärpas i ett par avseenden, något som OECD har varit inne på i en rapport om Sveriges arbete mot internationell korruption (dnr Ju2005/8356/L1).</p> <p>Utredaren skall därför</p> <p>· ta ställning till om en revisor som har underrättat styrelsen om en brottsmisstanke alltid skall vara skyldig att avgå eller om en undantagsregel bör införas,</p> <p>· överväga om reglerna om revisorns åtgärder vid misstanke om brott skall skärpas så att</p> <p> 1. revisorns skyldighet att anmäla misstanke om vissa brott till styrelsen skall gälla oavsett vem det är som inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brottet,</p> <p> 2. revisorns skyldighet att anmäla misstanke om brott till åklagaren alltid skall gälla, dvs. utan de undantag som finns enligt gällande bestämmelser, och</p> <p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Andra frågor</p> <p>Utredaren får ta upp andra närliggande frågor om revisorer eller revision som aktualiseras under utredningsarbetet om det bedöms nödvändigt.</p> <p>Ekonomiska konsekvenser</p> <p>Utredaren skall bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för små respektive stora företag skall beskrivas. Utredaren skall särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren skall vid behov samråda med Nutek. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.</p> <p>Utredaren skall samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR) om redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Till stöd för utredarens arbete med förslagen skall en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.</p> <p>Utredaren skall beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU.</p> <p>Utredaren skall hålla sig informerad om arbetet i andra länder med att genomföra direktivet och i lämplig utsträckning samråda med berörda departement samt med kommissionen. Genomförandet i övriga nordiska länder skall uppmärksammas särskilt.</p> <p>Utredaren skall vidare följa arbetet i den kommitté som kommer att biträda kommissionen vid antagandet av regler som kompletterar direktivet.</p> <p>Utredaren skall i ett delbetänkande senast den 10 september 2007 redovisa de lagändringar som är nödvändiga för att genomföra direktivet.</p> <p>Uppdraget skall i övrigt redovisas senast den 10 september 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p>