Referenser till SFS 2003:389opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2003:389/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:49/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:49 Specialisering för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>År 2010 genomfördes en omfattande reform av domstolsorganisationen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. Även processreglerna vid förvaltningsdomstolarna har reformerats och den 1 juli 2013 träder nya bestämmelser i kraft. En särskild utredare ges nu i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare.</p>
<p>Utredaren ska utvärdera den nya domstolsorganisationen i fråga om specialisering av handläggningen av skattemål och analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare när det gäller dessa mål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare bland annat att</p>
<p>- överväga flexiblare sammansättningsregler i de allmänna förvaltningsdomstolarna,</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar,</p>
<p>- överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvalt-ningsrätten som första domstolsinstans, och</p>
<p>- genomföra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p>De senaste årens reformering av förvaltningsprocessen</p>
<p>För att skapa långsiktiga förutsättningar för moderna, effektiva och rättssäkra förvaltningsdomstolar genomfördes år 2010 en förvaltningsrättsreform (prop. 2008/09:165). Reformen innebar att de 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. Ett viktigt syfte med reformen var att domstolarna i första instans skulle få en tillräcklig storlek bland annat för att skapa ökade förutsättningar för specialisering. En fördel med ökad specialisering bedömdes vara att den är ägnad att öka kompetensen hos domstolarna. Genom specialisering skulle domstolarna också kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekryteringen av kompetent personal.</p>
<p>De processregler som styr förvaltningsdomstolarnas verksamhet måste vara ändamålsenligt utformade för att kunna möta kraven på en effektiv och rättssäker process. I propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45) lämnade regeringen förslag till flera förändringar, bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och ett stort antal andra författningar, som syftade till att skapa en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans. Förslagen har behandlats av riksdagen och de nya reglerna träder i kraft den 1 juli 2013 (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör fortsätta</p>
<p>Regeringen uttalade i proposition 2012/13:45 att den hade som ambition att låta utreda ett antal frågor vidare. I sin behandling av ärendet efterfrågade riksdagen också ytterligare utredning i ett par avseenden.</p>
<p>I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 finansplan m.m. avsnitt 1.4.4 och 6.34.4) anges bl.a. att regeringen avser att tillsätta en utredning och att en stor uppgift i uppdraget är att se över om det finns behov av att stärka rättssäkerheten avseende skattemål ytterligare, framför allt genom specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt återkommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i domstolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskattningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna.</p>
<p>Förvaltningsrättsreformen och de nya regler som träder i kraft den 1 juli 2013 är ett led i arbetet att skapa gynnsamma förutsättningar för handläggningen av de måltyper som förekommer vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Åtgärderna ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör därför fortsätta. En särskild utredare ges i uppdrag att överväga hur detta bör ske.</p>
<p>Uppdraget om en ökad specialisering av skattemåls-hanteringen i domstol</p>
<p>En ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka.</p>
<p>Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav.</p>
<p>Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltningsrättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder.</p>
<p>Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshanteringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggningstiderna och rekryteringen av domare.</p>
<p>Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern specialisering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering.</p>
<p>Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunderlaget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a> gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mervärdesskatt och skatteförfarande.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund</p>
<p>- utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till,</p>
<p>- undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter speciali-seringen har fått,</p>
<p>- analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt</p>
<p>- ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar.</p>
<p>Uppdraget att utveckla förvaltningsprocessen</p>
<p>Flexiblare regler om rättens sammansättning</p>
<p>En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare och nämndemän utökas med en vardera. Särskilda skäl kan finnas t.ex. vid komplicerade skattemål (prop. 1996/97:133 s. 34-37 och 59). Det finns anledning att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om denna sammansättning bör göras obligatorisk i vissa fall, t.ex. i vissa skattemål.</p>
<p>Nämndemannautredningen (Ju 2012:08) har i uppdrag att överväga nämndemäns medverkan i olika typer av mål. Någon möjlighet för domstolen att bestå av enbart flera juristdomare finns inte i förvaltningsrätten. I förhållande till de regler som gäller i allmän domstol vid handläggning av dispositiva tvistemål är möjligheterna att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet mer begränsade. Detta gäller även vid behandling av t.ex. frågor om prövningstillstånd i kammarrätten.</p>
<p>Ett sätt att tillföra domstolarna särskild sakkunskap och därigenom höja kvaliteten i avgörandena är att låta särskilda ledamöter delta i handläggningen. I dag förekommer särskilda ledamöter i allmän förvaltningsdomstol i mål om laglighetsprövning, i mål om fastighetstaxering, i mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt och i mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. I allmän domstol får särskilda ledamöter ingå i rätten om det i vissa fall finns behov av särskild fackkunskap. Det finns anledning att överväga om särskilda ledamöter bör kunna delta även i andra mål i allmän förvaltningsdomstol, t.ex. i vissa skattemål, när behov av särskild fackkunskap föreligger.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om rättens domförhet när en ledamot får förhinder under handläggningen är utformade så att ett ändamålsenligt och rättssäkert förfarande säkerställs. De regler som träder i kraft den 1 juli 2013 avser kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot eller en nämndeman får förhinder när rätten består av lagfarna ledamöter eller lagfarna ledamöter och nämndemän. Även domförhet vid förhinder för en särskild ledamot är reglerat. Några regler om kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot får förhinder och särskilda ledamöter ingår i rätten finns dock inte. Det finns anledning att överväga sådana regler.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren</p>
<p>- undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall,</p>
<p>- överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter,</p>
<p>- överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras,</p>
<p>- överväga om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och</p>
<p>- överväga om det bör införas regler om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.</p>
<p>Överlämnande av mål mellan domstolar</p>
<p>Inom förvaltningsprocessen finns det flera forumregler som pekar ut vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål. Förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan behörig domstol (7 §). Ett överlämnande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över. Den 1 juli 2013 träder nya regler i kraft som bl.a. innebär att kravet på att höra den som har inlett målet tas bort (prop. 2012/13:45). Bestämmelsen i 7 § medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. JO har konstaterat att det saknas lagligt stöd för ett överlämnande i de fall en domstol efter det att handläggningen har inletts finner att den är obehörig (beslut den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011).</p>
<p>Möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar.</p>
<p>Regeringen anser att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där måltillströmningen kan variera kraftigt över tid och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domstolarna och enskilda.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och</p>
<p>- överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser.</p>
<p>Förslag som lämnas i denna del ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Tydligare regler om muntlig förhandling</p>
<p>Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är skriftligt (9 § första stycket). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket). I kammarrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Regler om muntlig förhandling finns även i andra författningar, t.ex. utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård.</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningspro-cesslagen har i princip varit oförändrad sedan lagen infördes för över 40 år sedan. Sedan dess har bl.a. tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstolarna och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har införlivats i svensk rätt. Tillämpningsområdet för reglerna om muntlig förhandling har utvecklats genom praxis från Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade samt tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och givetvis också motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Reglerna ska även vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna.</p>
<p>Utifrån ovan angivna utgångspunkter ska utredaren</p>
<p>- se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvalt-ningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och</p>
<p>- se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga ändringar i skatte- eller tullagstiftningen, t.ex. i skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a>.</p>
<p>Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?</p>
<p>Genom de lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2013 kommer principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten att ha fått ett i det närmaste fullt genomslag (prop. 2012/13:45).</p>
<p>Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvudregel till kammarrätten som första instans. Skälen bakom denna ordning är bl.a. att den främjar tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning och att enhetligheten i praxisbildningen gynnas av att målen prövas i kammarrätten. Även rättssäkerhetsaspekter kan anföras eftersom kammarrätten vid prövning av ett sekretessmål består av tre lagfarna domare. En konsekvens av nuvarande ordning är att de säkerhetsskyddsaspekter som omgärdar sekretessmålen förenklas genom att de hanteras av ett begränsat antal personer.</p>
<p>Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första in-stans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motive-rade. Regeringen anser att det bör utredas om inte även sekretessmålen bör följa den normala instansordningen.</p>
<p>Utredaren ska därför överväga</p>
<p>- om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstolsinstans.</p>
<p>Hänskjutande av prejudikatfrågor</p>
<p>För en tingsrätt finns en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta en prejudikatfråga i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen (56 kap. 13 § RB). En sådan fråga får inte prövas av Högsta domstolen utan att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövningstillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och Högsta domstolen på vanligt sätt.</p>
<p>Någon motsvarande möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen finns inte. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltså prövas i första och andra instans innan det når Högsta förvaltningsdomstolen. Detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt avgörande av målet.</p>
<p>En möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen kan också vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltningsrätterna.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och</p>
<p>- särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper.</p>
<p>De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av Skatterättsnämnden omfattas inte av uppdraget.</p>
<p>Tolkning i allmän förvaltningsdomstol</p>
<p>I propositionen Tolkning och översättning i brottmål (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brottmål, finns dock inte.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Uppdraget att göra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i två måltyper</p>
<p>Regeringen föreslog i propositionen 2012/13:45 att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring och i mål om arbetslöshetsförsäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara tre veckor istället för två månader. Som skäl för detta anfördes bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstolsprocessen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handläggningstider. Riksdagen avslog regeringens förslag i dessa delar och gav som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i de två måltyperna (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- genomföra den konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågar och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utifrån de överväganden som görs ingår det i uppdraget att lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Det ligger dock inte i utredarens uppdrag att överväga införande av prövningstillstånd i skattemål. Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår i Regeringskansliet och på EU-nivå.</p>
<p>Utredaren ska belysa vilka effekter som förslaget om specialisering av skattemålshanteringen i domstol bedöms få för hanteringen av övriga måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren ska också belysa vilka konsekvenser samtliga förslag som presenteras bedöms få för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I uppdraget ingår också att bedöma hur förslagen påverkar berörda myndigheter, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Skatteverket och Migrationsverket samt, vid behov, andra berörda myndigheter och organisationer.</p>
<p>Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:98/2011-10-27T12:00:00+01:002011-10-27T12:00:00+01:002011:98 Tillträde till Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet med tilläggsprotokollJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 27 oktober 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>Den ökade användningen av datorer och internet har inneburit att det har utvecklats nya brottstyper och nya tillvägagångssätt för att begå brott. De snabba kommunikationsvägarna och möj-ligheten för den som begår brott att dölja sin identitet på inter-net innebär stora utmaningar för de brottsbekämpande myndig-heterna. Genom användning av internet kan brott begås i flera stater samtidigt och snabbt få stor omfattning och spridning. För att effektivt kunna bekämpa it-relaterade brott krävs därför ett väl fungerande internationellt samarbete. Europarådets konven-tion om it-relaterad brottslighet med tilläggsprotokoll fyller i detta sammanhang en viktig funktion.</p>
<p>En särskild utredare ska analysera behovet av författnings-ändringar för att Sverige ska kunna tillträda konventionen och tilläggsprotokollet och lämna förslag till de författningsändring-ar som behövs för att möjliggöra ett svenskt tillträde till instru-menten.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet</p>
<p>Internet har skapat nya möjligheter att snabbt, enkelt och billigt ta del av, hämta in och distribuera stora mängder information. Samtidigt innebär en ökad användning av internet en förhöjd risk för att datorer och deras nätverk används som verktyg för att begå brott. Detta har skapat behov av en samordnad, effektiv kamp över gränserna mot it-relaterad brottslighet. Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet (ETS nr 185, konventio-nen) har utarbetats för att tillgodose det behovet.</p>
<p>Konventionen har följande tre huvudsyften:</p>
<p>1. Åstadkomma en tillnärmning av ländernas nationella straffrätt beträffande vissa gärningar.</p>
<p>2. Säkerställa att det finns nationella processrättsliga be-stämmelser som tillgodoser behoven av att utreda och lagföra de brott som behandlas i konventionen och andra brott som be-gås med hjälp av datorer samt att kunna ta till vara bevisning i elektronisk form.</p>
<p>3. Lägga grunden för ett snabbt och effektivt internationellt samarbete vid bekämpningen av it-relaterade brott.</p>
<p>Konventionen är indelad i fyra kapitel. Dessa innehåller de-finitioner, bestämmelser om åtgärder som ska vidtas på natio-nell nivå, bestämmelser om internationellt samarbete och slut-bestämmelser.</p>
<p>Sverige undertecknade konventionen den 23 november 2001. Den trädde i kraft den 1 juli 2004. Hittills har 47 stater undertecknat konventionen och 31 stater ratificerat den. Majori-teten av EU:s medlemsstater har ratificerat konventionen liksom de övriga nordiska länderna. Även stater som inte är medlem-mar i Europarådet kan ansluta sig till konventionen. Konventio-nen har ratificerats av USA och undertecknats av Kanada, Japan och Sydafrika.</p>
<p>Frågor om kriminalisering av gärningar av rasistisk och främlingsfientlig natur som begåtts med hjälp av ett datorsy-stem behandlas i ett tilläggsprotokoll till konventionen av den 28 januari 2003 (tilläggsprotokoll till konventionen om it-relaterad brottslighet om kriminalisering av gärningar av rasis-tisk och främlingsfientlig natur begångna med hjälp av datorsy-stem, ETS nr 189). Sverige undertecknade protokollet samma dag. Protokollet har två syften. Det ena är att åstadkomma en tillnärmning av den materiella straffrätten i fråga om ovan-nämnda brott. Det andra är att förbättra det internationella sam-arbetet vid bekämpning av sådana brott. Tilläggsprotokollet trädde i kraft den 1 mars 2006.</p>
<p>Europarådets ministerkommitté har antagit förklarande rap-porter till såväl konventionen som tilläggsprotokollet.</p>
<p>Bekämpningen av it-relaterad brottslighet är ett prioriterat område för EU. I Stockholmsprogrammet, som anger inrikt-ningen på EU:s arbete inom det rättsliga och inrikes området för femårsperioden 2010-2014, framhålls att medlemsstaterna så snart som möjligt bör ratificera konventionen och att den bör bli den rättsliga referensramen för it-brottslighet på global nivå.</p>
<p>Även inom FN pågår diskussioner om behovet av åtgärder för att förbättra det internationella arbetet mot it-relaterad brottslighet. FN:s kriminalpolitiska kommission (CCPCJ) har tillsatt en expertarbetsgrupp för detta ändamål. En fråga som har diskuterats i arbetsgruppen är om det finns behov av en FN-konvention om it-relaterad brottslighet.</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Frågan om Sverige bör tillträda konventionen och tilläggsproto-kollet samt vilka lagändringar som krävs för ett tillträde be-handlas i promemorian Brott och brottsutredning i it-miljö (Ds 2005:6). I promemorian görs bedömningen att Sverige bör till-träda såväl konventionen som tilläggsprotokollet. Enligt pro-memorian uppfyller inte svensk rätt konventionens krav. Det gäller främst på straffprocessrättens område. Promemorian har remissbehandlats. Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan har varit positiva till att konventionen och protokollet tillträds. Många remissinstanser har dock pekat på behovet av samordning med andra pågående lagstiftningsärenden och an-fört att förslaget brister i överskådlighet. Det har också fram-förts att förslag som närmare ansluter till konventionens syste-matik bör övervägas.</p>
<p>Sedan promemorian skrevs har förutsättningarna för bedöm-ningen av om svensk rätt uppfyller konventionens krav väsent-ligen förändrats. Bland annat har regeringen föreslagit ett ge-nomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller be-handlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängli-ga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommu-nikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG (prop. 2010/11:46). Förslaget innebär att leverantörer av allmänt till-gängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät åläggs en skyldighet att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter samt uppgifter som behövs för att identi-fiera en abonnent eller användare för att säkerställa att uppgif-terna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Förslagen i propositionen har vilandeförklarats av riksdagen (bet. 2010/11:JuU14, rskr. 2010/11:189). Reger-ingen har vidare i en lagrådsremiss den 16 december 2010 före-slagit förändringar i de bestämmelser som rör de brottsbekäm-pande myndigheternas tillgång till övervaknings- och abonne-mangsuppgifter om elektronisk kommunikation. Även när det gäller den materiella straffrätten och de bestämmelser som re-glerar det internationella samarbetet har förändringar skett se-dan promemorian skrevs.</p>
<p>Det finns mot denna bakgrund behov av att på nytt se över vilka författningsändringar som behövs för att Sverige ska kun-na leva upp till kraven i konventionen och tilläggsprotokollet.</p>
<p>Uppdragets allmänna utgångspunkter</p>
<p>Sverige har länge intagit en ledande position i fråga om it-användning. Regeringens ambition är att Sverige ska vara le-dande i användningen av it för att nå tillväxt-, välfärds-, demo-krati- och klimatmål. Detta förutsätter, vid sidan av bl.a. väl utvecklade säkerhetslösningar, en straffrättslig lagstiftning som ger ett gott skydd mot missbruk av den nya tekniken och en processrättslig lagstiftning som ger goda möjligheter att effek-tivt utreda och lagföra it-relaterade brott.</p>
<p>Teknikutvecklingen har skapat nya möjligheter att begå brott utan att gärningsmannen befinner sig i det land där brottet får effekt. Det finns också stora möjligheter för den som begår ett brott att dölja sin identitet. It-relaterade brott kan snabbt få stor omfattning och spridning. Bevis kan utplånas och ekonomiskt utbyte av brott flyttas mellan länder på mycket kort tid. Vissa brott, t.ex. internetrelaterade barnpornografibrott, kan bara utre-das genom att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Detta medför nya utmaningar för de brottsbekämpande myndigheterna och ett ökat behov av ett effektivt internationellt samarbete. Sverige bör delta aktivt i detta samarbete.</p>
<p>Konventionen och tilläggsprotokollet utgör en internationell överenskommelse i fråga om det grundläggande behovet av åt-gärder för att motverka it-relaterad brottslighet. Utgångspunkten är att Sverige bör ratificera konventionen och tilläggsprotokol-let. För att det ska vara möjligt krävs vissa lagändringar.</p>
<p>De anslutande staterna avgör själva på vilket sätt konventio-nen ska genomföras i nationell rätt. Regleringen av myndighe-ternas tillgång till uppgifter ska enligt konventionen utformas så att de ger ett tillfredsställande skydd för mänskliga fri- och rät-tigheter enligt bl.a. Europakonventionen.</p>
<p>Vad ska utredas?</p>
<p>Uppdragets omfattning</p>
<p>Utredaren ska i fråga om konventionen och tilläggsprotokollet</p>
<p>- göra en genomgång av bestämmelserna och analysera i vil-ka avseenden det finns behov av författningsändringar eller andra förändringar för att Sverige ska leva upp till kraven i konventionen och tilläggsprotokollet,</p>
<p>- ta ställning till i vilken utsträckning Sverige bör utnyttja möjligheten att göra förbehåll, t.ex. genom att ange att vissa gärningar inte ska vara straffbelagda eller att vissa utred-ningsåtgärder bara ska kunna tillämpas för vissa brott eller brottstyper (artikel 42 i konventionen respektive artikel 12 i tilläggsprotokollet), att avge förklaring att ytterligare rekvi-sit uppställs (artikel 40) eller att specificera för vilket eller vilka territorier som konventionen ska gälla (artikel 37), samt</p>
<p>- lämna förslag till de författningsändringar eller andra för-ändringar som krävs för att Sverige ska kunna tillträda kon-ventionen och tilläggsprotokollet.</p>
<p>Utredaren får också lämna sådana närliggande förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt. I uppdraget ingår inte att överväga ändringar i grundlagarna.</p>
<p>De närmare förutsättningarna för uppdraget i fråga om an-passningen av den straff- respektive processrättsliga regleringen och den reglering som rör internationellt rättsligt samarbete ut-vecklas i kommande avsnitt.</p>
<p>Särskilt om anpassningen av den straffrättsliga regleringen</p>
<p>Syftet med de straffrättsliga bestämmelserna i konventionen är att förbättra möjligheterna att förhindra och förebygga it-relaterade brott genom att skapa en gemensam minimistandard för sådana brott. Genom att tillnärma straffrätten minskar risken att brottsligheten flyttas från en stat till en annan med mindre sträng lagstiftning. Vidare underlättas det internationella samar-betet i fråga om utlämning och rättslig hjälp.</p>
<p>I artiklarna 2-6 behandlas inledningsvis sådana gärningar som är riktade mot datorsystem och datorbehandlingsbara upp-gifter. I artiklarna 7 och 8 behandlas s.k. datorrelaterade brott. Datorrelaterad förfalskning regleras i artikel 7 och datorrelaterat bedrägeri behandlas i artikel 8. Artikel 9 rör barnpornografibrott och artikel 10 brott mot upphovsrätt och till upphovsrätten när-stående rättigheter. Artiklarna 11-13 behandlar försök och med-hjälp till brott, juridiska personers ansvar samt påföljder. Av artiklarna framgår i vilken utsträckning en stat får förbehålla sig rätten att inte straffbelägga vissa gärningar eller uppställa vissa begränsande krav i fråga om vilka gärningar som är straffbara. Dessutom får ringa brott undantas från kriminalisering, även om detta inte har kommit till direkt uttryck i konventionstexten (p. 37 i den förklarande rapporten till konventionen).</p>
<p>Inom EU antogs i februari 2005 ett rambeslut om angrepp mot informationssystem. Rambeslutet syftar till att tillnärma medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning när det gäller an-grepp mot informationssystem och därigenom förbättra samar-betet mellan rättsliga och andra myndigheter och bidra till kam-pen mot organiserad brottslighet och terrorism. Konventionen om it-relaterad brottslighet har till stor del utgjort förebild för rambeslutet. Rambeslutet innehåller bestämmelser om vilka handlingar som ska vara straffbelagda som angrepp mot infor-mationssystem. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. påfölj-der för brotten, ansvar och påföljder för juridiska personer, domsrätt och utbyte av uppgifter medlemsstaterna emellan. Vid genomförandet av rambeslutet i svensk rätt infördes ett utvidgat straffansvar i bestämmelsen om dataintrång i brottsbalken (prop. 2006/07:66). Inom EU pågår förhandlingar om ett direk-tiv som ska ersätta rambeslutet.</p>
<p>It-förfalskningsutredningen har i betänkandet Urkunden i ti-den - en straffrättslig anpassning (SOU 2007:92) lämnat förslag som kan innebära att kravet på kriminalisering i artikel 7 i kon-ventionen (datorrelaterad förfalskning) uppfylls. Förslagen be-reds för närvarande i Regeringskansliet.</p>
<p>Tilläggsprotokollet behandlar frågan om kriminalisering av gärningar av rasistisk eller främlingsfientlig natur som begås med hjälp av datorsystem. Tilläggsprotokollet aktualiserar där-med frågor om informations-, yttrande- och tryckfrihet. Både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen straffbe-lägger gärningar av rasistisk och främlingsfientlig natur. Mot-svarande allmänna brott finns i brottsbalken. Tryckfrihetsför-ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller också pro-cessuella bestämmelser som delvis avviker från rättegångsbal-kens regler.</p>
<p>Protokollet överensstämmer i många delar med EU:s rambe-slut 2008/913/RIF om bekämpande av vissa former av och ut-tryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstift-ningen. Regeringen har gjort bedömningen att svensk rätt upp-fyller rambeslutets krav (Ju2008/3200/L5).</p>
<p>Särskilt om anpassningen av den processrättsliga regleringen</p>
<p>De processrättsliga reglerna i konventionen är indelade i avsnitt med utgångspunkt i typen av åtgärd. Avdelningen inleds med allmänna bestämmelser som är gemensamma för hela det pro-cessrättsliga avsnittet (artiklarna 14 och 15). Härefter följer ett avsnitt om skyndsamt säkrande av lagrade uppgifter (artiklarna 16 och 17), skyldighet att lämna uppgifter (artikel 18), husrann-sakan och beslag (artikel 19) samt insamling i realtid av uppgif-ter (artiklarna 20 och 21).</p>
<p>Konventionen innehåller bestämmelser om att behöriga myndigheter ska kunna ålägga t.ex. teleoperatörer att bevara särskilt angivna datorbehandlingsbara uppgifter orubbade. Den som ska bevara uppgifterna ska kunna åläggas en skyldighet att hemlighålla att åtgärden har ägt rum. Trafikuppgifter ska sedan skyndsamt kunna röjas för behöriga myndigheter (artiklarna 16 och 17). Med trafikuppgifter avses i konventionen varje typ av datorbehandlingsbara uppgifter som hänför sig till ett medde-lande som förmedlas med hjälp av datorsystem och som genere-ras av ett datorsystem som ingår i kommunikationskedjan och som anger meddelandets ursprung, destination, färdväg, tid, datum, storlek, varaktighet eller typ av underliggande tjänst. Det är alltså uppgifter som svarar på frågor som vem som kommunicerade med vem vid en viss tidpunkt, var det skedde, på vilket sätt (t.ex. genom e-post) och hur länge.</p>
<p>Den som innehar särskilt angivna datorbehandlingsbara uppgifter ska kunna åläggas att lämna ut dessa (artikel 18). De brottsbekämpande myndigheterna ska också enligt konventio-nen kunna ålägga en person med kunskap om ett datorsystem att lämna uppgifter om lösenord m.m. (artikel 19.4).</p>
<p>Utgångspunkten är att de åtgärder som anges i konventionen ska kunna tillämpas på</p>
<p>- de brott som omfattas av konventionens artiklar 2-11,</p>
<p>- övriga brott som begåtts med hjälp av datorteknik och</p>
<p>- bevisning i elektronisk form (artikel 14).</p>
<p>I konventionen görs en uppdelning mellan möjligheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i realtid och att inhämta uppgifter som avser förfluten tid. För inhämtning i realtid (artiklarna 20 och 21) gäller att parterna får förbehålla sig rätten att endast tillämpa sådana åtgärder på brott eller brottstyper som anges i förbehållet (artikel 14.3). Motsvarande möjlighet till förbehåll saknas i fråga om inhämtning av uppgif-ter avseende förfluten tid.</p>
<p>I svensk rätt görs normalt ingen skillnad mellan olika typer av bevisning. Det innebär att det inte finns generella legala be-gränsningar förknippade med bevisning i elektronisk form. Till skillnad från konventionens bestämmelser görs i de svenska bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver-vakning ingen åtskillnad vad gäller möjligheten att inhämta uppgifter i realtid respektive uppgifter som avser förfluten tid (jfr dock förslagen i lagrådsremissen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommu-nikation). Hemlig teleavlyssning förutsätter normalt att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år (27 kap. 18 § andra stycket rättegångsbalken). Uppgifter om telemeddelanden är i en brottsutredning åtkomliga med stöd av reglerna om hemlig teleövervakning. Även användningen av hemlig teleövervakning är begränsad till vissa brott. Hemlig teleövervakning får användas vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, vissa särskilt angivna brott (bl.a. dataintrång och barnpornogra-fibrott) och försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott om sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § andra stycket rättegångsbalken). Hos en teleoperatör får inte andra straffprocessuella tvångsmedel (t.ex. husrannsakan och beslag) eller edition användas för att få fram uppgifter vars åtkomst re-gleras i bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.</p>
<p>Sådana uppgifter om telemeddelanden som finns lagrade hos operatörer och som avser annat än innehållet kan enligt gällande rätt i viss utsträckning även lämnas ut med stöd av lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3), under förutsättning att det för brottet inte är föreskri-vet lindrigare straff än fängelse två år. Denna möjlighet har dock i lagrådsremissen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation föreslagits ersättas med annan reglering. Lagrådsremissen bereds för när-varande inom regeringskansliet.</p>
<p>Enligt konventionen ska det också vara tillåtet att framställa och behålla en kopia av datorbehandlingsbara uppgifter som har säkrats (artikel 19.3 b). Förundersökningsutredningen (Ju 2009:07) har nyligen gjort en översyn av hur reglerna om be-slag tillämpas i it-miljö och föreslagit en lagreglering i fråga om kopiering av beslagtaget material (SOU 2011:45).</p>
<p>Bestämmelserna i konventionen har utarbetats för att mot-svara en miniminivå i fråga om behovet av utredningsåtgärder i respektive stat för att effektivt kunna bekämpa it-relaterad brottslighet. Vissa av åtgärderna i konventionen motiveras vida-re av att de ska erbjuda ett mindre ingripande alternativ till hus-rannsakan och beslag (förklarande rapporten p. 170). Staterna ska själva ta ställning till på vilket sätt konventionens bestäm-melser ska genomföras i nationell rätt och de närmare förutsätt-ningarna för tillämpningen av åtgärderna. Staterna ska enligt konventionen se till att de nationella bestämmelserna ger ett tillfredsställande skydd för mänskliga rättigheter enligt bl.a. Europakonventionen (artikel 15).</p>
<p>Bedömningen av i vilken mån de utredningsåtgärder som omfattas av konventionen kan vidtas enligt svensk rätt och om de kan tillämpas på de förfaranden och under de förutsättningar som anges i konventionen kan påverkas av de förslag som läm-nats i lagrådsremissen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation.</p>
<p>Utredaren ska, i den mån analysen föranleder förslag om nya straffprocessuella tvångsmedel eller ändringar i befintliga tvångsmedel, utforma förslagen på ett sådant sätt att befogenhe-ten att använda aktuellt tvångsmedel är proportionerlig i förhål-lande till det intrång i enskildas integritet som befogenheten innebär. Det är vidare angeläget att åstadkomma en så klar och överblickbar tvångsmedelsreglering som möjligt. Vid utarbe-tande av förslag till nya bestämmelser ska utredaren ta hänsyn till den grundläggande systematiken i regleringen och den vida-re beredningen av lagrådsremissen De brottsbekämpande myn-digheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunika-tion.</p>
<p>Särskilt om anpassningen av regleringen som rör internationellt rättsligt samarbete</p>
<p>Bestämmelserna om internationellt samarbete utgör en bety-dande del av konventionen (kapitel tre). De är uppdelade i två avsnitt, ett allmänt avsnitt där de grundläggande principerna läggs fast och ett med särskilda bestämmelser om vissa tvångsåtgärder m.m. Det allmänna avsnittet är uppdelat i olika avdelningar som behandlar allmänna principer för hela det rätts-liga samarbetet enligt konventionen (artikel 23), principer som gäller för utlämning (artikel 24) respektive rättslig hjälp (artik-larna 25 och 26) samt bestämmelser beträffande förfarandet vid framställningar om rättslig hjälp (artiklarna 27 och 28). Det andra avsnittet är indelat i avdelningar som behandlar rättslig hjälp med provisoriska åtgärder (artiklarna 29 och 30), rättslig hjälp med utredningsbefogenheter (artiklarna 31 och 34) samt nätverk av kontaktpunkter (artikel 35).</p>
<p>Artiklarna om internationellt samarbete har på motsvarande sätt som bestämmelserna om bevisinhämtning ett vidare till-lämpningsområde än enbart de brott som anges i artiklarna 2-11. Samarbetet i enlighet med konventionens bestämmelser omfattar utredning och lagföring av alla typer av datorrelaterade brott och brott som har begåtts med hjälp av datorsystem samt insamling av bevis i elektronisk form.</p>
<p>Med utgångspunkt i konventionen, internationella överens-kommelser om rättsligt samarbete och andra överenskommelser samt den nationella lagstiftningen, ska parterna i största möjliga utsträckning samarbeta med varandra för att utreda eller lagföra brott som nyss har nämnts eller för att samla in bevis i elektro-nisk form.</p>
<p>I svensk rätt är reglerna om internationellt rättsligt samarbete uppdelade i olika författningar bl.a. med utgångspunkt i formen av samarbete. Regler om utlämning för brott finns t.ex. i lagen <a href="https://lagen.nu/1957:668">(1957:668)</a> om utlämning för brott och, när det gäller förhållan-det mellan EU:s medlemsstater, i lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om över-lämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Överförande av lagföring mellan stater regleras genom lagen <a href="https://lagen.nu/1976:19">(1976:19)</a> om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Det finns också lagar som är tillämpliga på särskilda for-mer av samarbete mellan EU:s medlemsstater, t.ex. lagen <a href="https://lagen.nu/2005:500">(2005:500)</a> om erkännande och verkställighet inom EU av frys-ningsbeslut. Tyngdpunkten i konventionen när det gäller det internationella samarbetet rör dock olika aspekter av rättslig hjälp. Regler om rättslig hjälp i brottmål finns bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/2000:562">(2000:562)</a> om internationell rättslig hjälp i brottmål.</p>
<p>När svenska åklagare och domstolar lämnar internationell rättslig hjälp, ska de regler som gäller för ett motsvarande svenskt förfarande tillämpas med den modifiering som följer av specialregleringen för sådan hjälp. Det innebär att ändringar som sker i de ordinarie svenska reglerna också får genomslag för hanteringen av ärenden om rättslig hjälp. I vissa fall leder sådana ändringar också till att den aktuella specialregleringen måste ändras. Det kan även i övrigt finnas behov av ändringar med hänsyn till konventionens krav.</p>
<p>När lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål infördes gavs den ett vidare tillämpningsområde än vad som krävdes med hänsyn till då gällande internationella åtaganden. Syftet var att för framtiden skapa utrymme för ett utvidgat internationellt samarbete. Utgångspunkten för regleringen är att alla åtgärder som är möjliga att vidta i en svensk förundersökning också ska vara tillgängliga för en annan stat efter en ansökan om rättslig hjälp, oavsett om bistånd med åtgärden föreskrivs i en interna-tionell överenskommelse eller inte. Eventuella förslag till änd-ringar i lagen med anledning av tillträdet till konventionen mås-te vara anpassade till denna grundläggande systematik i re-gleringen. Utredaren måste också beakta redan ingångna inter-nationella åtaganden som kan beröras av ändringsförslagen.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Lagstiftning i andra länder</p>
<p>Utredaren ska, i den utsträckning det bedöms ha betydelse för uppdragets genomförande, informera sig om genomförandet av konventionen i andra med Sverige jämförbara länder.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser</p>
<p>Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av för-slagen för det allmänna och för enskilda. Om förslagen kan för-väntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utreda-ren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också redo-visa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen.</p>
<p>Samråd och redovisning</p>
<p>Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08), Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrel-sen, Säkerhetspolisen, Tullverket, Säkerhets- och integritets-skyddsnämnden och Post- och telestyrelsen samt med andra myndigheter i den utsträckning utredaren finner lämpligt.</p>
<p>Utredaren ska också följa arbetet inom Regeringskansliet med bl.a. betänkandena Urkunden i tiden (SOU 2007:92) och Förundersökning - objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45), med Utlämningsutredningens (Ju 2009:16) kommande förslag samt med lagrådsremissen De brottsbekäm-pande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Utredaren ska också följa relevant arbete inom EU, bl.a. förhandlingarna om förslaget till direktiv om angrepp mot informationssystem (KOM[2010] 517), förslaget till direk-tiv om en europeisk utredningsorder (2010/C 165/02) och ut-värderingen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller be-handlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängli-ga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommu-nikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG. Utredaren ska slutligen följa arbetet i riksdagen med de vilande lagförsla-gen i propositionen om genomförandet av sistnämnda direktiv (bet. 2010/11:JuU14, rskr. 2010/11:189) och Yttrandefrihets-kommitténs arbete (dir 2007:76).</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2013.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:22/2010-03-04T12:00:00+01:002010-03-04T12:00:00+01:002010:22 Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster vid en separation av Banverket ICT från övriga BanverketNäringsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 mars 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera och föreslå hur Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas med bibehållen driftsäkerhet vid en separation av hela eller delar av Banverkets enhet Banverket ICT (information and communication technology) från Banverket. I analysen ska utredaren även beakta de ekonomiska konsekvenserna av förslaget/förslagen. Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- analysera Banverkets fibernät ur ett ägarperspektiv,</p>
<p>- beskriva fördelar och nackdelar ur Banverkets perspektiv med att ägarskapet för fibernät ligger inom Banverket alternativt inom någon annan statlig myndighet eller statligt ägt bolag, samt</p>
<p>- tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder när det gäller organisatoriska lösningar för den typ av verksamhet som ICT bedriver.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2010.</p>
<p>Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster</p>
<p>Banverkets enhet Banverket ICT har en kommersiell inriktning och bedriver sin verksamhet under så företagsliknande former som möjligt</p>
<p>Banverket är en central förvaltningsmyndighet som ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Banverket ska särskilt verka för att järnvägstransportsystemet är tillgängligt, trafiksäkert, framkomligt, effektivt och miljöanpassat. Banverket ska också, om inte annat beslutats, vara infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen <a href="https://lagen.nu/2004:519">(2004:519)</a> för de järnvägsnät som tillhör staten. Uppgiften innefattar drift, förvaltning, kapacitetstilldelning och trafikledning.</p>
<p>Banverkets anslag år 2009 var cirka 17 miljarder kronor. Verksamheten finansieras även genom lån och banavgifter samt resultat från extern uppdragsverksamhet. Den 1 april 2010 planeras verksamheten vid Banverket att föras över till den nya myndigheten Trafikverket.</p>
<p>Banverkets enhet Banverket ICT ansvarar för drift, förvaltning och investering i Banverkets telekomanläggningar samt drift, förvaltning och support av IT-infrastruktur, IT-applikationer och IT-arbetsplatser. Enheten har en kommersiell inriktning och bedriver sin verksamhet under så företagsliknande former som möjligt. Det innebär bl.a. att Banverket ICT upprättar egen resultat- och balansräkning och att Banverket i styrningen ställer krav på nyckeltal och avkastning som är i paritet med branschen. Banverket ICT är i sin externa verksamhet en operatörsoberoende kapacitetsleverantör.</p>
<p>Cirka 75 procent av Banverket ICT:s försäljning går till Banverkets övriga enheter. Andra kunder är telekomföretag, järnvägsföretag och andra större företag. Verksamheten bedrivs inom affärsområdena järnvägs- och transportnära tjänster, kontorsnära tjänster samt nät- och driftstjänster.</p>
<p>De tidigare verksamheterna Banverket Telenät och Banverket IT har integrerats med varandra och från den 1 januari 2008 är dessa enheter ekonomiskt sammanslagna i Banverket ICT. Sammanslagningen genomfördes för att kunna ge Banverket helhetslösningar inom informations- och kommunikationsteknik. Viss verksamhet vid Banverket ICT är underställd Post- och telestyrelsens tillsyn och marknadskontroll enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation och utgör en del i det svenska totalförsvaret.</p>
<p>Omsättningen vid Banverket ICT var 951 miljoner kronor år 2009 och rörelsemarginalen 13,4 procent. Resultatet uppgick till 88 miljoner kronor år 2009, varav 38 miljoner kronor kom från interna, ej konkurrensutsatta uppdrag och 50 miljoner kronor från extern uppdragsverksamhet. Antalet tillsvidareanställda personer var 393 vid utgången av år 2009.</p>
<p>När det gäller Banverkets unika behov av järnvägsspecifika tjänster inom området elektroniska kommunikationstjänster så levererar Banverket ICT ett stort antal tjänster men för några av tjänsterna är Banverket i dag också beroende av andra leverantörer.</p>
<p>I den externa försäljningen har Banverket ICT konkurrenter inom samtliga affärsområden. Inom affärsområdet Nät och Drift är Banverket ICT:s största konkurrent TeliaSonera/Skanova. Inom affärsområdet Transportnära tjänster utgörs konkurrenterna av både IT-leverantörer inom transportsektorn och tjänsteleverantörer som bakar in ICT- tjänster i sina leveranser. När det gäller kontorsnära tjänster finns ett flertal större konkurrenter på den externa marknaden, t.ex. ATEA, Logica och EDB.</p>
<p>Den 1 november 2009 slogs Vägverket IT samman med Banverket ICT. Med sammanslagningen följde åtaganden mellan Vägverket och verksamheter som förts över till Transportstyrelsen och till nybildade bolag. Efter sammanslagningen har Banverket ICT en bredare tjänsteportfölj där bl.a. drift av trafikregistret och trängselskattesystemet ingår.</p>
<p>Regeringens bredbandsstrategi</p>
<p>Regeringen beslutade den 2 november 2009 en bredbandsstrategi för Sverige (dnr N2009/8317/ITP). I strategin anges att Sverige ska ha bredband i världsklass. Målet är att de allra flesta (90 procent) av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020. En hög användning av IT och Internet är bra för Sverige, landets konkurrenskraft och tillväxt samt utvecklingen av ett hållbart samhälle. En förutsättning för detta är tillgång till bredband med hög kapacitet i hela landet som ger en säker och tillförlitlig åtkomst till Internet och andra bredbandstjänster. Utgångspunkten är att det i första hand är marknaden som gör investeringar i infrastruktur och tillhandahåller tjänster för elektronisk kommunikation. Det är angeläget att se till att marknaden fungerar effektivt och att marknadsaktörerna ges förutsättningar för sin verksamhet genom lämplig reglering.</p>
<p>Staten är en stor ägare av bredbandsnät och en betydande aktör på marknaden inte minst genom Banverket, Teracom AB och Affärsverket svenska kraftnät. Exempelvis ägdes 15- 20 procent av fiberinfrastrukturen i landet år 2008 av statliga myndigheter och bolag.</p>
<p>Huvudprincipen är att offentliga aktörer inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, t.ex. då allmänna intressen inte kan tillgodoses av marknadens aktörer. Offentliga aktörer bör i dessa fall agera så neutralt som möjligt och bidra till att de som säljer bredbandstjänster i ett senare förädlingsled får tillgång till fibernätet. Det innebär att bredbandsnäten ska vara tillgängliga för alla operatörer på marknaden och på konkurrensneutrala och icke- diskriminerande villkor. De tjänster som i första hand bör erbjudas är oförädlade grossisttjänster, såsom kanalisation och svart fiber, men i stomnäten kan även kapacitetstjänster vara ett alternativ. Då kan offentliga aktörers bredbandsnät bidra till ökade förutsättningar för konkurrens, vilket i slutändan kommer hushåll och företag till godo genom fler och bättre tjänster samt lägre priser.</p>
<p>Behovet av utredning</p>
<p>Eftersom Banverket ICT säljer elektroniska kommunikationstjänster på en konkurrensutsatt marknad är det viktigt att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att det skapas så lika förutsättningar som möjligt mellan aktörerna på marknaden. När en konkurrensutsatt verksamhet bedrivs inom en myndighet som även ansvarar för beställarfunktionen finns alltid en risk att offentliga och privata säljare agerar utifrån olika villkor och att konkurrensneutralitet därför inte kan upprätthållas. Bland annat finns det ofta starka historiska band och upparbetade kontakter mellan den konkurrensutsatta verksamheten och myndighetsdelen. De finansiella villkoren och den affärsmässiga risken är dessutom ofta mindre hos en offentlig aktör. Andra leverantörer kan misstänka att det sker en korssubventionering där den konkurrensutsatta verksamheten får medel eller förmåner från den verksamhet som inte är konkurrensutsatt.</p>
<p>Banverket äger och förvaltar ett rikstäckande fiberbaserat stomnät. En effektiv användning av det nätet kan bidra till ökade förutsättningar för konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation och till ökad tillgång till bredband i hela landet.</p>
<p>Trafikverksutredningen föreslog i betänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande (SOU 2009:31) att Statskontoret skulle ges i uppdrag att utreda hur kvaliteten och omfattningen av Banverkets behov av teletjänster kan säkerställas vid en separering av Banverket ICT från övriga Banverket.</p>
<p>Mot denna bakgrund finns det anledning att se över hur Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas vid en eventuell separation av hela eller delar av Banverket ICT från övriga Banverket.</p>
<p>Efter denna översyn kommer regeringen att ta ställning till tilläggsdirektiv i fråga om förutsättningar att ombilda Banverket ICT till annan verksamhetsform inklusive fördelar och nackdelar utifrån ett konkurrensperspektiv samt hur en eventuell ombildning av Banverket ICT kan bidra till ökad tillgänglighet till elektronisk kommunikation med hög överföringshastighet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera och föreslå hur Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas med bibehållen driftsäkerhet vid en separation av hela eller delar av Banverkets enhet Banverket ICT från övriga Banverket. I analysen ska utredaren även beakta de ekonomiska konsekvenserna för Banverket. Utredaren ska vidare göra en analys av Banverkets fibernät ur ett ägarperspektiv. Analysen ska omfatta en beskrivning av fördelar och nackdelar ur Banverkets perspektiv med att ägarskapet för fibernät ligger inom Banverket alternativt inom annan statlig myndighet eller statligt ägt bolag. Utredaren ska tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder när det gäller organisatoriska lösningar för den typ av verksamhet som ICT bedriver.</p>
<p>Utredaren ska särskilt:</p>
<p>o utifrån Banverkets behov av elektroniska kommunikationstjänster med bibehållen driftsäkerhet genomföra en marknadsanalys som visar vilka alternativa aktörer som kan eller skulle kunna tillhandahålla motsvarande tjänster som Banverket ICT - i dag och i framtiden - samt på vilket sätt Banverkets behov kan säkerställas vid en separation av Banverket ICT från övriga Banverket,</p>
<p>o i denna marknadsanalys bl.a. beskriva och granska konsekvenser av att det fiberoptiska nätet är integrerat med Banverkets övriga anläggningar, främst spåranläggningen, när det gäller åtkomst till järnvägsanläggningen,</p>
<p>o analysera och bedöma konsekvenser för järnvägsnätets driftsäkerhet inklusive dess elförsörjning vid en förändrad verksamhetsform eller upphandling av elektroniska kommunikationstjänster,</p>
<p>o i utredningens analyser och förslag identifiera eventuella legala möjligheter eller restriktioner, t.ex. inom ramen för EU:s statsstödsregler, lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling samt lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1092">(2007:1092)</a> om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska fram till den 31 mars 2009 bedriva sitt arbete i nära samarbete med Banverket och därefter med Trafikverket. Utredaren ska samråda med Post- och telestyrelsen och Konkurrensverket.</p>
<p>Utredaren ska vidare samråda med utredningen om inrättande av den nya myndigheten Trafikverket (dir. 2009:75).</p>
<p>Utredaren ska löpande informera Regeringskansliet (Näringsdepartementet) om arbetet.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2010.</p>
<p> (Näringsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:49/2008-04-24T12:00:00+01:002008-04-24T12:00:00+01:002008:49 Särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstolJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>I allt fler fall uppställs berättigade krav på särskild snabbhet eller särskilda kunskaper i dömandet. En rad riktade åtgärder har vidtagits för att tillgodose sådana krav. Det finns nu enligt regeringens mening ett behov av att i ett sammanhang överväga behovet av sådana åtgärder.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. Om utredaren för någon eller några måltyper lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p>Domstolsorganisationen</p>
<p>Det finns två allmänna domstolsslag; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa domstolsslag är i allt väsentligt parallella och båda består av tre instanser. Allmänna domstolar är tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten.</p>
<p>För de allmänna domstolarna finns regler om processordningen i rättegångsbalken och lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande regler i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. För vissa måltyper finns kompletterande bestämmelser i de materiella lagar som reglerar aktuellt rättsområde.</p>
<p>Inom de allmänna domstolarna är tingsrätten första instans. Det finns f.n. 53 tingsrätter av varierande storlek. De minsta tingrätterna har ett tiotal anställda och de största flera hundra. Som andra instans finns sex hovrätter. I några typer av mål, exempelvis s.k. förenklade tvistemål, förutsätts det ett särskilt tillstånd för att få en fullständig prövning i hovrätten, s.k. prövningstillstånd. Från och med den 1 november 2008 kommer systemet med prövningstillstånd att omfatta flertalet tvistemål och domstolsärenden. Regeringen har nyligen föreslagit att samtliga tvistemål ska omfattas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). Högsta domstolen är högsta instans inom de allmänna domstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Högsta domstolen krävs i allmänhet prövningstillstånd. Tillståndsgrunderna vid överklagande till Högsta domstolen är färre än vid överklagande till hovrätt, vilket hänger samman med domstolsinstansernas olika uppgifter. Hovrättens främsta uppgift är att överpröva tingsrättens avgörande. Därför ska hovrätten meddela prövningstillstånd bl.a. om det finns skäl att ändra tingsrättens avgörande. Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att meddela avgöranden som är ledande för rättstillämpningen (prejudikat).</p>
<p>De allmänna domstolarna är behöriga att handlägga alla typer av tvistemål, brottmål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vanligen inleds handläggningen i tingsrätten men det finns också ärenden som inleds i myndighet. En hel del av tvistemålen är s.k. familjemål och avser bl.a. äktenskapsskillnad, vårdnad om barn och underhåll till barn. Andra vanligt förekommande måltyper är mål som rör avtalsförhållanden och mål om skadestånd i utomobligatoriska förhållanden. I de allmänna domstolarna handläggs även vissa ärenden där någon tvist mellan parterna normalt inte råder. Exempel på sådana ärenden är registrering av äktenskapsförord och förordnande av bodelningsförrättare. I syfte att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter har det nyligen lagts fram förslag om att föra över handläggningen av flertalet av dessa ärendetyper till förvaltningsmyndigheter (SOU 2007:65 Domstolarnas handläggning av ärenden).</p>
<p>Länsrätten är första instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det finns f.n. 23 länsrätter, vilka varierar i storlek från ett tiotal anställda till flera hundra. Kammarrätterna är andra instans. De är fyra till antalet. I många typer av mål krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska göra en fullständig prövning av målet. Regeringsrätten är högsta instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Regeringsrätten krävs i allmänhet prövningstillstånd. Liksom för de allmänna domstolarna är grunderna för prövningstillstånd färre vid överklagande till Regeringsrätten än vid överklagande till kammarrätt, vilket hänger samman med domstolarnas olika uppgifter i instansordningen.</p>
<p>De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger främst mål som rör mellanhavanden mellan det allmänna och enskilda. Exempel på sådana mål är skattemål, mål om tvångsingripande mot psykiskt sjuka, mål om omhändertagande av barn och missbrukare samt socialförsäkringsmål. I allt väsentligt handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna överklaganden från förvaltningsmyndighet, t.ex. Skatteverket och Försäkringskassan.</p>
<p>Även om domstolsorganisationerna bygger på principen att domstolarna ska ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive domstolsslag olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar eller avdelningar. Som exempel kan nämnas sjörättsmål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål ska ha en särskild sammansättning. En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. De särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera måltyper, de är exklusivt behöriga att pröva dessa måltyper och har - med undantag för migrationsdomstolarna - ledamöter med särskild kunskap i de frågor de prövar.</p>
<p>Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna; specialdomstolarna. Det finns numera tre specialdomstolar; Patentbesvärsrätten, Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen. Patentbesvärsrätten har 15, Marknadsdomstolen 9 och Arbetsdomstolen 21 anställda. Patentbesvärsrätten består av både lagfarna och tekniskt kunniga domare. Marknadsdomstolen har en heltidsanställd lagfaren domare. För övriga särskilda ledamöter i Marknadsdomstolen är ledamotskapet en bisyssla. I dömandet i Arbetsdomstolen deltar, förutom lagfarna ledamöter, även s.k. intresseledamöter. Också för dessa är uppgiften att vara ledamot en bisyssla.</p>
<p>Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överklaganden av Patent- och registreringsverkets och Statens Jordbruksverks beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen är däremot slutinstanser. Marknadsdomstolen överprövar Stockholms tingsrätts avgöranden i konkurrensmål och marknadsrättsliga mål samt prövar andra sådana mål som första och enda instans. Arbetsdomstolen överprövar tingsrätternas avgöranden i arbetsrättsliga tvister och fungerar som första och enda instans i andra sådana tvister.</p>
<p>Utmärkande för specialdomstolarna är att de inte bygger på en instansordning med tre instanser. För de specialdomstolar som är slutinstanser gäller dock att deras avgöranden kan komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om bl.a. resning.</p>
<p>När det i det följande talas om mål avses också domstolsärenden.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Samhällsutvecklingen</p>
<p>Samhällsutvecklingen har lett till förändrade krav på såväl domstolarna och deras organisation som de processuella regelverken. Målen ökar i komplexitet och den ökade internationaliseringen gör att det ställs krav på kunskaper också i annat än renodlad nationell rätt, exempelvis gemenskapsrätt. Generellt sett har dessutom tempot i samhället ökat vilket återspeglar sig också i kraven på domstolarna.</p>
<p>Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är att det i allt fler fall uppställs krav på särskild snabbhet i domstolsförfarandet. Dessa krav kan ha sin grund i att det är fråga om en specifik måltyp som till sin natur är sådan att den kräver ett snabbt avgörande. Det gäller t.ex. vissa myndighets- och domstolsbeslut som påverkar konkurrensförhållandena mellan företag och därmed dynamiken i näringslivet, såsom vissa mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. Om dessa mål inte avgörs skyndsamt riskerar syftet med regleringen att omintetgöras eftersom det är genom myndighets- och domstolsbesluten som förutsättningarna för de aktörer som verkar på marknaden preciseras. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. Ett annat exempel är mål om tvångsvård av unga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. I detta fall är det omsorgen om den unga personens hälsa eller utveckling som motiverar skyndsam handläggning. Det kan också vara fråga om sådana måltyper som p.g.a. internationella åtaganden förutsätter domstolsprövning inom viss tid. Ett exempel är mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling. Ett annat exempel är många ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete, t.ex. enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Även i fråga om andra måltyper framställs krav på snabbhet i förfarandet. Här kan nämnas mål som rör vårdnad om barn och mål om kvinnofridskränkning. I dessa fall är det barnets respektive kvinnans utsatta ställning som motiverar särskilt snabb handläggning. Mål med unga lagöverträdare är också prioriterade. En kort handläggningstid har ansetts göra att sambandet mellan brottet och reaktionen blir mer klart för den unga.</p>
<p>En annan konsekvens av samhällsutvecklingen är att allt fler måltyper ställer krav på särskilda kunskaper inom vissa områden hos domarna. Ett exempel är de immaterialrättsliga målen. Dessa måltyper, och särskilt patentmålen, förutsätter praktisk erfarenhet av den specifika måltypen såväl som kunskap om sambandet mellan olika immaterialrättsliga regelverk. Ett annat exempel är vissa s.k. ekobrottmål som förutsätter kunskaper om såväl ekonomi som straffrättsliga frågeställningar. Ytterligare ett exempel är miljömålen som ställer krav på både kunskaper om miljörätt och tekniskt kunnande. Flera måltyper förutsätter kunskaper om barn samt deras rättigheter, behov och utveckling. Det kan i detta sammanhang nämnas att det på myndighetsnivå samt bland åklagare, advokater och övriga ombud är vanligt med specialisering för att möta dessa krav på särskilda kunskaper.</p>
<p>Organisationsförändringar</p>
<p>Domstolarnas förmåga att uppfylla medborgarnas och andra intressenters berättigade krav på verksamheten måste ständigt utvecklas. Utgångspunkten för arbetet med att vidareutveckla domstolsorganisationen är att domstolarna ska ha en funktionell och geografisk spridning i förhållande till allmänheten, näringslivet och rättsväsendets övriga myndigheter samtidigt som organisationen skapar förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling samt en väl fungerande beredningsorganisation.</p>
<p>Under senare år har i detta syfte omfattande förändringar ägt rum av tingsrättsorganisationen. Antalet tingsrätter har minskat genom sammanläggningar.</p>
<p>De senaste årens förändringar av tingsrättsorganisationen har på regeringens uppdrag utvärderats av Statskontoret. I utvärderingen redovisar Statskontoret slutsatsen att tingsrättssammanläggningarna har skapat domstolar med ökad judiciell och administrativ bärkraft. Statskontoret konstaterar vidare att de mål som ställts upp för sammanläggningarna har uppfyllts till stora delar. Bland annat bedömer Statskontoret att sammanläggningarna har skapat bättre förutsättningar för tingsrätterna att specialisera den dömande verksamheten. Regeringen har nyligen i en skrivelse redogjort för hur tingsrättsorganisationen ska utvecklas vidare (skr. 2007/08:117 En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation).</p>
<p>Den nuvarande länsrättsorganisationen anses generellt sett inte kunna leva upp till alla de krav som ställs på en ändamålsenlig organisation. Domstolsverket har därför i samråd med berörda domstolschefer gjort en översyn av länsrättsorganisationen och föreslagit att den bör bestå av betydligt färre och större domstolar. En ny organisation förväntas leda till kortare handläggningstider och en förhöjd kompetens, bl.a. i form av ökad specialisering. Rapporten har remitterats och majoriteten av remissinstanserna har ställt sig bakom den föreslagna lösningen. Regeringen har mot den bakgrunden gett Domstolsverket i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag om antalet länsrätter och deras geografiska spridning.</p>
<p>Reformering av det processuella regelverket</p>
<p>Det är viktigt att också rättegångsreglerna anpassas till tidens krav. Reglerna ska vara moderna och underlätta för dem som behöver vända sig till domstol och också bidra till att medborgarnas och andra aktörers berättigade krav på att få sin sak prövad inom rimlig tid kan tillgodoses. Reglerna ska vara flexibla så att handläggningen av ett mål kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. Samtidigt bör parternas ansvar för att målen drivs framåt betonas.</p>
<p>I syfte att modernisera rättegången i allmän domstol beslutade riksdagen år 2005 om en rad förändringar av rättegångsreglerna (prop. 2004/05:131 En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol). Det övergripande syftet med de nya reglerna är att skapa en förbättrad processordning i allmän domstol som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig handläggning av mål och ärenden. Det handlar bl.a. om ett bättre utnyttjande av modern teknik genom att möjliggöra deltagande via videokonferens och genom att spela in förhör på video. För att åstadkomma en ökad flexibilitet och därmed i större omfattning kunna anpassa handläggningen av ett mål till vad som behövs i det enskilda fallet mjukas kravet på muntlighet upp och det införs enhetligare regler för sammanträden. Ett antal bestämmelser syftar till att betona parternas ansvar för att målet drivs framåt. Särskilt kan nämnas skärpta regler angående tidsplaner och sammanställningar av parternas ståndpunkter samt ett ökat partsansvar för bevisningen. Vidare görs hovrättsprocessen mer ändamålsenlig genom att systemet med prövningstillstånd utvidgas och reglerna för hovrättens bevisupptagning förändras. Det innebär att hovrätten ges möjlighet att i större utsträckning grunda sin prövning på samma material som legat till grund för avgörandet i tingsrätten. Därmed tydliggörs att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans. Reformen förväntas leda till att den genomsnittliga handläggningstiden förkortas och risken för inställda förhandlingar minskar. Regeringen har beslutat att reformen ska träda i kraft den 1 november 2008.</p>
<p>I syfte att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål har åklagarens behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling utvidgats samt åklagaren getts en rätt att innan stämning utfärdas inhämta sådant yttrande från Kriminalvårdsmyndigheten som avses i 1 § lagen <a href="https://lagen.nu/1991:2041">(1991:2041)</a> om särskild personutredning i brottmål, m.m. (prop. 2001/02:147 Snabbare lagföring).</p>
<p>För att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen och därigenom stärka den enskildes rättssäkerhet övervägs även ändringar i rättegångsreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bland annat övervägs att flytta ner ytterligare måltyper från kammarrätt till länsrätt. Vidare har regeringen nyligen föreslagit att den pågående försöksverksamheten med videokonferens i förvaltningsdomstolarna ska permanentas och utvecklas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). I sammanhanget kan även nämnas att regeringen nyligen har beslutat om en översyn av förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag). I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det kan vidtas några åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till myndighetsprövningen.</p>
<p>Särskilda åtgärder för att tillgodose särskild snabbhet och särskild kompetens</p>
<p>Utöver allmänna reformer har en rad riktade åtgärder vidtagits för att tillgodose de krav på snabbhet och specialisering som ställts i olika sammanhang.</p>
<p>För att tillgodose kraven på snabbhet har olika lösningar valts. Som exempel på lösningar som syftar till att åstadkomma en snabbare handläggning kan nämnas att flera måltyper handläggs med förtur. Det gäller framför allt mål med unga och frihetsberövade, t.ex. målen enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Senast har prövningsordningen för vissa mål enligt lagen om elektronisk kommunikation reformerats med ikraftträdande den 1 januari 2008. Genom reformen införs regler om skyndsam handläggning och om preklusion av nya omständigheter och ny bevisning. För såväl migrationsmålen och vissa miljömål som målen enligt lagen om elektronisk kommunikation är andra instans slutinstans. På grundval av betänkandet En ny konkurrenslag (SOU 2006:99) har regeringen dessutom i en proposition (prop. 2007/08:135 En ny konkurrenslag) nyligen lämnat förslag som bl.a. syftar till att effektivisera konkurrenslagstillämpningen i domstol, t.ex. bestämmelser som ger incitament för företagen att medverka mer aktivt i den myndighetshandläggning som föregår domstolsprövningen. Slutligen kan nämnas att riksdagen våren 2007 antog regeringens förslag om inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a>. Den nya inriktningen innebär i korthet att merparten av länsstyrelsernas beslut enligt plan- och bygglagen, som nu överklagas till regeringen respektive allmän förvaltningsdomstol, i framtiden kommer att överklagas till miljödomstolarna. Syftet med reformen är bl.a. att få en kortare instanskedja för målen.</p>
<p>För att tillgodose kraven på specialisering har också olika lösningar valts. Exempelvis handläggs vissa immaterialrättsliga mål, sjörättsmål och tryckfrihetsmål av särskilt angivna tingsrätter. I vissa mål deltar särskilda ledamöter i dömandet. Det gäller t.ex. patentmålen där tekniska experter deltar och konkurrens- och marknadsföringsmålen liksom i nyss nämnda mål enligt lagen om elektronisk kommunikation där ekonomiska experter deltar. Migrationsmål, fastighetsmål och miljömål handläggs i särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vissa immaterialrättsliga, marknadsrättsliga, konkurrensrättsliga och arbetsrättsliga mål handläggs i specialdomstolar.</p>
<p>Flera måltyper är dessutom föremål för utredning. Här kan nämnas sexualbrottmålen och miljömålen; i sistnämnt fall är det fråga om organisations- och författningsändringar till följd av nyss nämnd reform på miljöområdet.</p>
<p>Det har dessutom ställts krav på särskilda åtgärder för ytterligare måltyper. Exempelvis har Svenskt Näringsliv framfört att det bör tillsättas en utredning som gör en bred översyn av processordningen på ett flertal för näringslivet viktiga områden. Det gäller områden av betydelse för konkurrensförhållandena på marknaden och företagandet nationellt och internationellt. Svenskt Näringsliv nämner särskilt konkurrensrätten, immaterialrätten, offentlig upphandling, elektronisk kommunikation och företagshemligheter. Svenskt Näringsliv anför bl.a. att det finns beröringspunkter mellan måltyperna i fråga samt att dessa tvister ställer höga krav på snabbhet och kvalitet, vilket i sin tur ställer krav på specialisering, särskild teknisk och annan kompetens, väl fungerande prejudikatbildning samt säkerställda resurser. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Svenska Föreningen för Industriellt Rättsskydd och Sveriges Patentbyråers Förening har ställt sig bakom begäran. Ytterligare ett exempel på måltyper där det finns krav på särskilda åtgärder är miljömålen. Det har beträffande dessa mål gjorts gällande att det finns ett behov av särskilda åtgärder för att säkerställa prejudikatbildningen till följd av redan beslutade reformer som innebär att Miljööverdomstolen blir slutinstans för ytterligare måltyper. Slutligen kan nämnas mål i allmän förvaltningsdomstol om elnätföretagens nättariffer. Energinätsutredningen lämnade nyligen i ett delbetänkande (SOU 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer) ett förslag om förhandsprövning av nättariffer. Förslaget innebär att det blir ännu viktigare att nätmyndighetens beslut prövas snabbt. Utredningen föreslår därför en översyn av reglerna för överklagande av beslut om skäligheten av nätföretagens intäkter i syfte att effektivisera domstolsprocessen och förkorta handläggningstiderna.</p>
<p>Analys av möjligheter till särskilda åtgärder inom ramen för nuvarande ordning</p>
<p>Omfattande förändringar har under senare år gjorts av tingsrättsorganisationen i syfte att möta de ökade kraven på domstolarna. Motsvarande åtgärder övervägs när det gäller länsrättsorganisationen. De aktuella organisationsförändringarna skapar förutsättningar för en kompetent och snabb prövning av alla i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar förekommande måltyper. Genom de beslutade reglerna om en modernisering av rättegången i allmän domstol erhålls dessutom en modernare och mer ändamålsenlig processordning som kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ytterligare åtgärder för modernisering av processen vid allmän domstol och av förvaltningsprocessen är under övervägande. Trots generella förbättringar kommer det även fortsättningsvis finnas behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper. Dessutom finns det måltyper som inte är inordnade i de allmänna domstolsorganisationerna och som därmed inte berörs av dessa reformer.</p>
<p>Hittills har som framgått olika lösningar valts i olika sammanhang för att tillgodose krav på exempelvis särskild snabbhet eller särskild kompetens i dömandet. Till en del har det naturligtvis sin förklaring i att olika typer av mål fordrar olika lösningar. Det är dock otillfredsställande att frågorna löses från fall till fall. Det finns en påtaglig risk för att helhetsbilden går förlorad och att det för just den måltyp som är föremål för utredning skapas långtgående särlösningar. Ett stort antal måltyper som omfattas av särlösningar och ett stort antal olika särlösningar riskerar att splittra domstolssystemet på ett icke önskvärt sätt. De särskilda åtgärderna får då inte heller avsedd effekt. Enligt regeringens mening är det därför av värde att i ett sammanhang överväga behovet av särskilda åtgärder för de vid domstol förekommande målen.</p>
<p>Förtroendet för rättsstaten förutsätter ett väl fungerande domstolssystem som kan tillhandahålla en effektiv och rättssäker domstolsprövning för alla måltyper, dvs. också måltyper som ställer särskilda krav på snabbhet och särskild kompetens. Den huvudsakliga väg som valts för att åstadkomma detta är en sammanhållen domstolsorganisation.</p>
<p>Varje rättsområde fordrar i varierande grad specialistkunskaper. Den sammanläggning av domstolar som har skett under senare år har skapat ökade möjligheter till specialisering för domare. Den yttersta formen av sådan specialisering är inrättandet av särskilda domstolar såsom fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. En sammanhållen domstolsorganisation säkerställer också att domarna vid sidan av specialiseringen har en bred generell kompetens, vilket är nödvändigt.</p>
<p>För att underlätta handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning kan man förstärka domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper.</p>
<p>På vissa områden som kräver specialistkunskaper är målunderlaget litet, vilket riskerar att utarma kompetensen vid domstolen, samtidigt som det finns en koppling till andra måltyper som gör att erfarenhet av en måltyp är av värde vid handläggning av en annan måltyp. En lösning för att säkerställa kompetensen kan i sådant fall vara att samla dessa måltyper vid en domstol. Vid särskilda domstolar inom de allmänna domstolsslagen är det i dessa fall möjligt att åstadkomma en samordning som innefattar också brottmål, vilka måste handläggas i allmän domstol.</p>
<p>En viktig del i ett väl fungerande domstolsväsende är att handläggningen av mål inte onödigt uppehålls utan att de kan avgöras i den takt de kommer in.</p>
<p>Den allmänna utgångspunkten för det nuvarande domstolssystemet är att det ska bestå av tre domstolsinstanser med tyngdpunkten i första instans, andra instans som överprövningsinstans och sista instans som prejudikatinstans. Första instans ska kunna avgöra alla måltyper oavsett storlek och svårighetsgrad på ett sätt som inte lämnar utrymme för tvekan angående domstolens kompetens. Genom de olika uppgifterna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som rättsbildningen säkerställs. För den övervägande delen av rättskipningen anses detta som en självklarhet.</p>
<p>Om det finns en viss målkategori som kräver särskilt snabb handläggning är det möjligt att åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om tidsfrister, förtur m.m. samt genom särskilda organisatoriska lösningar m.m. Även regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra instans leder typiskt sett till ett snabbare avgörande av målen. Det ger även andra instans förutsättningar att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta om hand de mål som kräver en fullständig prövning. Därutöver kan i speciella fall övervägas att begränsa möjligheterna att överklaga målen till Högsta domstolen eller Regeringsrätten. En annan möjlighet är att för vissa speciella fall införa s.k. språngrevision till högsta instans, dvs. målen prövas i första och sista instans. En sådan ordning kan övervägas exempelvis för mål som liksom de immaterialrättsliga registreringsmålen föregås av prövning i en starkt specialiserad prövningsmyndighet. En kort instanskedja med en bra prejudikatbildning är en fråga som också är intressant för sådana mål som prövas i miljödomstolarna. Denna fråga ingår i Miljöprocessutredningens (M 2007:04) uppdrag (dir. 2007:94 och dir. 2007:184).</p>
<p>En större organisation gör att det blir lättare att parera frånvaro bland personalen och personalförändringar, vilket kan innebära en ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. Det skapas också möjligheter att tillföra resurser respektive mål vid toppar respektive dalar i målflödet. Därmed kan en jämnare arbetsbelastning erhållas. Det innebär även ett mer rationellt utnyttjande av resurserna. Ur rekryteringssynpunkt är det dessutom generellt sett en fördel att personalen med tiden kan övergå till andra specialiteter och därmed ytterligare utveckla sin kompetens. En annan fördel med en sammanhållen organisation är att kostnaderna för administration kan hållas nere.</p>
<p>I några fall har andra lösningar valts, nämligen specialdomstolar. Ett genomgående motiv vid inrättandet av sådana domstolar har varit att skapa garantier för att det inom domstolen ska finnas tillräcklig sakkunskap på det materiella rättsområdet som dömandet ska omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål.</p>
<p>Under de senaste femton åren har flera specialdomstolar och nämnder avskaffats och målen förts över till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Till exempel har Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, Försäkringsöverdomstolen och den mellankommunala skatterätten avskaffats. Nyligen har Utlänningsnämnden lagts ner och nämndens uppgifter förts över till tre länsrätter och en kammarrätt. Det finns också förslag på att avskaffa Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten, se t.ex. Ds 1993:34 Specialdomstolarna i framtiden respektive SOU 2001:33 Patentprocessen m.m.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Mot bakgrund av det ovan anförda ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana.</p>
<p>Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. För de måltyper där en analys av behovet av särskilda åtgärder gjorts nyligen ska utredaren ta hänsyn till denna. Förslagen kan avse grupperingar av mål såsom mål som rör viss lagstiftning, t.ex. konkurrensrätt, eller vissa särskilt skyddsvärda objekt, t.ex. konsumenter eller barn och unga. Om utredaren för någon måltyp lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses.</p>
<p>De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren avstå från att lämna förslag på åtgärder i denna del och även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen.</p>
<p>Utredaren ska samråda med pågående utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget.</p>
<p>Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och ska utforma sina förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. I fråga om konsekvenser för företag ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:185/2007-12-20T12:00:00+01:002007-12-20T12:00:00+01:002007:185 Vissa polisiära arbetsmetoderJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska, med särskilt beaktande av rättssäkerhets- och integritetsskyddsaspekterna, förhållandena i andra länder och det internationella brottsbekämpande samarbetet, överväga vissa straffprocessuella och polisrättsliga frågor angående de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>· överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna bör ha möjlighet att i samband med s.k. infiltrationsoperationer ta del i planering och annan förberedelse eller utförande av vissa brott, när detta är nödvändigt för att förhindra eller avslöja allvarlig brottslighet,</p>
<p>· överväga i vilken utsträckning polisens och tullens rapporterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet samt åklagarnas åtalsplikt bör gälla i fråga om brott som kommer till myndigheternas kännedom i samband med infiltrationsoperationer,</p>
<p>· överväga i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna bör kunna använda sig av olika slag av provokativa åtgärder för att förmå en gärningsman att röja sig,</p>
<p>· överväga förutsättningarna för att i samband med infiltrationsoperationer gå in i annans bostad eller vidta andra åtgärder som i polisens eller tullens vanliga verksamhet hade krävt beslut om tvångsmedel,</p>
<p>· överväga en ändamålsenlig författningsreglering av sådan användning av tekniska spaningsmetoder som utgör ett intrång i enskildas integritet eller av andra skäl bör lagregleras,</p>
<p>· i ett delbetänkande överväga behovet av mer ändamålsenliga regler om inhämtningen av uppgifter om telemeddelanden, abonnemang eller mobiltelefoner inom polisens och tullens underrättelseverksamhet och under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman, och</p>
<p>· utifrån övervägandena lägga fram de förslag till lagändringar som han eller hon finner lämpliga.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas slutligt senast den 31 maj 2009.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>I arbetet med att upptäcka och beivra brott är det ibland nödvändigt att använda straffprocessuella tvångsmedel eller andra särskilda arbetsmetoder. Sådana metoder kan ibland innebära påtagliga ingrepp i enskildas personliga sfär. Av rättssäkerhets- och integritetsskyddsskäl är det av största vikt att metoder av detta slag ges en ändamålsenlig utformning och att regelverket kring metoderna utformas så att den enskildes rättssäkerhet kan tryggas och riskerna för missbruk minimeras. När det övervägs om det är lämpligt att införa nya sådana metoder eller att utvidga tillämpningsområdet för befintliga metoder ska den s.k. proportionalitetsprincipen beaktas. Det innebär att behovet alltid måste vägas mot det integritetsintrång som användandet av metoden kan innebära för den enskilde. Dessutom måste det säkerställas att den enskildes rättssäkerhet kan upprätthållas och att eventuellt missbruk eller annan felaktig användning av metoderna kan upptäckas och beivras samt att den enskilde har rimliga möjligheter att utnyttja den rätt till ersättning som kan föreligga. Detta gäller även vid överväganden om behovet av att i lag eller annan författning ange närmare förutsättningar för i viss mån redan använda arbetsmetoder.</p>
<p>En arbetsmetod som aktualiserar frågor av detta slag är s.k. infiltration av kriminella grupper och nätverk. Infiltrationsoperationer av både enklare och mer kvalificerat slag har under senare år fått ökad betydelse, i synnerhet i det internationella samarbetet mot gränsöverskridande och organiserad brottslighet som också svensk polis och tull deltar i. I operationerna deltar poliser och andra tjänstemän som uppträder under fiktiva identiteter och antagna roller (undercover operations). Sedan den 1 oktober 2006 kan svenska poliser på ansökan av anställningsmyndigheten tilldelas s.k. kvalificerade skyddsidentiteter. I Sverige saknas emellertid författningsbestämmelser om hur infiltrationsoperationer ska gå till. Det är därför inte alltid tydligt exempelvis vad en polisman, som har infiltrerat en kriminell grupp, får göra i samband med infiltrationsoperationen. I flera andra länder finns det däremot sådana bestämmelser. Det förekommer att bestämmelser av detta slag ger en polisman befogenhet att under infiltration handla på sätt som, om befogenheten inte hade funnits, hade utgjort brott.</p>
<p>Även andra former av kvalificerad dold spaning har ökat i betydelse i det internationella samarbetet, inte minst användningen av olika slag av tekniska spaningsmetoder. Dessa metoder har med den nya informationsteknologin utvecklats mycket snabbt. Till en allt lägre kostnad kan en allt större mängd ljud och bilder tas upp och liksom annat slag av information bevaras och behandlas. Som exempel på tekniska spaningsmetoder av detta slag kan nämnas användandet av kroppsmikrofoner och övervakning med hjälp av burna kameror. Ett annat exempel på en teknisk spaningsmetod är s.k. pejling, som innebär att det är möjligt att följa exempelvis ett fordons geografiska position och förflyttning på avstånd. Inte heller dessa arbetsmetoder är lagreglerade. Metoderna anses emellertid kunna användas i viss utsträckning utan särskilt lagstöd.</p>
<p>Bl.a. den snabba utvecklingen av mobil telefoni har inneburit nya tekniska möjligheter att genomföra pejling och liknande metoder. Därtill förekommer att de tekniska systemen för mobiltelefoni numera registrerar bl.a. mobiltelefoners position och andra uppgifter om telemeddelanden. Det förekommer också att polisen och tullen, i syfte att kartlägga brottslig verksamhet och i övrigt arbeta brottsförebyggande, med tillämpning av bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation begär ut uppgifter om telemeddelanden från operatörerna. Det kan vara fråga om uppgifter om vilka samtal som har förekommit, däremot inte uppgifter om innehållet i samtalen. Såväl tekniken kring elektronisk kommunikation som polisens och tullens underrättelseverksamhet har genomgått stora förändringar under senare år. Mot den bakgrunden har det uppkommit frågor bl.a. om den angivna bestämmelsen numera är ändamålsenligt utformad. En utredning har nyligen lämnat förslag till hur ett EG-direktiv om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Förslaget innebär att uppgifter ska lagras hos operatörerna i ett år (SOU 2007:76). Även mot den bakgrunden finns det anledning att överväga förutsättningarna för utlämnande av uppgifter om telemeddelanden.</p>
<p>Åtgärder som företas inom ramen för dold spanings- och utredningsverksamhet, däribland infiltrationsåtgärder och olika slag av tekniska spaningsmetoder, kan innebära ingrepp i enskildas personliga sfär. Åtgärderna genomförs i hemlighet eller på så sätt att de som utsätts för åtgärderna vilseleds om åtgärdernas verkliga innebörd. De som utsätts för åtgärderna har således inte möjlighet att, såsom vid öppen tvångsmedelsanvändning, få åtgärderna prövade av domstol eller på annat sätt. Inte minst infiltrationsåtgärder kan i vissa fall ge upphov till så betydande rättssäkerhets- och integritetsskyddsfrågor att starka skäl talar för en lagreglering för sådana fall. En sådan lagreglering skulle också ligga i linje med Europarådets ministerkommittés rekommendation (Rec [2005] 10) om användandet av särskilda undersökningsmetoder i fråga om allvarlig brottslighet inbegripet terroristhandlingar. Medlemsländerna rekommenderas där att med lagstiftning och tillhandahållande av resurser möjliggöra användningen av särskilda undersökningsmetoder men även att säkerställa judiciell eller annan oberoende kontroll av användningen av dessa metoder.</p>
<p>En särskild metod att skaffa bevisning om brott är s.k. provokation. I andra med Sverige jämförbara länder har tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna getts uttryckliga befogenheter att företa provokativa åtgärder som, om sådana befogenheter inte hade funnits, hade utgjort brott. Det kan handla om att polisen aktivt förmår en brottsmisstänkt person att begå ett brott som röjer att han eller hon har begått eller håller på att begå ett annat, mera allvarligt brott. Riksåklagaren har nyligen, efter samråd med Rikspolisstyrelsen och Tullverket, tagit fram riktlinjer för handläggning av provokativa åtgärder och därigenom väsentligt stärkt de brottsbekämpande myndigheternas beredskap och möjligheter att genomföra effektiva och rättssäkra provokationsoperationer (se Riksåklagarens riktlinjer 2007:1 Handläggning av provokativa åtgärder, men även RättsPM 2007:4 Provokativa åtgärder). I Sverige finns det dock inte någon uttrycklig författningsreglering av i vad mån de brottsbekämpande myndigheterna får använda sig av provokationer eller av den straffrättliga betydelsen av att ett brott kommit till efter provokation. Viss provokation anses enligt allmänna principer vara tillåten (s.k. bevisprovokation), medan annan provokation anses vara otillåten (s.k. brottsprovokation). Gränsen mellan det ena och det andra slaget av provokation är emellertid inte alltid lätt att bestämma och tillämpa i konkreta fall. Det finns inte heller i den juridiska doktrinen någon i alla delar enhetlig syn på denna gränsdragning liksom inte heller på frågor om myndigheternas rapporterings-, anmälnings-, ingripande- och åtalsplikt samt straffansvar för en framprovocerad gärning (se SOU 2003:74 s. 113 ff.). Av rättssäkerhetsskäl finns det anledning att överväga en lagreglering även i denna del. Också effektivitetsskäl kan tala för en lagreglering.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Deltagande i andras brottsliga aktiviteter</p>
<p>Svensk polis eller tull har i dag inte någon uttrycklig befogenhet att i samband med infiltrationsoperationer företa åtgärder som utgör en brottslig handling. En polisman som har infiltrerat en kriminell gruppering som förbereder t.ex. ett grovt rån eller ett grovt narkotikabrott kan emellertid behöva göra sig skyldig till straffbara gärningar om han eller hon ska kunna delta i förberedelserna för brottet, trots att deltagandet egentligen syftar till att förhindra att det planerade brottet fullbordas.</p>
<p>Ett annat problem som kan uppkomma i samband med infiltrationsåtgärder sammanhänger med att svensk polis som huvudregel är skyldig att rapportera, anmäla och ingripa mot brott som kommer till dess kännedom och att svenska åklagare som huvudregel är skyldiga att väcka åtal när konstaterade brott hör under allmänt åtal. Har en polisman infiltrerat en kriminell gruppering, kan de tjänstemän som deltar i operationen vara skyldiga att rapportera och även ingripa mot ett mindre brott som kan konstateras i samband med operationen, trots att rapporteringen med åtföljande ingripande och åtal kan medföra att polismannens identitet röjs och att hela infiltrationsoperationen därmed går om intet. Visserligen anses gripande, förhör och andra åtgärder kunna skjutas upp genom s.k. interimistisk passivitet, men det ska då säkerställas att ett ingripande sker vid ett senare tillfälle.</p>
<p>Den nuvarande ordningen innebär således att tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter inte kan infiltrera kriminella grupperingar i många situationer där detta synes ha kunnat göras i andra länder. Därmed minskar svensk polis möjligheter att delta i det internationella samarbetet och det brottsbekämpande arbetet riskerar att hämmas.</p>
<p>Mot den redovisade bakgrunden finns det anledning att överväga behovet av lagregler som ger tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter bättre möjligheter att infiltrera kriminella grupper och som samtidigt klarlägger förutsättningarna för infiltrationsoperationer. I dessa överväganden bör ingå en noggrann analys av lämpligheten av olika slag av infiltrationsåtgärder, en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen, de eventuella risker från rättssäkerhets- och integritetsskyddsperspektiv som sådana åtgärder kan medföra och behovet av förhands- eller efterhandskontroll av åtgärderna. Vidare bör utredaren överväga dels de straffrättsliga konsekvenserna för de medverkande, dels avgränsningen av de handlingar som medverkan får avse med hänsyn till handlingarnas typ och allvarlighet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>· inhämta information om förekommande lagreglering och praxis i de övriga nordiska länderna och de ytterligare länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget,</p>
<p>· överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna i samband med kriminalunderrättelseverksamhet eller under förundersökningar bör kunna infiltrera kriminella grupperingar och därvid delta i planering, annan förberedelse eller utförande av brott,</p>
<p>· överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna vid infiltrationsoperationer bör kunna ta hjälp av enskilda privatpersoner, också när dessa förutsätts ta del i brottslig verksamhet,</p>
<p>· överväga om det finns anledning att begränsa polisens och tullens rapporterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet samt åklagarnas åtalsplikt avseende brott som uppmärksammas i samband med infiltrationsoperationer i den utsträckning det behövs för att angelägen brottsbekämpande verksamhet inte ska skadas,</p>
<p>· överväga rättssäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. huruvida tillstånd till mera långtgående infiltrationsåtgärder bör krävas i förhand och om särskild intern eller extern kontroll över åtgärderna kan behövas i efterhand, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Provokativa åtgärder</p>
<p>Svensk polis och tull har redan i dag visst utrymme att vidta s.k. provokativa åtgärder. Åtgärderna måste dock utformas så att de inte kommer i konflikt med någon straffbestämmelse eller andra författningar. Bland annat får en provokativ åtgärd inte innebära anstiftan till brott. Någon författningsreglering om vad som utgör en tillåten respektive otillåten provokation i brottsbekämpande syfte finns dock, som ovan har nämnts, inte.</p>
<p>Inte minst erfarenheterna från andra länder visar att provokativa åtgärder, också av ett mer kvalificerat slag, kan vara en värdefull metod för att avslöja svårutredd och allvarlig brottslighet. Det förhållandet att de straffrättsliga förutsättningarna för provokativa åtgärder inte är fastslagna i lag minskar dock metodens användbarhet för svenskt vidkommande. Detta medför också risker från rättssäkerhetssynpunkt, såväl för brottsmisstänkta som för polismän och andra tjänstemän inom den brottsbekämpande verksamheten.</p>
<p>Det finns därför anledning att överväga införandet av en lagreglering som tydliggör i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna ska ha möjlighet att företa provokativa åtgärder. Övervägandena bör innefatta även frågan om det bör få förekomma provokation som framkallar ett brott som, om provokationen inte hade förekommit, aldrig hade begåtts. Övervägandena ska föregås av en analys av provokativa åtgärders lämplighet i bl.a. ett rättssäkerhets- och integritetsskyddsperspektiv samt en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>· inhämta information om rättsläget i de övriga nordiska länderna samt övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget,</p>
<p>· analysera Europadomstolens praxis i denna fråga, särskilt vad avser rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen,</p>
<p>· mot bakgrund av hur provokativa åtgärder används i andra länder, det internationella samarbetet och Europakonventionens krav överväga i vilken utsträckning de svenska brottsbekämpande myndigheterna bör kunna använda provokativa åtgärder,</p>
<p>· särskilt överväga i vad mån det bör få förekomma sådan provokation som i dag inte är lovlig och som kan leda till att den provocerade personen begår ett brott som, provokationen förutan, inte hade begåtts,</p>
<p>· överväga hur ett framprovocerat brott bör bedömas straffrättsligt och i vad mån det bör omfattas av polisens och tullens rapporterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet och åklagarens åtalsplikt,</p>
<p>· överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. i vilken utsträckning det bör krävas förhandstillstånd till mer kvalificerade provokationsåtgärder och om särskild intern eller extern kontroll kan behövas i efterhand, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Tvångsmedelsliknande situationer</p>
<p>Varje medborgare är enligt regeringsformen skyddad gentemot olika slag av intrång från det allmänna, t.ex. husrannsakan. Skyddet får inskränkas men endast under vissa i regeringsformen angivna förutsättningar. Bestämmelserna om husrannsakan och andra straffprocessuella tvångsmedel utgör exempel på sådana inskränkningar. En infiltrationsoperation i underrättelsesyfte eller inom ramen för en förundersökning utgör i och för sig inte ett sådant intrång som avses i regeringsformen. Infiltrationen kan emellertid ge upphov till effekter som står effekterna av straffprocessuella tvångsmedel nära. Det sammanhänger med att de polismän som deltar i infiltrationen döljer att de är poliser och uppträder under fiktiva identiteter och i antagna roller. Det kan t.ex. inträffa att en polisman som har infiltrerat en kriminell gruppering i samband med operationen blir inbjuden till en bostad och det står klart att inbjudan aldrig hade lämnats om polismannens rätta identitet hade varit känd. Situationen kan då - i synnerhet om polismannen antar inbjudan i syfte att skaffa sig kunskap om förhållandena inne i bostaden - komma att likna situationen vid en husrannsakan. Ett annat exempel är att en polisman i samband med en infiltration får tillgång till föremål som han eller hon inte hade fått tillgång till om hans eller hennes rätta identitet hade varit känd. Den situationen kan uppvisa vissa likheter med beslag.</p>
<p>I andra länder har det införts särskilda bestämmelser för situationer av detta slag. I svensk rätt saknas sådana särskilda regler såväl när infiltration företas inom ramen för förundersökningar om brott som när den sker inom ramen för polisens underrättelseverksamhet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>· inhämta information om vad som i detta avseende gäller i övriga nordiska länder samt andra länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget,</p>
<p>· överväga förutsättningarna för att i samband med infiltrationsoperationer vidta åtgärder som i polisens vanliga verksamhet skulle ha krävt ett beslut om användande av tvångsmedel,</p>
<p>· överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. vem som bör fatta beslut om åtgärderna i olika situationer, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Författningsreglering av tekniska metoder</p>
<p>Vid infiltrationsoperationer, men även vid andra slag av polis- eller tulloperationer, används olika tekniska metoder för att inhämta och bevara information. Det handlar främst om tekniska metoder för att ta upp bild och ljud med kameror och mikrofoner eller bestämma ett föremåls geografiska position genom s.k. pejling.</p>
<p>I de fall användningen av en teknisk metod utgör ett ingrepp i det skydd som regeringsformen och Europakonventionen ger den enskilde mot intrång från det allmännas sida ska användningen ha stöd i lag för att vara tillåten. På det straffprocessuella området har detta skett genom att sådan användning har reglerats som ett tvångsmedel. Tekniska metoder kan dock användas på många olika sätt och all användning av sådana metoder i brottsbekämpande syfte utgör inte ett sådant ingrepp i enskildas sfär som kräver stöd i lag. Ibland kan användningen av en viss teknisk metod förutsätta något slag av ingrepp, t.ex. en husrannsakan som möjliggör anbringandet av pejlingsutrustning i ett fordon. Detta ingrepp kan i sådana fall vara att anse som ett tvångsmedel, även om en användning av pejlingsutrustningen i sig inte skulle behöva vara det.</p>
<p>I sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22) redovisar Integritetsskyddskommittén de utredningar som tidigare har lämnat olika förslag till ytterligare lagreglering av användning av tekniska spaningsmetoder. Kommittén anser för sin del att det i ett integritetsperspektiv finns starka skäl att förorda att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för en reglering. Kommittén pekar på några aspekter som den anser är viktiga att beakta vid en översyn som tar sikte på en sådan reglering, bl.a. bör regleringen vara så teknikneutral som möjligt och undvika att uttömmande ange vilka metoder som avses.</p>
<p>Mot den redovisade bakgrunden bör det övervägas i vad mån användning av skilda slag av tekniska spaningsmetoder innebär sådana påtagliga intrång i enskilds sfär att användningen bör regleras i lag.</p>
<p>Som angetts i det föregående förekommer det att de brottsutredande myndigheterna med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation begär ut vissa uppgifter om telemeddelanden från operatörerna. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i ett delbetänkande (SOU 2005:38) föreslagit bl.a. att den nämnda bestämmelsen ska upphävas och att det i stället i rättegångsbalken ska införas bestämmelser om användning av hemlig teleövervakning innan det finns någon som är skäligen misstänkt för brott. I delbetänkandet föreslås också att myndigheterna ska kunna få ut abonnemangsuppgifter inklusive uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle, även vid misstanke om brott som i det aktuella fallet endast bedöms föranleda ett bötesstraff. En i viss mån motsvarande bestämmelse finns redan i dag i 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommunikation. Den bestämmelsen är dock mera begränsad, bl.a. därför att den kan tillämpas enbart vid utredning om brott som kan föranleda annan påföljd än böter. Delbetänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet. Det kan emellertid redan nu konstateras att det finns ett operativt behov av att kunna inhämta vissa uppgifter om telemeddelanden även inom ramen för polisens och tullens underrättelseverksamhet. Situationen liknar då ofta förhållandena under ett tidigt förundersökningsskede. Det är därför inte tillfyllest att ersätta nuvarande bestämmelse i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation med en reglering i rättegångsbalken. Inom ramen för polisens underrättelseverksamhet kan det också finnas ett behov av att få tillgång till abonnemangsuppgifter. Mot den bakgrunden finns det anledning att i ett sammanhang överväga behovet av ändamålsenliga regler om inhämtande av uppgifter dels inom polisens och tullens underrättelseverksamhet, dels under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>· inhämta information om rättsläget i övriga nordiska länder samt de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget,</p>
<p>· göra en analys av Europadomstolens praxis till den del denna kan vara av betydelse för användningen av tekniska spaningsmetoder, särskilt vad avser rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen,</p>
<p>· överväga i vad mån den användning av tekniska metoder som i dag förekommer hos de brottsbekämpande myndigheterna bör regleras i lag och därvid även, efter en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen, överväga om en sådan reglering bör medge vissa ingrepp som annars förutsätter beslut om straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. i samband med att teknisk utrustning ska installeras,</p>
<p>· överväga behovet av författningsreglering när det gäller polisens och tullens möjligheter att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med egna tekniska hjälpmedel i syfte att identifiera viss teknisk utrustning, t.ex. en mobiltelefon,</p>
<p>· överväga behovet av mer ändamålsenliga regler om olika former av inhämtning av uppgifter om telemeddelanden, abonnemang och mobiltelefoner (t.ex. uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med en viss basstation under en tidsperiod, s.k. basstationstömning, eller uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med ett visst telefonnummer eller en viss telefon under en tidsperiod eller uppgifter om vem som har haft en viss IP- adress vid ett visst tillfälle) dels inom polisens och tullens underrättelseverksamhet, dels under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman,</p>
<p>· överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. vem som bör fatta beslut om användning av tekniska metoder i olika situationer, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Vid utarbetandet av lagförslag ska utredaren så långt möjligt välja en teknikneutral reglering. Utredaren ska vidare utgå från att den nuvarande bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation som tar sikte på de brottsutredande myndigheternas tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar (se 6 kap. 22 § första stycket 3) ska ersättas med en annan lagreglering. Utredaren ska också utgå från att det ska vara möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till abonnemangsuppgifter (se 6 kap. 22 § första stycket 2), inklusive uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle, även vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bör föranleda ett bötesstraff (jfr förslaget i SOU 2005:38).</p>
<p>Andra frågor</p>
<p>Om det bedöms ändamålsenligt och ryms inom tiden för uppdraget, får utredaren ta upp och lämna förslag i andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser</p>
<p>Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och för enskilda. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU.</p>
<p>Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med de brottsbekämpande myndigheterna och andra myndigheter i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.</p>
<p>Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 19 juni 2008 redovisa resultatet av sina överväganden när det gäller polisens och tullens möjligheter till inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation med egna tekniska hjälpmedel samt inhämtning av uppgifter om mobiltelefoner, telemeddelanden och abonnemang inom polisens och tullens underrättelseverksamhet och under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman.</p>
<p>Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:111/2007-07-19T12:00:00+01:002007-07-19T12:00:00+01:002007:111 Radiofrekvensanvändning och elektronisk kommunikationNäringsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 juli 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska undersöka behovet av ändrade regler för att tillämpa allmän inbjudan till ansökan vid tillståndsgivning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation, LEK. Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande för att skilja intresserade åt, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Utredaren ska vid behov lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen. Om utredaren finner att nuvarande regler som ligger till grund för tillståndens längd inte är ändamålsenliga ska förslag till förändringar lämnas.</p>
<p>Utredaren ska även undersöka behovet av ändrade bestämmelser för överlåtelse av tillstånd.</p>
<p>Utredaren ska vidare formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation. Utredaren ska också utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation i stort. Om bedömningen är att det finns brister i nuvarande system med täckningskrav, ska utredaren föreslå alternativa former för att uppnå täckning.</p>
<p>Utredaren ska undersöka behovet av ändrade regler för de radioanvändare som i dag inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK.</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjudningsförfaranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK.</p>
<p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Målen för sektorn elektronisk kommunikation är följande. Enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt pris och kvalitet för dessa tjänster. Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov.</p>
<p>Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt genom att internationell harmonisering främjas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228).</p>
<p>Tillgången till radiofrekvenser kan jämföras med tillgången till mark. Det finns en ändlig mängd tillgänglig vid varje tillfälle. Frekvenserna förbrukas inte vid användning, men mycket av användningen bygger på ensamrätt att använda ett visst radiofrekvensutrymme.</p>
<p>Eftersom radiovågorna breder ut sig obehindrade av nationsgränser behövs internationella regler som förhindrar skadlig radiostörning. På global nivå fastställer Internationella teleunionen (ITU) det internationella radioreglementet som reglerar hantering av störningar över nationsgränser. I radioreglementet fördelas frekvensutrymme till en eller flera typer av radioanvändning som därmed får skydd mot skadlig störning. Radioreglementet är ett internationellt bindande avtal.</p>
<p>På europeisk nivå utpekas och harmoniseras frekvensanvändningen genom Conférence Européenne des Administrations des Postes et Télécommunications (CEPT). Dessutom kan man inom EU fatta bindande harmoniseringsbeslut om användningen av radiospektrum.</p>
<p>Utöver dessa internationella avtal och rekommendationer träffar Sverige bilaterala koordineringsavtal med andra länder för att undvika skadlig radiostörning. Dessa kan avvika både från radioreglementet och eventuella harmoniseringsbeslut.</p>
<p>Att fatta beslut om tilldelning av radiospektrum hör till den nationella kompetensen. Till grund för beslut om tilldelning finns en grundläggande frekvensplan för landet. Frekvensplanen har formen av ett allmänt råd som ges ut av myndigheten på radioområdet, Post- och telestyrelsen, PTS. Planen är alltså inte bindande utan endast vägledande.</p>
<p>PTS fattar beslut om rätt att använda radiosändare och meddelar tillstånd. Tillstånd att använda radiosändare ska avse viss radioanvändning. Det kan i samband med tilldelning även finnas tillståndsvillkor på en mer detaljerad nivå såsom täckningskrav, teknikval samt andra tekniska krav. Sådana frågor kan dock lämnas öppna för tillståndshavaren att bestämma själv i viss utsträckning. I vissa frekvensband krävs inga tillstånd.</p>
<p>Grundprincipen vid tillståndsprövning är att den som ansöker om ett tillstånd som avser ett frekvensutrymme ska beviljas detta (3 kap. 6 § LEK). Det är den s.k. positiva inriktningens princip. Om det är fler än en sökande så gäller principen att den som ansöker först har företräde. Intresseavvägningar kan emellertid behöva göras mot bakgrund av ett ökat behov av radiofrekvenser i samhället och ett behov av balans mellan olika sektorer och användningsområden. En av bedömningsgrunderna när beslut fattas om frekvenstilldelning är därför att det ska vara fråga om en effektiv användning av frekvensutrymmet (3 kap. 6 § första stycket 3 LEK). Om det finns flera intresserade är det därför inte tillfredsställande vare sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av högsta möjliga frekvenseffektivitet att den som först kommer in med en ansökan alltid blir den som får tillstånd. De överväganden som avses torde i första hand gälla mellan olika slags radioanvändningar och inte mellan olika aktörer för samma slag av radioanvändning.</p>
<p>Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får enligt 3 kap. 7 § LEK begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Ett beslut att begränsa antalet tillstånd ska omprövas så snart det finns anledning till det.</p>
<p>När det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd till alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, ska prövning ske efter allmän inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas (se 3 kap. 8 § LEK).</p>
<p>Konvergensen inom sektorn för elektronisk kommunikation innebär att man i allt högre utsträckning kan använda olika typer av tekniker för att leverera samma typ av innehåll. Exempelvis kan man i dag se på TV i mobiltelefonen och "tala i telefon" genom datorn. Detta gör det mer problematiskt att föreskriva vilken form av tjänst som ska tillhandahållas inom ett visst frekvensutrymme.</p>
<p>Teknikutvecklingen har lett till att det numera finns radioutrustning som bättre än tidigare kan användas parallellt med annan utrustning utan att det uppkommer skadlig störning. Detta minskar behovet av att specificera vilka tekniker som får användas, i syfte att minimera skadlig störning. PTS har sedan en tid börjat införa delvis teknikneutrala villkor. Myndigheten har också meddelat tillstånd som avser elektronisk kommunikation utan att specificera någon särskild tjänst, som t.ex. mobil telefonitjänst.</p>
<p>Enligt 3 kap. 11 § LEK kan krav på täckning och utbyggnad inom landet anges som villkor för tillstånd att använda radiosändare. Vid ett allmänt inbjudningsförfarande enligt 3 kap. 8 § LEK kan vid en s.k. skönhetstävling erbjudanden om täckning över landet anges som en urvalsgrund eller en kvalifikationsgrund. Detta gör det möjligt för PTS att ställa krav om täckning över landet för viss radioanvändning.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Tillståndsprövning och överlåtelse av tillstånd</p>
<p>Allt snabbare tekniska landvinningar, konvergens, alltmer avancerad radioteknik, samt ökad efterfrågan på radiofrekvenser i samhället, gör att kravet på en ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som en förutsättning för ett inbjudningsförfarande kan ifrågasättas. Möjligheten att definiera vad som är en ny eller väsentligt ändrad radioanvändning blir som en följd av konvergensen allt svårare. Detta återspeglas även i PTS ökade användning av inslag av teknik- och tjänsteneutralitet i tillståndsvillkoren. Denna utveckling pågår i större eller mindre omfattning inom hela EU.</p>
<p>En stor del av de tillstånd som gäller för radiofrekvensanvändning är förenade med krav på vilka tjänster som ska tillhandahållas och vilken teknik som ska användas. Resultatet blir att den myndighet som utfärdar tillstånden måste bedöma hur stort frekvensutrymme som behövs för olika tjänster och tekniker. Utvecklingen av nya tekniker och tjänster som behöver tillgång till radiofrekvenser sker mycket snabbt. Många av dessa tekniker och tjänster är helt oprövade, och deras marknadspotential okänd. Detta sammantaget gör att det är olämpligt att tillståndsmyndigheten beslutar om den optimala fördelningen av frekvenser mellan olika tekniker och tjänster.</p>
<p>Nuvarande lagstiftning innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som möjliggör en tillämpning av inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning, såvida inte det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Vid tillkomsten av lagen <a href="https://lagen.nu/1993:599">(1993:599)</a> om radiokommunikation uttalades att detta kan kräva särskild lagstiftning (prop. 1992/93:200 s. 212- 213).</p>
<p>Bestämmelser om inbjudningsförfarande infördes först 1999 i lagen om radiokommunikation (se prop. 1997/98:167 s. 8 f). Möjligheten att använda inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning begränsades dock till fall då frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Frågan om annan befintlig radioanvändning reglerades inte. Frågan behandlades inte heller i förarbetena och inte heller i förarbetena till LEK.</p>
<p>PTS inkom den 12 februari 2007 till regeringen med en promemoria med önskemål om ändringar av LEK (N2007/1690/ITP). I skrivelsen tar PTS upp problem med tillämpningen av lagen. PTS anser att regeringen bör föreslå en ändring av bestämmelsen om när myndigheten ska initiera en prövning att meddela tillstånd efter en allmän inbjudan till ansökan (3 kap. 8 § LEK). I första hand anger PTS som skäl att distinktionen mellan befintlig och ny eller väsentligt förändrad radioanvändning inte låter sig göras i ljuset av den tekniska utvecklingen.</p>
<p>PTS anser dessutom att regeringen bör föreslå att upplåtelse (uthyrning) av tillstånd uttryckligen bör tillåtas genom en ändring av 3 kap. 23 § LEK. Detta menar PTS skulle bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande samt till en bättre fungerande andrahandshandel med radiofrekvenser.</p>
<p>Tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation</p>
<p>Radiobaserade nät ger en bra yttäckning för kommunikationen, vilket är eftersträvansvärt i glest bebodda områden där det kan vara alltför kostsamt att dra fram fasta ledningar till var och en. PTS meddelar tillstånd för de allra flesta radiobaserade användningar och har således en möjlighet att ställa upp täckningskrav för tillståndshavaren. Täckningskrav kan avse befolkningstäckning eller yttäckning.</p>
<p>För närvarande finns inget uttalat politiskt mål avseende tillgängligheten i olika delar av landet när det gäller mobil eller annan trådlös kommunikation specifikt. Däremot finns den allmänna politiska bedömningen att hushåll och företag i alla delar av Sverige inom de närmaste åren bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). I en senare proposition fullföljdes den IT-politiska inriktningen genom målet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142).</p>
<p>Dessutom finns det uttalanden om tillgänglighet i förarbeten. Den 8 december 1999 beslutade riksdagen (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 22, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85) om vissa ändringar i dåvarande telelagen <a href="https://lagen.nu/1993:597">(1993:597)</a>. Genom ändringarna möjliggjorde riksdagen att tillstånd enligt telelagen skulle kunna förenas med krav på god tillgänglighet, vilket inkluderar bland annat täckning. Telelagen innehöll inte då några uttryckliga bestämmelser om detta. Regeringen uttalade samtidigt att god tillgänglighet och regional balans var en väsentlig del av de då gällande telepolitiska målen.</p>
<p>Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utforma ett politiskt mål för tillgänglighet till mobila och andra trådlösa elektroniska kommunikationstjänster, exempelvis trådlöst bredband, som riktar sig till slutanvändare i olika delar av landet. Tillgängligheten beror huvudsakligen på vilken fysisk täckningsgrad näten har, men kan också självfallet påverkas av kostnaden för konsumenten.</p>
<p>En planerad men ännu inte beslutad, utredning om bredband i små orter och på landsbygd, kommer att lämna förslag till utformning av nya stödinsatser som främjar utbyggnad i eftersatta områden i Sverige. Utgångspunkten är att stödet ska vara teknikneutralt. T.ex. mobila accessformer och radioburna förbindelser bör godtas om överföringskapaciteten är tillräcklig.</p>
<p>Sverige har genom täckningskrav på operatörerna, i ett internationellt perspektiv, uppnått en relativt sett god befolkningstäckning för bland annat mobilnäten. I ett land som Sverige som har stora ytor med låg befolkningstäthet är det emellertid ofrånkomligt att det finns delar där det inte är företagsekonomiskt lönsamt för exempelvis en mobiloperatör att bygga ut sitt nät. Systemet med att förena radiotillstånd med statliga villkor om täckningskrav är en av flera tänkbara mekanismer för att uppnå täckning i de områden där operatörer sannolikt inte skulle erbjuda detta på kommersiell väg. Dagens system med tillämpning av täckningskrav behöver därför utvärderas.</p>
<p>Avgifter för offentlig radiofrekvensanvändning</p>
<p>PTS fick i december 2006 i uppdrag att analysera och redovisa om och i vilken omfattning radiofrekvensanvändningens effektivitet skiljer sig åt mellan de tillståndshavare som betalar avgifter för sitt tillståndsinnehav respektive de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin radioanvändning enligt 3 kap. 3 § LEK. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2007. Försvarsmakten är en mycket stor radiofrekvensanvändare och det är därför av intresse att utreda möjligheterna att effektivisera användningen även av dessa frekvenser.</p>
<p>Sekretesskydd vid inbjudningsförfarande</p>
<p>PTS har i sitt remissvar över Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) framfört behov av ändrade bestämmelser avseende sekretess när det gäller inbjudningsförfaranden. PTS uppfattning är att det finns behov av en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i ansökningar i inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK, med hänvisning till det allmännas ekonomiska intresse. Myndigheten menar att ett inbjudningsförfarande enligt LEK kan likställas med ett upphandlingsförfarande enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Övervägandena ska göras utifrån en analys av vad som ligger i begreppen ny och väsentligt ändrad radioanvändning.</p>
<p>Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser det skulle få om kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning tas bort. Effekterna för befintliga tillståndshavare ska särskilt beaktas.</p>
<p>Om utredaren kommer fram till att det finns behov av ändringar i 3 kap. 8 § LEK ska utredaren lämna de förslag som utredaren finner lämpliga. Om analysen visar att det finns behov av ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen ska utredaren föreslå sådana ändringar. Utredaren ska föreslå övergångslösningar som tillvaratar befintliga tillståndshavares intressen.</p>
<p>En angränsande fråga av stor betydelse för operatörerna och för hur väl marknaden fungerar är tillståndens längd. Utredaren ska därför analysera hur en rimlig ekonomisk livslängd för ett radiotillstånd kan fastställas. Om utredaren finner att de nuvarande regler som ligger till grund för beslut om tillståndstidens längd inte är ändamålsenliga, ska förslag till ändrade bestämmelser lämnas.</p>
<p>I 3 kap. 23 § första stycket LEK anges att tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare får överlåtas efter medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet, förutsatt att vissa krav är uppfyllda. Utredningen ska bedöma om även uthyrning av tillstånd eller del av tillstånd bör kunna ske efter medgivande av tillståndsmyndigheten. Om utredaren finner att det vore lämpligt ska förslag lämnas om detta. Utredaren kan även lämna förslag till övriga ändringar i bestämmelsen.</p>
<p>Analyserna ska bygga på främjandet av en effektiv konkurrens, en effektiv frekvensanvändning, möjligheten att skapa internationellt harmoniserade tjänster, näringslivets möjligheter till innovation samt marknadens krav på framförhållning för dess investeringsbenägenhet.</p>
<p>Utredaren ska utarbeta ett förslag till politiskt mål för tillgängligheten i landet till mobila och andra trådlösa elektroniska kommunikationstjänster som riktar sig till slutanvändare. Målet ska utformas utifrån de geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar som råder. Målet ska kunna tjäna som vägledning för tillämpande myndigheter. En aspekt som utredaren ska ha med är möjligheten att kunna nå samhällets nödtjänster. Utredaren ska utforma målet så att det i största möjliga utsträckning kan följas upp och utvärderas.</p>
<p>Utredaren ska dessutom utvärdera vilka samhällsekonomiska effekter nuvarande system med täckningskrav har haft för tillgången till mobil och trådlös kommunikation i samhället. Om utredaren finner brister i nuvarande system ska förslag till alternativa former lämnas.</p>
<p>Utredaren ska beakta resultaten av PTS redovisning av radioanvändningens effektivitet hos de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK. Utredaren ska bedöma om det finns skäl att förändra reglerna för dessa användare, och i så fall föreslå ändringar.</p>
<p>Det råder viss oklarhet om bestämmelsen i 6 kap. 2 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> till skydd för det allmännas ekonomiska intresse är tillämplig vid inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK. Utredaren bör ta ställning till vad som ska gälla på detta område och lämna de författningsförslag som behövs i enlighet med sitt ställningstagande.</p>
<p>Utredaren ska ta hänsyn till att grundlagarna innehåller bestämmelser som är av betydelse för radiofrekvensanvändningen. Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Det ingår inte heller i uppdraget att föreslå ändringar i den dubbla tillståndsplikten för radio och TV som följer av 3 kap. 6 § andra stycket LEK.</p>
<p>Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som övervägandena ger upphov till.</p>
<p>Utredaren ska redovisa de statsfinansiella konsekvenserna av samtliga förslag. Om förslagen medför utgiftsökningar för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.</p>
<p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska ta hänsyn till den pågående processen inom EU att revidera de direktiv som ligger till grund för bl.a. LEK.</p>
<p>Utredaren ska samråda med den planerade utredningen om bredband i små orter och på landsbygd.</p>
<p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.</p>
<p> (Näringsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:49/2006-05-18T12:00:00+01:002006-05-18T12:00:00+01:002006:49 Genomförande av EG:s direktiv om lagring av trafikuppgifterJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 maj 2006</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare får i uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentens och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG skall genomföras i svensk rätt.</p>
<p>Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga och övriga åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter, näringsliv och företrädare för berörda branscher. Utredaren skall följa det arbete som EU:s organ och medlemsstaterna kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2007.</p>
<p>EG:s direktiv om lagring av trafikuppgifter</p>
<p>Efter bombattentaten i Madrid den 25 mars 2004 fick rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) i uppdrag av Europeiska rådet att snarast anta gemensamma åtgärder om lagring av trafikuppgifter. Ett antal länder, däribland Sverige, utarbetade ett förslag som presenterades under sommaren 2004 och som förhandlades under 2004 och 2005.</p>
<p>Europaparlamentet och rådet antog den 15 mars 2006 direktiv 2006/24/EG om lagring av trafikuppgifter. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om de skyldigheter som leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät har att lagra vissa uppgifter som genereras eller behandlas i samband med att en kommunikation sker per fast eller mobil telefoni, eller på Internet. Med uppgifter avses i direktivet trafik- och lokaliseringsuppgifter samt de uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare (nedan används begreppet trafikuppgifter; samtliga ovannämnda uppgifter avses emellertid). Tanken är att se till att trafikuppgifter skall finnas tillgängliga och kunna lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna för att de skall kunna avslöja, utreda och åtala för allvarlig brottslighet, såsom denna definieras i nationell lag. Direktivet hindrar inte medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning införa eller behålla en längre gående lagringsskyldighet för andra trafikuppgifter än vad som följer av direktivet, eftersom artikel 15.1 i direktivet 2002/58/EG om integritet och elektronisk kommunikation alltjämt gäller för dessa delar.</p>
<p>Direktivet anger de kategorier av uppgifter som skall lagras. Dessa kategorier är uppdelade på fast och mobil telefoni samt Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni. De uppgifter som skall lagras svarar främst, enkelt uttryckt, på frågorna vem kommunicerade med vem, när skedde det, var befann sig de som kommunicerade med varandra och vilken typ av kommunikation användes vid tillfället. Lagringsskyldigheten omfattar inte innehållet i en kommunikation. Direktivet anger lagringstiden för alla kategorier av trafikuppgifter till minst sex månader och högst två år, med möjlighet att ha en tidsbegränsad längre lagringstid vid särskilda omständigheter. Dessa åtgärder skall i sådana fall godkännas av EG- kommissionen.</p>
<p>Direktivet innehåller också bestämmelser om bl.a. skydd av personuppgifter, statistik och utvärdering.</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>I svensk lagstiftning finns inga krav på att nät- och tjänsteleverantörer skall anpassa sin verksamhet för att kunna lagra historiska trafikuppgifter för brottsbekämpningsändamål. Tvärtom gäller enligt 6 kap. 5 § lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation som huvudregel att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantag från denna ordning gäller enligt 6 kap. 6 och 8 §§ samma lag om uppgifterna behövs t.ex. för fakturering, betalning av samtrafikavgifter eller för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett nät eller en tjänst. I den mån trafikuppgifter finns kvar, kan polis och åklagare få tillgång till dessa t.ex. efter ett beslut om hemlig teleövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken. Även om en nät- och tjänsteleverantör enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation skall anpassa sin verksamhet så att ett beslut om hemlig teleövervakning kan verkställas (s.k. anpassningsskyldighet) innebär det inget krav på att trafikuppgifter måste lagras (se prop. 2002/03:74 s. 39). Anpassningsskyldigheten avser endast övervakning i realtid. För Sveriges del medför direktivets krav på att historiska trafikuppgifter skall lagras således ett behov av ändringar i lag.</p>
<p>Nät- och tjänsteleverantörers anpassningsskyldighet enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation omfattar enbart dem som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller tjänster inom sådana nät; vid tjänster finns vissa begränsningar i anpassningsskyldigheten när det gäller datakommunikation. Det skall jämföras med direktivet som inte innehåller några sådana begränsningar. Detta innebär således att anpassningsskyldigheten måste utökas till att även omfatta de krav som direktivet anger beträffande historiska trafikuppgifter.</p>
<p>Enligt direktivet skall tillgången till trafikuppgifter regleras i nationell rätt, med beaktande av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Polis och åklagare kan i dag få tillgång till historiska trafikuppgifter från en nät- eller tjänsteleverantör enligt vissa bestämmelser i lag. Som nämnts ovan kan det ske efter ett domstolsbeslut om hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken, varvid bl.a. som huvudregel krävs att det finns en person som är skäligen misstänkt för brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse. Trafikuppgifterna kan även inhämtas genom att den tystnadsplikt som åligger nät- och tjänsteleverantörer enligt 6 kap. 20-21 §§ i lagen om elektronisk kommunikation bryts, se 6 kap. 22 § samma lag. För detta krävs att utredningen avser ett brott vars minimistraff är två års fängelse. Uppgifter om abonnemang kan dock lämnas ut om fängelse är föreskrivet för brottet och det bedöms kunna föranleda annan påföljd än böter.</p>
<p>Om det är en myndighet som bedriver televerksamhet gäller sekretesslagens <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> bestämmelser (se 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena nämnda lag).</p>
<p>Syftet med direktivet är att trafikuppgifter skall lagras för att kunna lämnas ut och användas i utredningar av allvarlig brottslighet. Vad som är allvarlig brottslighet är upp till varje stat att avgöra, men enligt en förklaring till direktivet skall hänsyn tas till den lista som finns i artikel 2 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF), vilket kan medföra att vissa överväganden kan behöva göras vid det nationella genomförandet av direktivet.</p>
<p>De kostnader som uppkommer för nät- och tjänsteleverantörer i samband med att de skall anpassa sin verksamhet enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation belastar i dag nät- och tjänsteleverantörerna. Däremot kan dessa kräva ersättning vid verkställighet av ett beslut om hemlig teleövervakning eller vid utlämnande av uppgifter enligt 6 kap. 22 § samma lag. Det saknas däremot bestämmelser i lag eller annan författning om vilken nivå på ersättningen som nät- och tjänsteleverantörerna kan kräva i ett enskilt fall. Direktivet reglerar inte kostnadsfrågan i något avseende, men ett genomförande av direktivet medför att överväganden i dessa frågor måste ske.</p>
<p>Enligt 6 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Denna lag genomför direktivet 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet), vars syfte bl.a. är att skapa ett skydd vid behandling av personuppgifter. Genom lagen om elektronisk kommunikation genomförs även direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) som kompletterar dataskyddsdirektivet. Enligt direktivet om lagring av trafikuppgifter skall bestämmelserna om skydd vid behandling av personuppgifter enligt de nämnda direktiven även gälla vid lagring av historiska trafikuppgifter. Med hänsyn till att stora mängder trafikuppgifter kommer att lagras under en längre tid kan det finnas skäl att närmare se över om det behövs ytterligare skyddsregler, inklusive regler om informationssäkerhet.</p>
<p>Tidigare utredningsarbete</p>
<p>Genom kommittédirektiv som beslutades den 7 december 2000 (dir. 2000:90) upprättades Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU). En huvuduppgift för BRU var att öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Genom åren har BRU lagt fram ett flertal förslag. I betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) föreslår BRU bl.a. att verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt utlämnande av uppgifter enligt 6 kap. 22 § lagen om elektronisk kommunikation skall ske utan kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna. Denna fråga bereds inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).</p>
<p>Genom tilläggsdirektiv den 20 november 2003 (dir. 2003:145) fick BRU i uppdrag att bl.a. göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I maj 2005 överlämnades betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). I betänkandet föreslås en modernisering av rättegångsbalkens terminologi i de bestämmelser som reglerar bl.a. hemlig teleövervakning. Anpassningsskyldigheten vidgas till att omfatta de verksamheter som i dag kan bli föremål för ett beslut om hemlig teleövervakning. Vidare föreslås att tillgången till trafikuppgifter uteslutande skall regleras i 27 kap. rättegångsbalken, vilket innebär att motsvarande bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation i huvudsak förs över till rättegångsbalken. En ändring som dock föreslås är att polis- och åklagarmyndighet alltid skall kunna få tillgång till uppgifter om abonnemang oavsett vilken påföljd brottet kan föranleda.</p>
<p>BRU föreslår att nät- och tjänsteleverantörerna även fortsättningsvis skall stå för de anpassningskostnader som krävs. Förslaget kommer enligt beredningen att leda till ökade kostnader för dessa, men kostnaderna kommer att kunna föras över till abonnenterna och för dem bli försumbara.</p>
<p>Med hänsyn till de då pågående förhandlingarna om det direktiv om lagring av trafikuppgifter som nu antagits lämnade BRU inte några förslag i frågan om skyldigheten för nät- och tjänsteleverantörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål, även om denna fråga omfattades av tilläggsdirektivet. BRU beskrev dock det stora behovet för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och de problem som bristen i nuvarande lagstiftning innebär i detta avseende.</p>
<p>BRU:s betänkande bereds nu inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren skall ta ställning till hur direktivet om lagring av trafikuppgifter skall genomföras i svensk rätt och lämna förslag till de författningsändringar som behövs.</p>
<p>Syftet med direktivet, dvs. att säkerställa att historiska trafikuppgifter finns tillgängliga och kan lämnas ut i brottsutredningar vid misstanke om allvarliga brott, är utgångspunkten vid genomförandet av direktivet. Genomförandet skall ske med hänsyn till den tekniska utvecklingen som sker inom området för elektronisk kommunikation. Utredaren skall också beakta behovet av en väl fungerande konkurrens på marknaden i allmänhet samt hur förslagen i utredningen påverkar konkurrensen mellan stora och små aktörer och möjligheten till marknadstillträde. Utredaren skall vidare ta hänsyn till hur förslagen påverkar såväl etablerade som presumtiva aktörers investeringsvilja.</p>
<p>De bestämmelser som utredaren föreslår skall i möjligaste mån vara teknikneutrala. Samtidigt skall utredaren beakta behovet av tydliga och väl avgränsade regler.</p>
<p>Med hänsyn till att stora mängder trafikuppgifter skall lagras skall utredaren i anslutning till sina förslag belysa de integritetsaspekter som aktualiseras. Detta skall ske med utgångspunkt i 2 kap. regeringsformen samt artikel 8 i Europakonventionen så att det nationella genomförandet av direktivet är förenligt med dessa stadganden. Utredaren kan därvidlag föreslå regler som syftar till att stärka skyddet och motverka missbruk av personuppgifterna och som är förenliga med dataskyddsdirektivet (95/46/EG) och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG), till vilka direktivet om lagring av trafikuppgifter hänvisar.</p>
<p>Anpassningsskyldigheten</p>
<p>Utredaren skall utforma en anpassningsskyldighet för nät- och tjänsteleverantörer när det gäller lagring av historiska trafikuppgifter enligt direktivet. I de förslag som utredaren lägger fram skall målsättningen vidare vara att trafikuppgifterna skall lagras endast hos en nät- eller tjänsteleverantör och inte hos flera sådana aktörer samtidigt. När det gäller hur lång tid uppgifterna skall lagras bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att lagringstiden inte skall understiga ett år för någon typ av trafikuppgift. Andra lagringstider är dock möjliga om detta bedöms vara lämpligt.</p>
<p>Historiska trafikuppgifter är ofta av grundläggande betydelse vid utredning av allvarlig brottslighet. Det är därför av stor vikt att den anpassningsskyldighet som utformas resulterar i att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till den information de behöver. Vissa typer av trafikuppgifter omfattas dock inte av direktivets lagringsskyldighet. Utredaren skall därför utifrån artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) analysera de brottsbekämpande myndigheternas behov av att få tillgång till trafikuppgifter som inte uttryckligen följer av direktivets lagringsskyldighet. Lagringsskyldigheten skall emellertid inte omfatta andra trafikuppgifter än sådana som myndigheterna kan ha tillgång till i dag och som avser fast och mobil telefoni, samt Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni.</p>
<p>När det sedan gäller vem som skall lagra de olika trafikuppgifterna anger direktivet leverantörer av allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. I detta ligger en begränsning i vilka nät- och tjänsteleverantörer som skall omfattas av anpassningsskyldigheten. Av samma skäl som anges ovan om de brottsbekämpande myndigheternas behov av att få tillgång till viktig information, skall utredaren överväga om sådana nät- och tjänsteleverantörer som inte omnämns i direktivet bör omfattas av en skyldighet att lagra och lämna ut trafikuppgifter.</p>
<p>Kostnadsfrågan</p>
<p>Ett genomförande av direktivet kommer att medföra kostnader dels för att genomföra den anpassningsskyldighet som direktivet medför, dels vid utlämnandet av trafikuppgifter i varje enskilt ärende.</p>
<p>I dag står nät- och tjänsteleverantörerna för den anpassningskostnad som följer av lagen om elektronisk kommunikation. Detta gäller dock endast hemlig teleövervakning i realtid eftersom anpassningsskyldigheten inte omfattar ett krav att lagra historiska trafikuppgifter. Däremot kräver dessa leverantörer som huvudregel ersättning när uppgifterna, i den mån de finns, skall tas fram och lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna.</p>
<p>Utredaren skall analysera vilka kostnader som uppstår till följd av de förslag som läggs fram när det gäller att lagra historiska trafikuppgifter och att lämna ut trafikuppgifterna i enskilda ärenden. Utifrån dessa kostnadsberäkningar skall utredaren föreslå hur kostnaderna skall fördelas mellan det allmänna och nät- och tjänsteleverantörerna. Utredaren skall analysera och redogöra för olika alternativ till hur kostnaderna kan fördelas samt de för- och nackdelar de olika alternativen medför. När det gäller frågan om vem som skall stå för kostnaderna skall utredaren särskilt beakta vilken lösning som blir samhällsekonomiskt mest kostnadseffektiv.</p>
<p>Övriga frågor</p>
<p>Direktivet anger att det är upp till medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning reglera förutsättningarna att få tillgång till trafikuppgifterna. Utgångspunkten är att de förutsättningar som gäller i dag för att få tillgång till trafikuppgifter även skall gälla för de ytterligare trafikuppgifter som kommer att lagras till följd av direktivet. Utredaren skall emellertid analysera om direktivets hänvisning till Europakonventionen bör medföra ändringar i de förutsättningar som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter i ett enskilt ärende. Skulle utredaren vidare finna att direktivets fokus på allvarlig brottslighet och den koppling som görs till den lista över brott som finns i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF) motiverar lagändringar i detta avseende, får utredaren föreslå nödvändiga lagändringar.</p>
<p>Utredaren skall, utöver vad som ovan har beskrivits närmare, ta ställning till om det krävs ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i svensk lagstiftning.</p>
<p>Arbetsformer och redovisning av uppdraget</p>
<p>Förutom att utredaren skall arbeta med experter, sakkunniga och referensgrupper skall utredaren särskilt uppmärksamma behovet av samråd med berörda myndigheter samt med företrädare för berörda branscher och med näringslivet. Utredaren skall också följa det arbete som EU:s organ och medlemsstaterna kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet, t.ex. den s.k. artikel 29-gruppen, vilken har inrättats som ett rådgivande organ inom EU med stöd av artikel 29 i dataskyddsdirektivet.</p>
<p>Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om den rättsliga regleringen av motsvarande åtgärder och planerade förändringar i den nationella rätten i några av de närliggande EU-länderna, företrädesvis Danmark, Finland och de baltiska staterna men också i några andra jämförbara länder.</p>
<p>Utredaren skall under arbetet följa den fortsatta beredningen av BRU:s förslag i betänkandena Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) och Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). Utredaren skall vidare beakta det arbete som bedrivs av den parlamentariska kommitté som har i uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten (dir. 2004:51). Utredaren skall också uppmärksamma pågående arbeten och lagförslag samt sådana utredningar som initieras under arbetets gång på närliggande områden.</p>
<p>I den mån lagförslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Andra konsekvenser vid genomförandet av direktivet skall presenteras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2007. Utredaren är emellertid fri att dessförinnan, om utredaren finner detta möjligt, lämna ett delbetänkande som avser genomförandet av direktivet i de delar som gäller fast och mobil telefoni.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:43/2006-05-04T12:00:00+01:002006-05-04T12:00:00+01:002006:43 Tilläggsdirektiv till Samlokaliseringsutredningen (N 2005:03)Näringsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 maj 2006</p>
<p>Förlängd utredningstid</p>
<p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 februari 2005 (dir. 2005:16) tillkallades en särskild utredare med uppdrag att undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation. Utredaren överlämnade den 7 november 2005 delbetänkandet När en räcker - Mastdelning för miljön till regeringen (SOU 2005:97).</p>
<p>Den särskilde utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 2005:105) utvärdera beslutsprocessen enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och relevanta EG-direktiv, kan effektivisera processen.</p>
<p>Utredaren skall också enligt de tidigare direktiven utföra en avstämning med analys av myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation och, vid behov, föreslå de förändringar som utredaren anser nödvändiga.</p>
<p>Utredaren skall enligt de tidigare direktiven dessutom lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Utredaren skulle redovisa sitt arbete senast den 15 juni 2006.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Med ändring av den beslutade tiden skall utredaren redovisa sitt uppdrag senast den 16 oktober 2006.</p>
<p> (Näringsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:36/2006-04-06T12:00:00+01:002006-04-06T12:00:00+01:002006:36 Förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-områdetNäringsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2006.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall bedöma och vid behov föreslå förbättringar i formerna för samordning av utveckling av standarder inom IT-området. Det gäller i första hand inom staten men även i relation till kommun- och landstingssektorn och näringslivet. Syftet är att underlätta utvecklingen och användningen av IT-standarder av olika slag. Här ingår även s.k. de facto-standarder, grundfunktioner, gemensamma kravspecifikationer och liknande. Som underlag för detta skall utredaren kartlägga nivåer och processer inom IT- standardiseringsområdet. Utredaren skall beakta EG:s och andra internationella och nationella regelverk på detta område och där så behövs föreslå lämpliga former för samordning av svenska ståndpunkter. Utredaren skall vidare undersöka hur standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna vid offentlig upphandling och om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Slutligen skall utredaren föreslå hur användningen av öppen programvara i offentlig förvaltning kan främjas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast 30 juni 2007.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>IT-politiken</p>
<p>Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) sin avsikt att utreda formerna för samordning av politiken för informationssamhället. Samordning för att öka informationsteknikens genomslag och positiva effekter kan ske på flera sätt. I propositionen framhölls särskilt behovet av gemensamma grundfunktioner, specifikationer och standarder för att säkerställa exempelvis säker kommunikation, interoperabilitet (dvs. att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer), förenklat informationsutbyte och att offentlig information är sökbar. Skälen för att samordningen behöver förbättras är att IT-utvecklingen i stat, kommun och landsting i huvudsak är marknads- och verksamhetsstyrd och att det kan krävas delvis nya gemensamma tekniska, semantiska, organisatoriska och legala strukturer och standarder för att få ut mesta möjliga nytta av informationssamhället. Att särskild uppmärksamhet bör riktas mot formerna för utveckling av standarder hänger samman med att sådant arbete riskerar att försummas eftersom det är tids- och resurskrävande och kan uppfattas som en störning i den egentliga verksamheten i företaget eller myndigheten. Vidare har avregleringen av statliga tekniska affärsverk skapat behov av nya former av samordning. Samordning är således ett medel för att förverkliga IT- politikens delmål om kvalitet, tillväxt och tillgänglighet.</p>
<p>En utvärdering av IT-politiken, gjord av Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS, november 2003, refereras i prop. 2004/05:175) och andra studier visar att det saknas en nationell strategi med tillräcklig omfattning och precision för samordnad användning och utveckling av IT. Regeringens arbete för att införa fungerande 24-timmarsmyndigheter och en sammanhållen elektronisk förvaltning försvåras bl.a. av att myndigheters och sektorers IT-system ofta inte fungerar ihop med varandra. Orsaken är bl.a. att de olika aktörerna inte använder standarder, använder olika standarder eller gör olika tolkningar av existerande standarder.</p>
<p>Förvaltningspolitiken</p>
<p>Regeringen beskriver mål och riktlinjer för en effektiv förvaltning i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). En av de fyra riktlinjerna är "effektiv informationsförsörjning". Det framgår av propositionen att statsförvaltningen bör effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU- institutioner och andra länders förvaltning.</p>
<p>Enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2005:860">(2005:860)</a> med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling skall verket (Verva) verka för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun och mellan statliga myndigheter och näringsliv. En av Vervas uppgifter är att främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. Enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2003:770">(2003:770)</a> om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte får Verva meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen.</p>
<p>Samordningsfrågan är en viktig del av det nya verkets uppgifter och utredarens arbete bör ske i nära samarbete med verket.</p>
<p>Standarder för myndigheters tillgänglighet</p>
<p>Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tar fram riktlinjer för hur de statliga myndigheterna genomför handikappolitiken enligt förordning <a href="https://lagen.nu/2001:526">(2001:526)</a>. Vid inrättandet av Handisam betonade regeringen vikten av att strategiska standardiseringsfrågor som rör tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning hanteras inom ramen för samordningsmyndighetens uppdrag.</p>
<p>Utredarens arbete bör ske i samråd med Handisam.</p>
<p>Standardisering i samverkan med näringslivet</p>
<p>Standarder är privaträttsliga dokument för frivillig användning av marknadens aktörer. Det kan även i lag anges att vissa standarder skall användas vid t.ex. upphandling eller reglering. Ett exempel på detta ges i 2 kap. 3 § lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation, av vilken det framgår att verksamheter som är anmälningspliktiga enligt den lagen skall tillämpa sådana standarder som Europeiska gemenskapernas kommission angivit som obligatoriska. I prop. 2004/05:175 (avsnitt 15.22.1) beskrivs framför allt den formella standardiseringsprocessen som karakteriseras av öppenhet och opartiskhet, möjlighet för alla intressenter att delta och att standarderna skall kunna användas på immaterialrättsligt rimliga villkor. Standardisering drivs av de intressenter som vill ha en standard, primärt av aktörer på marknaden men även av myndigheter på områden av allmänt intresse. Sådan standardisering växer fram dels med de formella standardiseringsorganen som forum, dels i ett antal specialiserade fackorgan och dels genom att stora företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard, s.k. de facto- standard.</p>
<p>Mångfalden av organ som arbetar med standardisering på IT- området samt de arbetsformer som Comité Européen de Normalisation (CEN) har valt för det politiskt initierade standardiseringsarbetet inom e-Europa har resulterat i att inget svenskt organ har en samlad överblick över det pågående arbetet. Den formella IT-standardiseringen bedrivs på internationell nivå bl.a. i International Standards Organisation (ISO), International Electrotechnical Commission (IEC) och International Telecommunication Union (ITU) som på europeisk nivå motsvaras av CEN samt Comité Européen de Normalisation Electrotechnique (CENELEC) och The European Telecommunications Standards Institute (ETSI). I ISO, delar av IEC samt CEN representeras Sverige av Swedish Standards Institute (SIS), i IEC och CENELEC av Svenska Elektriska Kommissionen (SEK), i ITU av Post- och telestyrelsen (PTS) och i ETSI av Information Technology Standardisation (ITS).</p>
<p>Det område där PTS och ITS huvudsakligen är verksamma, dvs. elektronisk kommunikation, är föremål för särskild EG-lagstiftning vilket normalt inte är fallet inom övriga delar av IT-området. Europeisk standard (EN) blir automatiskt eller efter särskilt beslut nationell standard i medlemsländerna.</p>
<p>SIS, SEK och ITS har utsetts att representera Sverige av Sveriges Standardiseringsråd (SSR), som är ett för staten och Svenskt Näringsliv gemensamt organ med uppgift att bl.a. främja standardisering. Via SSR kanaliseras ett statsbidrag till de svenska standardiseringsorganisationerna. Bidraget, som 2006 uppgår till cirka 29 miljoner kronor (utgiftsområde 24, Näringsliv), skall medverka till att Sverige har en organisation som på ett effektivt sätt kan tillvarata svenska intressen i det internationella och europeiska standardiseringsarbetet. För att stödja enskilda projekt på olika områden bidrar statliga myndigheter och organ med cirka 15 miljoner kronor direkt till berört svenskt standardiseringsorgan. Till SSR har SSR Konsumentråd knutits. Rådet har i uppgift att stärka konsumenternas och andra användargruppers deltagande i standardiseringsverksamheten och främja användarintresset i detta arbete. Av statsbidraget till SSR går 3 miljoner kronor till detta arbete. Staten ger vidare ett bidrag till paraplyorganisationen Sveriges Konsumentråd bl.a. för rådets deltagande i standardiseringsarbetet. Detta bidrag uppgår under 2006 till cirka 3,6 miljoner kronor.</p>
<p>ISO bedriver ett omfattande standardiseringsarbete på IT- området, i vissa delar i egen regi men i huvudsak tillsammans med sin systerorganisation på det elektrotekniska området, IEC. ISO och IEC driver sedan drygt 15 år arbete med IT- standardisering i en gemensam teknisk kommitté (Joint Technical Committe 1, JTC 1). ISO och CEN samarbetar inom många områden vilket leder till att global standard också blir europeisk standard. Det gäller exempelvis inom transporter, hälso- och sjukvård och geografisk information.</p>
<p>Kommunikation inom och mellan IT-system i bl.a. företag och myndigheter sker i tilltagande utsträckning över Internet med Internet Protocol (IP). Inom denna sektor agerar Internet Engineering Task Force (IETF) på internationell nivå för att sätta standarder för IP-baserade tjänster och kommunikation. Standarder inom detta och några andra områden inom IT tas alltså inte fram inom ramen för de tidigare nämnda standardiseringsorganen.</p>
<p>Ett flertal EG-direktiv, exempelvis på miljöområdet, berör standardisering inom IT och informationshantering, bl.a. det ännu ej antagna Inspire-direktivet, som handlar om geografisk information.</p>
<p>Ett annat direktiv som kan nämnas är Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, som skall förenkla för medborgare och företag att få tillgång till offentlig information. Regeringen ser för närvarande över vilka regler och riktlinjer som kan behöva anpassas till direktivet. Frågor som kan resas är exempelvis hur data enkelt skall kunna kommuniceras, något som förutsätter att det inom offentlig förvaltning finns system som bygger på gemensamma grunder och begrepp.</p>
<p>Inom ramen för EU:s projekt e-Europa har Europeiska kommissionen initierat ett betydande standardiseringsarbete, ett arbete som i hög utsträckning berör den offentliga sektorn (e-förvaltning, e-hälsa, e-lärande etc.). Detta arbete bedrivs i form av s.k. CEN-workshops där det svenska deltagandet i vissa projekt samordnas av det nationella organet SIS, i andra inte. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) påpekar regeringen att inget svenskt organ har full överblick över arbetet eller ansvar för nationell samordning bland intressenterna. Detta gäller dock framförallt områden med IT-behov utanför telekomsektorn. Behovet av förbättrad samordning av de svenska insatserna förefaller vara mindre på telekomområdet - standardiseringsarbetet på detta område inom ITU och ETSI berör färre offentliga aktörer i Sverige, aktörer vilkas huvudsakliga verksamhet också ligger inom telekomområdet.</p>
<p>Inom informationssäkerhetsområdet finns det flera standarder både för produkter och för ledning av informationssäkerhetsarbetet. Statens roll och ansvarsfördelningen i standardarbetet har bl.a. behandlats i Informationssäkerhetsutredningens slutbetänkande Informationssäkerhetspolitik - organisatoriska konsekvenser (SOU 2005:71).</p>
<p>Trafikutskottet uttalar i sitt betänkande (2005/06:TU4) med anledning av prop. 2004/05:175 att en samlad överblick från svensk utgångspunkt över det internationella standardiseringsarbetet på IT-området bör ske och att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas.</p>
<p>De facto-standarder, gemensamma termer och grundfunktioner</p>
<p>Genom sina krav på öppenhet för deltagande och insyn samt fastställda procedurer, med bl.a. remissförfaranden och omröstning bland de nationella organen, upplever industrin ofta den formella standardiseringen som långsam och ineffektiv. Detta har bidragit till framväxten av de facto- standardisering, dvs. när företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard.</p>
<p>Regeringen anger i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, s. 101-105) att det måste finnas grundfunktioner och specifikationer som är gemensamma inom hela förvaltningen för att skapa förutsättningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvaltning som utformar sina tjänster med utgångspunkt från medborgares och företagares behov. Detta blir särskilt viktigt när det gäller utvecklingen av elektroniska tjänster så att information kan utbytas enkelt och säkert. Vidare framförs i det s.k. strategiprogrammet för IT- och telekombranschen (Näringsdepartementet, 9 december 2005) förslag om att grundfunktioner skall utredas.</p>
<p> Inom den offentliga sektorn som IT-användare och upphandlare fattas beslut om gemensamma kravspecifikationer och liknande som i praktiken blir de facto-standarder. Det gäller ofta områden där den offentliga sektorn bedriver egen produktion eller på annat sätt är djupt involverad såsom radio- och TV-sektorn och sjukvården. Det är utöver Verva flera myndigheter som är aktiva i sådant standardiseringsarbete. Några exempel är Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen, Lantmäteriverket och Datainspektionen liksom aktörer i den kommunala sektorn, t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting. Inom området informationssäkerhet är flera andra myndigheter berörda, såsom Krisberedskapsmyndigheten, PTS och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac).</p>
<p>Ett viktigt inslag i standardiseringen är strävandena mot en gemensam terminologi. I detta syfte ger staten (utgiftsområde 24, Näringsliv) bidrag till AB Terminologicentrum (TNC), för 2006 cirka 3,9 miljoner kronor samt dessutom 1,5 miljoner kronor för uppbyggandet av en rikstermbank.</p>
<p>Standarder och upphandling</p>
<p>Upphandling är ett område där standarder, allmänt vedertagna produktbeskrivningar samt gemensamma kravspecifikationer är betydelsefulla. Upphandling är därmed ett viktigt område för samverkan inom den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn är en betydelsefull köpare av bl.a. IT- system. I innovationsstrategin Innovativa Sverige (Ds 2004:36), som utbildnings- och näringsministrarna presenterade sommaren 2004, anges att framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling driven av stora kunder med höga krav. Vidare sägs att upphandlingsinstrumentet bör bli skarpare och i större utsträckning samordnas av tydliga beställare som kan artikulera de behov som skall tillgodoses.</p>
<p>Den offentliga sektorn bör alltså i sin upphandlingsroll ha tillräcklig kompetens att ställa ändamålsenliga krav och ha förmåga till samordning inför upphandlingar som berör flera myndigheter. Offentlig upphandling kräver ofta samarbete mellan olika myndigheter. Ramavtal är en vanlig form men även andra former kan användas, t.ex. samverkan i framtagandet av gemensamma kravspecifikationer inför den enskilda upphandlingen.</p>
<p>Det kan inom områden som utvecklas snabbt, som IT-området, finnas en spänning mellan formella standarder och en pågående produktutveckling. Vissa de facto-standarder försvårar användning av formella eller industriellt överenskomna standarder. I idealfallet skall standarden vara framsynt och ge utrymme för innovationer men samtidigt vara tillräckligt specifik för att t.ex. möjliggöra att olika system kan kombineras med varandra. Standarder och andra former av vedertagna specifikationer kan också bidra till att få med fler småföretag i de offentliga upphandlingarna. Betydelsen av standarder och gemensamma kravspecifikationer för en effektiv och innovationsfrämjande upphandling framkommer bl.a. genom EG:s nya upphandlingsregler. Dessa möjliggör hänvisning inte bara till tekniska specifikationer i form av europeiska standarder utan även till andra prestations- eller funktionskrav. I många typer av upphandlingar, där hela system upphandlas och i s.k. funktionsupphandlingar, kan formella standarder behöva kompletteras med andra typer av funktionskrav för att det skall gå att upphandla en väl fungerande helhet eller nå en viss ändamålsenlig funktion.</p>
<p>Det finns dock ett behov av att analysera hur standarder kan eller bör användas på bästa sätt och hur detta kan göras i kombination med andra typer av kravspecifikationer. Syftet är att på bästa sätt utforma offentliga upphandlingar på IT- området som tillgodoser beställarens behov av ändamålsenliga produkter till bra priser och även leverantörernas intresse av att få avsättning för nya, bättre lösningar som ett resultat av innovationer.</p>
<p>Öppen programvara</p>
<p>Med öppen programvara avses programvara där källkoden är fritt tillgänglig och där programmet fritt får användas, undersökas, förändras, kopieras och distribueras av alla. Öppen programvara behöver dock inte vara kostnadsfri och omfattas i allmänhet också av licensregler. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) framför regeringen bedömningen att användningen bl.a. av öppna programvaror (öppen källkod) bör främjas och löpande följas upp. För- och nackdelar för offentlig förvaltning med att använda öppna programvaror samt lämpliga handlingslinjer för Sverige inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppna programvaror bör utredas. Regeringen bedömer vidare att användning av öppna programvaror, liksom av öppna standarder (som tas fram inom standardiseringsorganen), kan vara ett sätt för offentlig sektor att minska kostnaderna för IT-användningen och beroendet av proprietära programvaror, dvs. programvaror där rätten att t.ex. förändra koden förbehålls någon, t.ex. en leverantör. En ökad användning av öppen programvara kan också bidra till att främja konkurrensen på programvaruområdet.</p>
<p>Statskontoret har kartlagt användningen av öppen programvara i offentlig förvaltning och arbetat fram en upphandlingspolicy för programvara samt genomfört upphandlingar av ramavtal som omfattar öppna programvaror av olika slag. Den nya myndigheten Verva har tagit över Statskontorets roll i dessa frågor. Det kan vidare nämnas att Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med Stockholms läns landsting har öppnat webbplatsen Programverket för att sprida öppna program som utvecklats inom offentlig sektor samt verka för en ökad användning och utveckling av öppna program.</p>
<p>Allmänt om uppdraget</p>
<p>Inom standardiseringsarbetet finns det en nationell, en europeisk och en global dimension, liksom en växelverkan mellan privata och offentliga aktörer på olika nivåer. Inom den organisatoriska struktur som i dag har det delade ansvaret för IT-standardiseringen är arbetet mycket mångfasetterat, vilket leder till brister i överblick och slagkraft.</p>
<p>När det gäller att utveckla svenska ståndpunkter i samband med EU-initiativ om nya IT-standarder skall utredaren bl.a. beakta det nationellt gränsöverskridande administrativa samarbetet mellan myndigheter inom EU:s medlemsstater och de krav som detta ställer på standardisering.</p>
<p>Verva har en viktig roll i samordningen inom staten liksom i samordningen mellan stat och kommuner, landsting och näringsliv. Ett exempel på gemensamma infrastrukturella frågor är utvecklingen av elektroniska identifikationssystem (e-legitimationer), som främjats framförallt genom Statskontorets ramavtal.</p>
<p> Utredarens uppdrag innefattar standarder för såväl den mjuka (program, terminologi, information, tjänster etc.) som den hårda infrastrukturen. Det bör påpekas att begreppet IT- området avser båda slagen av infrastruktur.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren skall mot bakgrund av det anförda utreda formerna för ytterligare samordning när det gäller arbetet med standarder, gemensamma grundfunktioner, kravspecifikationer och liknande inom IT-området och föreslå hur formerna kan utvecklas. Om det finns skäl för en förändrad reglering eller organisation skall utredaren överväga hur en sådan bör utformas och lämna de författnings- och organisationsförslag som behövs. Uppdraget har fyra huvuddelar.</p>
<p>1. Svenska intressenters roll i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området</p>
<p>a. Utredaren skall ge en samlad överblick över det svenska deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området.</p>
<p>b. Utredaren skall kartlägga behovet av samordning av deltagandet från svenska myndigheter och offentliga organ i IT-standardiseringen och föreslå lämpliga samordningsformer för att få fram samlade svenska ståndpunkter. Samordningen gäller såväl horisontellt mellan olika aktörer som vertikalt t.ex. inom nyckelmyndigheter. Behovet av samordning med industrin och andra privata aktörer bör beaktas.</p>
<p>2. Samordning av de facto-standarder inom offentlig förvaltning och samspelet med den kommunala sektorn och näringslivet</p>
<p>a. Utredaren skall utreda hur samordnings- och samverkansformerna i IT-standardiseringsfrågor kan utvecklas vidare på den övergripande nivån utifrån den roll som e-nämnden haft, vilken övertagits av Verva. Bland annat skall utformningen och användningen av s.k. grundfunktioner belysas.</p>
<p>b. Utredaren skall göra en genomgång av samordningen i standardiseringsfrågor inom olika sektorer. Tre myndigheter med nyckelfunktioner inom respektive sektors IT-arbete nämns i prop. 2004/05:175, nämligen Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling och Lantmäteriverket. En genomgång skall göras av om dessa och andra myndigheter med liknande roller har en tillräckligt tydlig samordningsroll när det gäller standardiseringsarbetet och om arbetsfördelningen gentemot Verva är tillräckligt klar. Vidare skall utredaren undersöka om liknande samordnande myndigheter behöver pekas ut inom andra sektorer, bl.a. med beaktande av det utökade administrativa samarbetet med myndigheter i EU:s medlemsstater.</p>
<p>3. Standardiseringsarbetets betydelse för offentlig upphandling</p>
<p>a. Standarder och gemensamma kravspecifikationer är viktiga inom den offentliga upphandlingen, vilken regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling. Med anledning av nya EG-direktiv om offentlig upphandling (2004/17/EG och 2004/18/EG) har Upphandlingsutredningen haft i uppdrag att lämna förslag till hur direktiven skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:47 och 2005:39). Upphandlingsutredningen har lämnat sina förslag i ett delbetänkande (SOU 2005:22) och ett slutbetänkande (SOU 2006:28). Utredaren skall översiktligt beskriva hur förekomsten av IT-standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna i den offentliga upphandlingen.</p>
<p>b. Utredaren skall vidare undersöka om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Om detta visar sig vara fallet skall utredaren föreslå hur en ökad samordning av IT- standardiseringen inför upphandling kan förbättra den offentliga upphandlingen, stimulera innovationer i näringslivet och öka småföretagens deltagande samt därmed förbättra möjligheterna för den offentliga sektorn att dra nytta av bra lösningar.</p>
<p>4. Främjande av öppen programvara inom offentlig förvaltning</p>
<p>a. Utredaren skall överväga för- och nackdelar för olika verksamheter i offentlig förvaltning med att använda öppen programvara samt lämna förslag om användningen av öppen programvara inom offentlig förvaltning bör främjas och i så fall hur detta skall ske. Utredaren skall även ge förslag till lämpliga handlingslinjer inför arbetet inom EU angående användning av öppen programvara.</p>
<p>Uppdragets genomförande och tidplan</p>
<p>Utredaren skall samråda med Verva, Sveriges Kommuner och Landsting och de nationella standardiseringsorganisationerna (SIS, SEK och ITS). Vidare skall utredaren samråda med statliga myndigheter med särskilt ansvar för standardfrågor inom respektive sektor, t.ex. Handisam, Socialstyrelsen, Lantmäteriverket och Myndigheten för skolutveckling. Vidare bör arbetet bedrivas i kontakt med företrädare för verksamhetsledningar inom stat, kommun och landsting som har praktiska erfarenheter av samordningsfrågor i samband med införande och drift av IT- system, med myndigheter i övrigt som deltar i standardiseringsarbetet samt med näringslivsorganisationer. Utredarens eventuella förslag skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering lämnas.</p>
<p>Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast 30 juni 2007.</p>
<p> (Näringsdepartementet) </p>